PPP模式下大型市政公園項目的財務(wù)管理

晏東

摘要：大型市政公園是城市快速發(fā)展和升級變遷中，不可缺的配套設(shè)施，是提升城市品味，解決民眾良好生活環(huán)境訴求的抓手，本文立足于PPP模式下大型市政公園建設(shè)項目社會資本方為施工企業(yè)的角度，淺析了在財務(wù)管理上面臨的問題及工作建議，希望能對提高PPP項目公司財務(wù)管理水平，圓滿完成政府建設(shè)項目提供幫助。

關(guān)鍵詞：PPP；市政公園；施工企業(yè)；項目公司；財務(wù)管理

大型市政公園是現(xiàn)代化城市必不可少的配套設(shè)施，不僅是一張城市的名片，更是提升城市品質(zhì)，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的重要抓手。但大型城市公園的建設(shè)和運(yùn)營期長，需要資金巨大，僅依靠政府財政來支持是不可行的。采用PPP模式，引入社會資本參與市政公園建設(shè)，可以緩解政府財政支付的壓力，為進(jìn)一步加快城市的發(fā)展升級，提高社會資本出資企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績，起到了良好的作用。

大型市政公園PPP項目屬于非經(jīng)營性項目，具有公益性質(zhì)，社會資本方一般為大型施工企業(yè)，付費(fèi)機(jī)制為政府購買服務(wù)。在大型市政公園PPP項目推進(jìn)中，社會資本方和政府通常會共同設(shè)立項目公司，項目公司作為簽約主體負(fù)責(zé)具體實施工作。在繁瑣的組織建設(shè)和運(yùn)營管理過程中，財務(wù)管理一直貫穿PPP項目整個生命周期，也是PPP項目是否能順利完成的關(guān)鍵因素之一。本文從社會資本方為施工企業(yè)的角度出發(fā)，結(jié)合PPP項目公司的現(xiàn)實運(yùn)作，先介紹項目公司財務(wù)管理的特點，再分析項目公司財務(wù)管理面臨的問題和風(fēng)險，進(jìn)而對該模式下項目公司的財務(wù)管理提出建議，希望能對提高PPP項目公司財務(wù)管理水平，圓滿完成政府建設(shè)項目提供幫助。

一、PPP項目公司財務(wù)管理的特點

（一）項目公司財務(wù)管理具有一定的局限性

項目公司是根據(jù)特殊目的設(shè)立且經(jīng)營期有限的公司，在做重大財務(wù)決策時，不但需要得到股東的認(rèn)可，還要遵循政府實施方的意見，項目公司表面上是建設(shè)項目的甲方，實質(zhì)性上是要發(fā)揮代建業(yè)主組織建設(shè)的作用。而且項目公司的投資結(jié)果也必須經(jīng)過政府財政和審計等部門的核查確認(rèn)，這就導(dǎo)致項目公司的整體運(yùn)營，包括財務(wù)管理，不能由公司股東單獨(dú)決定，存在的天然局限性。

（二）項目公司財務(wù)管理目標(biāo)比較模糊

公司的財務(wù)管理目標(biāo)，是指公司進(jìn)行財務(wù)管理所要達(dá)到的目的，決定了財務(wù)管理的方向。一般公司的財務(wù)管理目標(biāo)為股東價值最大化或利潤最大化，但由于大型市政公園PPP項目具有公益性質(zhì)，決定了項目公司的財務(wù)管理目標(biāo)不能只是自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。政府實施方主要關(guān)注項目建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和社會效益，希望用較少的資本金撬動高倍財務(wù)杠桿，以最短的周期完成建設(shè)任務(wù)，并在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生良好的社會效益。社會資本方則關(guān)注的是如何讓項目的施工利潤最大化，如何保證在項目中投資本金的安全和投資收益的穩(wěn)定獲取。股東訴求的不一致導(dǎo)致項目公司財務(wù)管理目標(biāo)的模糊。

（三）項目公司進(jìn)行財務(wù)管理必須依靠股東的支持

融資管理和投資管理是項目公司財務(wù)管理的重要組成部分，但項目公司必須依靠股東的支持才能進(jìn)行。一方面項目公司的籌資管理幾乎完全依賴社會資本股東方，項目公司雖然是名義上的融資主體，但在當(dāng)前市場條件下很難獨(dú)立完成項目籌資，需要社會資本方為項目公司提供額外的擔(dān)保才可能籌集到資金，因此項目公司的籌資管理實質(zhì)上就是配合社會資本方的籌資管理。另一方面大型市政公園PPP項目的最終受益人是公眾，項目的實質(zhì)業(yè)主也就是代表公眾的政府實施方，在政府實施方意愿的限制下，項目公司的投資管理主要是執(zhí)行政府實施方的投資決策，細(xì)化、落實政府實施方的要求為工作目標(biāo)，并不具有投資決策的權(quán)利。

二、大型市政公園PPP項目公司財務(wù)管理存在的問題和風(fēng)險

（一）冗繁的工作環(huán)節(jié)、人員素質(zhì)的不齊備、法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致項目公司財務(wù)管理難度高

一個大型市政公園PPP項目從政府發(fā)起開始，需要政府眾多部門參與其中，需要完善一系列的文件，主要有可行性報告、物有所值評價、財政可承受能力論證、PPP實施方案、PPP項目合同等，中間又涉及投資總額、資本金比例、利潤率、折現(xiàn)率和合作期限等多種參數(shù)，參與的人員可能也并非都是律師、財務(wù)類專業(yè)人士，很可能出現(xiàn)各文件間邏輯混亂、口徑不一致或前后表述不一致的情形。在項目實際執(zhí)行過程中利益相關(guān)方可能在財務(wù)參數(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面產(chǎn)生分歧，加之PPP項目相關(guān)的配套法律法規(guī)還不健全，雙方的糾紛便難以得到解決，項目公司的財務(wù)管理也就無從談起。另外PPP項目在會計核算、稅收、審計等方面還存在不少法律和政策空白，一定程度加劇了項目公司財務(wù)管理的困難局面。

（二）項目公司在實施項目的過程中可能因為政府實施方的缺位而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益損失的風(fēng)險

大型市政公園PPP項目正式簽約后，通常政府實施方是指派項目所在區(qū)域的政府平臺公司出資成為項目公司的股東，并代其參與項目公司的日常管理，但由于政府平臺公司的企業(yè)法人性質(zhì)，并不能替代政府監(jiān)管。部分項目的政府實施方出于風(fēng)險規(guī)避等方面的考慮，在項目的實施過程中不愿意就項目公司的重要管理決策，特別是財務(wù)方面的決策表明態(tài)度，出現(xiàn)形式和實質(zhì)上的政府監(jiān)管缺位的情況。但由于大型市政公園PPP項目公司未來的現(xiàn)金流來源是政府財政資金，所以項目公司的重大財務(wù)管理決策如果只得到股東的同意，缺少政府實施方的有效確認(rèn)，將來政府組織項目考核時，可能會不認(rèn)同項目公司的某些財務(wù)管理決策，從而面臨被政府財政和審計部門否定并做出不利調(diào)整的風(fēng)險，進(jìn)而影響項目公司的投資收益。

（三）項目公司融資困難，融資渠道單一，沒有為PPP項目再融資做好準(zhǔn)備

大型市政公園PPP項目建設(shè)和運(yùn)營期限長，投資金額大，自身并不能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，主要現(xiàn)金流入來源是政府財政預(yù)算資金，項目本身的抵押價值不高，政府受政策限制不能對項目提供有效擔(dān)保，加之利率市場化的背景，金融機(jī)構(gòu)普遍對提供中長期貸款熱情不高，尤其對民營建筑施工企業(yè)控股的PPP項目公司而言，融資之路困難重重。另外社會資本方和PPP項目公司大都有單一依賴銀行貸款的融資思想，銀行貸款融資存在貸款期限與項目需要匹配度低，融資困難且成本高的問題。另外項目公司普遍沒有PPP項目再融資的意識，沒有為PPP資產(chǎn)證券化做必要的財務(wù)管理方面的準(zhǔn)備。

三、大型市政公園PPP項目公司財務(wù)管理的建議

（一）加強(qiáng)項目公司的外部環(huán)境梳理和內(nèi)部財務(wù)管控工作，奠定項目公司財務(wù)管理的基礎(chǔ)

1.加強(qiáng)與政府實施方的溝通協(xié)調(diào)工作。采用便捷、高效的現(xiàn)代溝通手段，建立完善交流平臺，確保信息傳遞的時效性、準(zhǔn)確性，并就溝通內(nèi)容形成規(guī)范的文書材料，經(jīng)雙方簽字確認(rèn)并保存。社會資本方擬定的項目公司主要管理人員要充分參與政府前期的主要談判，應(yīng)要求政府實施方組織當(dāng)?shù)刎斦帧徲嬀值认嚓P(guān)政府職能部門會同社會資本方，共同梳理項目有關(guān)文件，尤其是投資總額、資本金、現(xiàn)金流和投資回報率等核心財務(wù)指標(biāo)，以及項目的其他關(guān)鍵性指標(biāo)和項目投資的回報機(jī)制，充分消除誤解并進(jìn)行再次確認(rèn)，達(dá)成共識后再簽訂PPP項目的系列相關(guān)合同，從而為后期項目公司財務(wù)管理工作的順利開展開一個好頭。

2.加強(qiáng)項目公司內(nèi)部控制，提高運(yùn)營水平。在項目建設(shè)期，要加強(qiáng)預(yù)算和成本管理，精確控制對項目建設(shè)的投入資金，提高資金的使用效率，避免項目建設(shè)資金的閑置或不足。在項目運(yùn)行期，要加強(qiáng)管理模式的創(chuàng)新，采用先進(jìn)的理念來減低項目運(yùn)行成本，根據(jù)大型市政公園PPP項目的特點，充分挖掘運(yùn)營期的商業(yè)價值，增加項目公司的經(jīng)濟(jì)效益。針對會計核算、稅收、審計等方面存在的不明確事項，項目公司財務(wù)管理人員要仔細(xì)研究分析其中的風(fēng)險，參照會計準(zhǔn)則和已有稅法的相關(guān)規(guī)定，謹(jǐn)慎處理。同時要加強(qiáng)同當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門、審計部門、財政部門的聯(lián)系，可以嘗試通過政府實施方來邀請相關(guān)部門指導(dǎo)項目公司的財務(wù)管理工作。

（二）實施聯(lián)簽制度，提高財務(wù)管理決策的效力

對于大型市政公園PPP項目政府是按期進(jìn)行考核，按照項目的可用性和績效付費(fèi)，所以項目公司能獲取怎樣的投資回報，同項目本身的社會效益是否得到政府實施方認(rèn)可有著緊密的聯(lián)系，是不容忽視的重要環(huán)節(jié)。項目公司成立后，應(yīng)要求政府實施方授權(quán)明確其項目代表，明確其項目代表的管理權(quán)限和義務(wù)。項目公司應(yīng)定期召開董事會或類似公司最高決策會議，除項目公司主要管理人員外，還應(yīng)該邀請社會資本方代表和政府實施方代表一同出席，會議做出的關(guān)鍵財務(wù)管理決策應(yīng)得到全體參會人員的一致同意并實施聯(lián)簽制度，提高財務(wù)管理決策的效力，確保項目公司的運(yùn)營達(dá)到政府的監(jiān)管要求，為通過政府可用性和績效考核掃清障礙。

（三）拓寬融資渠道，開展PPP項目再融資管理

1.轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思維，積極嘗試多渠道融資

項目公司應(yīng)協(xié)同社會投資方，盡快轉(zhuǎn)變單一依靠銀行信貸的融資思維，積極創(chuàng)新融資方式，嘗試多渠道融資。根據(jù)大型市政公園PPP項目的特點，充分利用現(xiàn)行PPP項目融資政策，設(shè)法取得與項目投資周期相匹配、利率更優(yōu)惠、擔(dān)保要求更寬松的融資資金。項目公司可以考慮在充分了解各種創(chuàng)新金融工具的特點和發(fā)行條件的情況下，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等新型融資工具融資，可以嘗試通過不同金融工具的有效組合來匹配項目的資金需求降低融資成本。還可以通過對項目公司的規(guī)范運(yùn)作，推動PPP項目申報本省乃至全國的示范項目，積極爭取中央和地方的PPP融資基金的支持。另為項目公司引入財務(wù)投資人或成立私募基金也是可以考慮的選擇。

2.加強(qiáng)財務(wù)管理為PPP項目再融資做好準(zhǔn)備

社會資本方要實現(xiàn)PPP項目的良性可持續(xù)發(fā)展，PPP項目再融資是必然選擇，作為由社會資本方主導(dǎo)的PPP項目公司肯定要全力配合并做好自身的財務(wù)管理工作。PPP項目再融資主要方式是要實現(xiàn)PPP項目資產(chǎn)證券化，需要滿足財政部和發(fā)改委的規(guī)范性要求，其中操作實施規(guī)范，運(yùn)營良好，按照績效付費(fèi)、充分信息披露等條件都對項目公司的財務(wù)管理提出很高要求。在一定期限內(nèi)運(yùn)營記錄良好、管理規(guī)范的PPP項目公司必然更容易實現(xiàn)PPP項目資產(chǎn)證券化，所以項目公司要比照標(biāo)準(zhǔn)提高自身財務(wù)管理水平保障項目的順利運(yùn)營，為PPP項目再融資做好準(zhǔn)備。

四、結(jié)束語

綜上所述，只有社會資本方和政府實施方真正實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，才能保證項目公司財務(wù)管理的有效開展，進(jìn)而保障大型市政公園PPP項目的順利實施和良好運(yùn)行。

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