文/揚州市住房公積金管理中心課題組

一、引言

黨的十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新市民住房問題。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議明確提出：“要準確把握住房的居住屬性，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障，分類調(diào)控，地方為主，金融、財稅、土地、市場監(jiān)管等多策并舉，形成長遠的制度安排，讓全體人民住有所居?！奔涌旖鉀Q新市民的住房問題，是站在新的歷史方位全面貫徹黨的十九大戰(zhàn)略部署、統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、建立社會主義和諧社會、化解新時代社會主要矛盾的內(nèi)在要求，是推進新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)全體人民住有所居的重要舉措。為落實中央決策部署，深入了解新市民住房需求，加快建立新時代住房制度，推進住房公積金制度改革，住建部決定在全國范圍開展新市民住房問題專項調(diào)研。揚州市住房公積金管理中心按照部、省有關(guān)要求和工作安排，在全系統(tǒng)組織實施了揚州新市民住房問題專題調(diào)研，并選取江都區(qū)（GDP占比最高）作為重點調(diào)研區(qū)，希望通過對江都區(qū)的全面抽樣調(diào)查，來管窺全市新市民在城鎮(zhèn)居住和落戶的基本面貌、面臨的主要住房問題以及有待突破的住房公積金政策關(guān)隘，以期增進對新市民在城鎮(zhèn)定居落戶問題的認識，為改革住房公積金制度提供有價值的參考。

二、新市民抽樣調(diào)查情況

為更深層次了解江都區(qū)新市民群體的住房情況，此次采取抽樣方式調(diào)查，分別從供給側(cè)和需求側(cè)調(diào)查新市民住房問題。其中，供給方面的調(diào)查主要通過相關(guān)職能部門負責(zé)人、社區(qū)主任以及企業(yè)人事主管的訪談，了解對新市民工作、居住和落戶等方面的宏觀政策供給；而需求方面則主要通過個體訪談和問卷調(diào)查以獲取詳細的新市民住房問題微觀個體情況。調(diào)查組遍訪了江都區(qū)13個鎮(zhèn)，并在每個鎮(zhèn)選取一些有代表性的社區(qū)和企業(yè)作為訪談基本單元，每個訪談基本單元篩選和對接了一定人數(shù)符合條件的調(diào)查對象。在調(diào)查對象的具體選擇方面，通過樣本人群的年齡（18-60歲）、戶籍性質(zhì)（跨市流入或農(nóng)村轉(zhuǎn)移）、在本地居住時間（六個月以上）以及工作單位類型等確定樣本抽取方案，一定程度保證了樣本抽取的合理性和差異性。歷經(jīng)3周的實地調(diào)查，調(diào)查組共完成了對418位受訪新市民的一對一面訪調(diào)查工作。通過數(shù)據(jù)匯總分析發(fā)現(xiàn)，樣本在調(diào)研區(qū)均衡分布，調(diào)查問卷的問答存在較好的差異性，一定程度佐證了調(diào)查的真實性和價值性。此外，為保證調(diào)查的嚴肅性、嚴謹性和科學(xué)性，揚州市住房公積金管理中心對全程調(diào)查工作進行了指導(dǎo)和監(jiān)督。

三、新市民群體特征

經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江都區(qū)近三年新市民數(shù)量總體保持穩(wěn)定。新市民人數(shù)為5.51萬人，其中外市流入2.16萬人，本市農(nóng)村流入3.35萬人。伴隨新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全面推進，農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)移人口正成為江都區(qū)乃至全市新市民的主要來源。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，中年、已婚新市民已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍，他們因為年富力強，能吃苦耐勞,適應(yīng)能力強，所以就業(yè)能力相對較強。同時，由于他們大多為舉家遷徙，責(zé)任心強，所以為了家庭生活更好更穩(wěn)定，他們通過奮力打拼提升幸福感的意愿很強。而經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，也為新市民就業(yè)提供了良好的外部環(huán)境，新市民就業(yè)的穩(wěn)定性正逐步增強，對人才和勞動力的吸引力也在逐步增強。同時，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和“雙創(chuàng)”環(huán)境的營造，新市民就業(yè)渠道由以傳統(tǒng)制造業(yè)和建筑業(yè)為主，向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)并重轉(zhuǎn)變，由以單純雇工式就業(yè)為主，向就業(yè)和創(chuàng)業(yè)并舉轉(zhuǎn)變。但另一方面，我們也看到，揚州市對“新生代”群體、高層次人才的吸引力仍有所欠缺。

四、新市民家庭金融狀況

本次受訪新市民人均稅后收入為4.2萬元/年，稅后家庭總收入為14.8萬元/年，家庭總支出為6.9萬元/年。從人均收入看，略低于2017年全國城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資4.6萬元；從家庭收支結(jié)余情況看，新市民每個家庭年均可結(jié)余7.9萬元，表明新市民改善居住條件具備一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)。受訪新市民中，在揚州市城鎮(zhèn)地區(qū)擁有住房的家庭占比為69.4%,有房家庭平均住房資產(chǎn)為95萬元。家庭有負債的占比23%，其中近1/3為住房負債，戶均住房負債30萬元。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新市民家庭更看重住房，住房資產(chǎn)是新市民家庭最主要資產(chǎn)，而住房負債又是其最主要的負債。

五、新市民住房狀況

受訪新市民中，有房新市民家庭占比69.4%，擁有多套住房的家庭占比14.4%，這一類新市民主要以農(nóng)村流入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新市民為主，他們居住條件相對優(yōu)越，其住房以宅基地或小產(chǎn)權(quán)房為主。但另一方面，無房新市民家庭中，家庭或群體共居戶數(shù)為2.2戶，家庭居住總面積中位值只有65平方米，居住總面積低于50平方米的家庭，占比34.9%，且人均居住建筑面積只有19.2平方米，遠低于江蘇省城鎮(zhèn)人均住房面積40.3平方米的平均水平。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，揚州市新市民住房狀況極不均衡，無房新市民家庭迫切希望改善居住條件。解決新市民住房問題，仍然要堅持“租購并舉”的原則：對有購房需求的新市民，提供必要的政策性住房金融支持；對暫無購房計劃或購房能力的家庭，應(yīng)當(dāng)從政策上給予租房金融支持，分階段、有針對性地解決好新市民居住問題。

六、新市民定居和住房需求

受訪新市民平均已定居時間為10年，計劃定居時間5年以上的占比75.8%。這表明，絕大部分新市民的工作生活比較穩(wěn)定，已基本融入城市（鎮(zhèn)）生活，而且大多是家庭隨遷，留城定居意愿度較高。在受訪的新市民中，計劃未來兩年在本市購房的占比30.4%，新市民購房愿望較強，主要緣于子女教育和無房剛需。而新市民租房需求穩(wěn)定，他們希望能夠長期、穩(wěn)定租住住房。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新市民的購房意愿較為理性，購房需求以剛需為主，這有利于維持揚州市房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，有助于區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)運行。安居才能樂業(yè)，新市民在城市有了固定、舒適的住房，才能對城市產(chǎn)生歸屬感，才能全身心地投入到城市建設(shè)中，同時也會推動揚州市經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，最終實現(xiàn)全社會達到小康水平。

七、新市民解決住房問題的制約因素

首付款和貸款月供問題是制約新市民購房的主要因素。調(diào)查表明，對于限制新市民購房的因素，受訪的新市民中，沒錢付首付的占比21.3%，無按揭償還能力的占比6.3%，而不能充分享有公積金政策性惠澤是制約新市民購房的另一重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新市民住房公積金繳存率僅為25.4%，繳存群體中，提取使用率為23.6%，貸款使用率為33.0%。這表明，新市民群體繳存和使用住房公積金的水平較低，而從調(diào)研情況看，強制乏力、政策獲取渠道不暢是新市民住房公積金暫未繳存的最主要原因。

八、新市民對住房公積金的需求

總體而言，新市民對于住房公積金的需求是強烈的。一方面，未繳存人群多數(shù)愿意繳存住房公積金，且選擇自愿繳存。受訪新市民中，未存繳人群中有71.8%的新市民愿意繳存住房公積金，其中絕大多數(shù)選擇自愿繳存。之所以繳存意愿度如此之高，主要是政策吸引。在住房公積金政策性金融支持下，大量家庭能夠有效解決購房問題。另一方面，大多數(shù)新市民對使用住房公積金購建住房充滿期待。在住房公積金使用意愿方面，91.5%的受訪者希望用于購建住房，另有4.6%的受訪者表示用于支付物業(yè)費或房租等住房消費。在未來兩年內(nèi)計劃購房的新市民中，擬申請住房貸款的家庭占比達到了93.7%，這反映了絕大部分新市民對住房公積金的政策性金融支持需求強烈。

九、政策建議

新市民對城市住房需求迫切，但由于其經(jīng)濟收入不寬裕，僅僅依靠自身收入解決住房問題仍存在一定困難，住房公積金制度的保障就顯得尤為重要。因此，如何支持新市民，特別是支持新市民中的靈活就業(yè)人員解決住房問題，既是住房公積金改革的一個重要方向，也是體現(xiàn)住房公積金制度公平性的一個重大問題。

（一）創(chuàng)新發(fā)展繳存機制，擴展制度惠澤面

從住房公積金支持新市民解決住房問題的角度看，其前提是要將新市民納入制度保障范圍。一是構(gòu)建多層次的擴面工作長效機制，力求新市民“應(yīng)建盡建”和“能建則建”。積極構(gòu)建以宣傳發(fā)動、行政推動、部門聯(lián)動、執(zhí)法促動、服務(wù)拉動以及考核帶動的多種形式有機結(jié)合的有效擴面推動機制，努力推進強制繳存更廣范圍覆蓋。針對無單位依托的新市民群體，進一步發(fā)展自愿繳存機制；在當(dāng)前個人繳存政策的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化個人繳存的準入條件和配貸機制，提升個人自愿繳存機制的吸引力和惠澤性。二是配以相應(yīng)的專項補貼激勵機制。研究出臺針對自愿繳存的相關(guān)激勵機制。對自愿繳存者給予一定比例的定額補貼，補貼資金從增值收益中列支。對連續(xù)足額繳存超過一定年限且沒有使用過公積金個人住房貸款的自愿繳存者，在其辦理個人賬戶注銷時，給予適當(dāng)?shù)拇鎯⒀a貼，以引導(dǎo)和鼓勵新市民自愿繳存。

（二）大力支持新市民通過租房解決住房困難

一是提高“租房”資金使用比例，加大“租房”金融支持力度。拓展“租房”提取的范圍、頻率和幅度，發(fā)展“租房貸款”業(yè)務(wù)，研究出臺提高無房職工住房公積金存儲利率、向低收入群體發(fā)放租房補貼、發(fā)放“公租房項目貸款”等政策措施，通過加大住房公積金租房金融支持力度，全力保障新市民租房使用需求。二是提升“租房”提取辦件效率，提供更為便捷、快速的服務(wù)。全面提升公積金服務(wù)質(zhì)量和水平。加快推進“最多跑一次”改革實施和政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)，完善網(wǎng)上業(yè)務(wù)大廳功能等綜合服務(wù)平臺。加強住房公積金大數(shù)據(jù)共享平臺建設(shè)，與住建、人社、民政、公安、工商、人民銀行等部門對接，實現(xiàn)住房公積金與房產(chǎn)交易、社保繳納、婚姻登記、個人身份、工商登記、征信等信息共享，力求“租房”提取服務(wù)更便捷、辦件更迅速，努力使“租房”提取能“一站式”乃至“一鍵式”。三是推動“租購并舉”，引導(dǎo)和支持新市民住房合理需求。通過住房公積金的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)和支持新市民住房合理需求，使住房租賃成為新市民解決居住問題的另一重要渠道，以推動“租購并舉”的住房制度發(fā)展。

（三）發(fā)揮住房金融作用，支持新市民購房

一是加大對自愿繳存新市民的貸款政策支持力度。針對一部分外來務(wù)工新市民回鄉(xiāng)置業(yè)和揚州市農(nóng)村戶籍新市民在農(nóng)村建房的需求，繼續(xù)擴大住房公積金異地貸款和建房貸款業(yè)務(wù)。研究制定科學(xué)適宜的自愿繳存配貸機制和約束機制，改變繳存額度和貸款額度掛鉤的現(xiàn)行配貸機制，試行家庭總額配貸機制，使繳存人（家庭）獲得相對公平和切實有效的住房公積金金融支持，助力新市民逐步解決和改善居住條件。二是支持“共有產(chǎn)權(quán)”職工家庭使用住房公積金?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)”是“購”和“租”的中間過渡，針對這一需求，將進一步放寬共有產(chǎn)權(quán)人住房公積金抵押貸款業(yè)務(wù)，研究一套住房、多個產(chǎn)權(quán)人共同質(zhì)押貸款模式，通過創(chuàng)新抵押貸款模式，鼓勵和引導(dǎo)低收入群體逐步實現(xiàn)住房改善。三是健全完善必要的貸款擔(dān)保機制。建立規(guī)范化的擔(dān)保和保險機制，有效地降低住房公積金貸款風(fēng)險，消除對加大向新市民提供住房金融支持力度的顧慮，進一步健全和完善住房金融風(fēng)險管理體系。

（四）配套出臺資金支持和優(yōu)惠政策

進一步研究出臺相關(guān)資金支持和優(yōu)惠政策措施。針對當(dāng)前住房公積金資金使用率偏高、流動性不足的矛盾，除進一步完善流動性風(fēng)險管理和應(yīng)對機制，全系統(tǒng)統(tǒng)一調(diào)劑資金外，還須多策并舉：一是優(yōu)化住房公積金增值收益分配，調(diào)整收益資金使用方向。目前，揚州市住房公積金增值收益用于計提貸款風(fēng)險準備金、管理費用及城市保障房補充資金比例大致為4：1：5。從總體情況看，風(fēng)險準備金余額偏高和城市保障房補充資金提取比例相對較高，可考慮予以適當(dāng)調(diào)整，逐步加大在自愿繳存定額補助、低收入職工貸款貼息和融資性貼息方面的支出。二是釋放冗余的住房公積金個貸風(fēng)險準備金。截至2017年末，揚州市住房公積金個貸風(fēng)險準備金充足率為5.05%，比照財政部和住建部相關(guān)規(guī)定，這一水平明顯過高，可以考慮調(diào)整優(yōu)化計提比例，將釋放的剩余資金用于自愿繳存者住房金融支持。三是推動住房公積金制度改革，實現(xiàn)住房公積金金融化轉(zhuǎn)型。黨中央提出“改革住房公積金制度，研究設(shè)立國家住宅政策性金融機構(gòu)”的方針，因此，組建國家住房銀行，實現(xiàn)住房公積金金融化轉(zhuǎn)型是制度改革的大勢所趨。構(gòu)建自上而下的政策性住房銀行的架構(gòu)體系，可以從根本上打通住房公積金投融資通道，解決住房公積金“資金孤島”和資源低效配置問題。

（五）不斷完善管理體制和運營機制

目前，進一步完善相應(yīng)的管理機制和運行機制主要有三個方面：一是各級政府統(tǒng)籌推進有關(guān)住房公積金支持新市民解決住房問題的各項工作。責(zé)成相關(guān)部門做好政策方案和業(yè)務(wù)模式的研究設(shè)計工作，財務(wù)部門做好有關(guān)配套資金的測算和安排工作，綜合部門做好政策宣傳和業(yè)務(wù)推廣工作，必要時，提請本地政府研究出臺相關(guān)政策文件。二是加快信息化建設(shè)，實現(xiàn)“強制”和“自愿”兩種不同繳存、使用業(yè)務(wù)的并行管理。繼續(xù)落實、完善建設(shè)部《住房公積金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標準》和《住房公積金銀行結(jié)算數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)與公積金中心接口標準》工作，加快與全國住房公積金銀行結(jié)算數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)的接入和融合，進一步優(yōu)化住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)流程。三是進一步健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，延伸服務(wù)觸角。根據(jù)新市民分布狀況合理設(shè)置基層服務(wù)網(wǎng)點，以單建或聯(lián)建方式全面推進住房公積金鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站建設(shè)，以便就近服務(wù)新市民繳存和使用。

綜上所述，通過深入開展此次新市民住房問題調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，揚州市新市民多已婚且舉家遷入，這一群體就業(yè)能力、消費能力和適應(yīng)能力都較強。絕大多數(shù)家庭在城鎮(zhèn)長期居住，他們?nèi)谌氤擎?zhèn)的愿望強烈，希望通過個人或家庭的努力，在所居城鎮(zhèn)擁有自有住房，以改善個人或家庭的居住條件，最終實現(xiàn)在城鎮(zhèn)的長期乃至永久定居。調(diào)查反映絕大多數(shù)新市民對未來都有著明確的目標愿景，他們有意愿、有計劃、有條件、有基礎(chǔ)在城鎮(zhèn)通過購房實現(xiàn)長期穩(wěn)定居住，然而通過本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，在新市民實現(xiàn)住有所居的道路上仍存有一個重要關(guān)隘，主要表現(xiàn)為：新市民僅僅依靠自己或家庭的工資性收入解決住房問題并不容易。與這一情況形成鮮明對比的是，目前新市民獲得長期、穩(wěn)定的住房融資渠道較少，相較于商業(yè)金融，他們更期待得到住房公積金的政策性金融支持和幫助。而創(chuàng)新完善住房公積金管理運營機制，加強和改進住房公積金服務(wù)工作，推動住房公積金制度改革，已成為當(dāng)務(wù)之急。

當(dāng)然，解決好新市民住房問題，必須依靠各級政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持，通過深化相關(guān)改革，建立產(chǎn)權(quán)、開發(fā)、消費、交換、分配等多項基本目標制度，建立完善土地、財稅、金融、戶籍和行政管理等多項配套目標制度。同時，要以滿足新市民住房需求為出發(fā)點，堅持統(tǒng)一與差別的統(tǒng)籌兼顧、政府與市場的動態(tài)結(jié)合、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的協(xié)同一體、租房與購房的共存并舉原則，建立以市場化手段為主、與住房保障相結(jié)合的良好政策幫扶機制。