完善國(guó)有資本管理體制提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)控制力競(jìng)爭(zhēng)力

王剛 郭潔昕

中共中央、國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），確立了 國(guó)有金融資本管理的“四梁八柱”，為推進(jìn)國(guó)有金融資本管理體制機(jī)制改革提供了根本遵循和行動(dòng)指南。

確立和完善國(guó)有金融資本管理的制度框架

一是明確了國(guó)有金融資本的概念，為全口徑無(wú)遺漏統(tǒng)計(jì)和管理奠定基礎(chǔ)。明晰概念是實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本全覆蓋管理的必要前提?！兑庖?jiàn)》將國(guó)有金融資本界定為國(guó)家及其授投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。同時(shí)指出，憑借國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，在符合法律規(guī)定的前提下，一并納入國(guó)有金融資本管理。因此，除法律另有規(guī)定外，中央政府地方政府直接或間接向金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享 有的權(quán)益，主權(quán)財(cái)管理（投資）機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，憑借國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，以及金融或非金融國(guó)有企業(yè)投資其他金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益，全部屬于國(guó)有金融資本。

二是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)國(guó)有金融資本集中統(tǒng)一授權(quán)管理，結(jié)束“九龍治水，各管一攤”的局面。當(dāng)前，中央和地方多部門(mén)、多機(jī)構(gòu)都從不同角度參與國(guó)有金融資產(chǎn)管理，但承擔(dān)的責(zé)任并不明確，形成“誰(shuí)都行使管理權(quán)力，誰(shuí)都不完全承擔(dān)管理責(zé)任”的局面，規(guī)則不一，影響了管理效能和決策效率，不利于做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有金融資本。《意見(jiàn)》明確對(duì)國(guó)有金融資本實(shí)行集中統(tǒng)一授權(quán)管理，壓實(shí)財(cái)政部門(mén)的管理責(zé)任，強(qiáng)化國(guó)有產(chǎn)權(quán)全流程穿透監(jiān)管，落實(shí)全口徑報(bào)告制度，有助于從根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的“九龍治水、各管一攤”問(wèn)題，有利于為協(xié)同整治金融亂象、打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，起到強(qiáng)有力的示范和引導(dǎo)作用。

三是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，確立一元化的出資人代表制度，明確財(cái)政部門(mén)履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，填補(bǔ)出資人監(jiān)管職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中，無(wú)論央還是地方，履行國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人角色的政府部門(mén)五花八門(mén)，造成兩個(gè)問(wèn)題。一方面，金融監(jiān)管部門(mén)在承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，履行部分金融機(jī)構(gòu)的出資人管理職責(zé)，可能影響金融監(jiān)管的權(quán)威性、公正性和有效性，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。為避免潛在利益沖突，應(yīng)當(dāng)合理界定出資人職責(zé)和融監(jiān)管職責(zé)的邊界，明確分離出資人職責(zé)和市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。另一方面，部分國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人監(jiān)管缺位，造成不小負(fù)面影響。在公司治理層面，出資人不明確的情況下難以明確股東監(jiān)督責(zé)任，國(guó)家意志無(wú)法在國(guó)有金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中充分體現(xiàn)，難以控制個(gè)別國(guó)有金融企業(yè)盲目追求短期收益所從事的股本過(guò)度擴(kuò)張和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)度，可能加劇企業(yè)自身面臨的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，甚至“大而不倒 ”綁架?chē)?guó)家信用。鑒于此，《意見(jiàn)》首次將國(guó)有金融資本的出資人地位、決策權(quán)、人事管理權(quán)和收益權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，一并明確賦予各級(jí)財(cái)政部門(mén)。這既有利于壓實(shí)部門(mén)管理責(zé)任，明晰委托代理關(guān)系，完善授權(quán)管理體制，管好用好國(guó)有金融資本；也有利于加強(qiáng)對(duì)國(guó)有金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督，從源頭統(tǒng)籌金融資源布局，提升國(guó)有金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)效。

四是明確股權(quán)出資實(shí)施資本穿透式管理，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范能力。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有金融資本混業(yè)經(jīng)營(yíng)特征日益明顯，銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等領(lǐng)域的股權(quán)和業(yè)務(wù)交叉與日俱增，部分國(guó)有金融企業(yè)子公司、孫公司管理鏈條不斷拉長(zhǎng)，國(guó)有資本控制力層層遞減，內(nèi)部管理難度加大。部分地方則將金融企業(yè)與非金融企業(yè)國(guó)有資本集中統(tǒng)一監(jiān)管，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)融無(wú)序結(jié)合，資金“脫實(shí)向虛”?！兑庖?jiàn)》提出對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透式管理，有利于加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管，防范內(nèi)部控制人風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)有金融企業(yè)子公司更加規(guī)范和審慎經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)產(chǎn)融結(jié)合規(guī)范發(fā)展。

以落實(shí)《意見(jiàn)》為契機(jī)，推進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展

《意見(jiàn)》的出臺(tái)是貫徹落實(shí)黨的十九大和第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神的重要改革舉措。要以落實(shí)《意見(jiàn)》為契機(jī)，完善法律法規(guī)，夯實(shí)制度基礎(chǔ)，切實(shí)提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的活力、控制力和競(jìng)爭(zhēng)力。

一是進(jìn)一步推進(jìn)從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”，提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有金融企業(yè)改革不斷深入，現(xiàn)代金融企業(yè)制度已經(jīng)初步形成。從管人管事管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向以管資本為主，就是要尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予國(guó)有金融機(jī)構(gòu)更大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任，更好實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值，更好地管好用好國(guó)有金融資本。為此，應(yīng)準(zhǔn)確把握依法履行出資人的職責(zé)定位，科學(xué)界定職責(zé)邊界，做到該管的科學(xué)管理不缺位，不該管的依法放權(quán)不越位。要按照相關(guān)法律法規(guī)，逐步建立管理權(quán)力和責(zé)任清單，通過(guò)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”，建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的活力。

二是優(yōu)化資本配置格局，提升國(guó)有金融資本控制力。要使國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持有效的控制力，優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局是極其重要的一環(huán)?！兑庖?jiàn)》指出，“既要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用，又要確保國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持必要的控制力”。在落實(shí)環(huán)節(jié)，一方面，要堅(jiān)持分類(lèi)施策，落實(shí)《意見(jiàn)》有關(guān)確保國(guó)有金融資本控股地位的要求。對(duì)開(kāi)發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)機(jī)構(gòu)、在行業(yè)中具有重要影響的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，屬于國(guó)有金融資本“保持必要控制力”范疇，分別由國(guó)家獨(dú)資或全資、保持國(guó)家絕對(duì)控制力或保持國(guó)有金融資本控制力和主導(dǎo)作用。對(duì)于處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的其他國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，國(guó)有金融資本無(wú)須控股，只需參股即可。在金融業(yè)加快對(duì)外開(kāi)放的背景下，未來(lái)“處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的其他國(guó)有金融機(jī)構(gòu)”可以積極引入包括外資股東在內(nèi)的各類(lèi)資本，吸引和鼓勵(lì)非公資本共同參與，提高國(guó)有金融資產(chǎn)的證券化比率和流動(dòng)性。通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者和整體上市方式推動(dòng)國(guó)有金融企業(yè)深化產(chǎn)權(quán)改革。國(guó)有金融資本可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓股權(quán)實(shí)現(xiàn)收縮戰(zhàn)線，提升對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的控制力。另一方面， 要落實(shí)《意見(jiàn)》有關(guān)“合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，提高資本配置效率，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一”的要求，加大對(duì)當(dāng)前我國(guó)金融體系重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入。隨著非銀行金融機(jī)構(gòu)和直接融資在金融體系作用的上升和在經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部地位的提高，國(guó)有金融資本應(yīng)加大在非銀金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施方面的布局力度。

三是完善國(guó)有金融資本股東角色定位，打造國(guó)有金融企業(yè)公司治理最佳實(shí)踐，提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力。良好的公司治理有利于提高國(guó)有金融的內(nèi)生動(dòng)能。首先，要深化以“管資本”為核心的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，從激勵(lì)機(jī)制、考核制度、人事任命等方面，不斷打造中央和地方國(guó)有金融企業(yè)公司治理的最佳實(shí)踐。其次，要研究差異化的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，并賦予不同的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。重點(diǎn)從產(chǎn)品質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率、風(fēng)控效果上進(jìn)行考核，并以適當(dāng)方式引入社會(huì)評(píng)價(jià)。具體而言，以風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整資本回報(bào)率和經(jīng)濟(jì)增加值為核心，構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的業(yè)績(jī)考核體系。降低業(yè)務(wù)規(guī)模和發(fā)展速度的權(quán)重，提高發(fā)展戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)、資本節(jié)約、價(jià)值創(chuàng)造等指標(biāo)的權(quán)重，增加偏離主業(yè)突出效益要求、忽視風(fēng)險(xiǎn)防控突出績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、忽視違規(guī)違紀(jì)行為等不恰當(dāng)行為的扣分項(xiàng)，從源頭對(duì)短期機(jī)會(huì)主義行為加以調(diào)控。再次，要完善薪酬激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整壓縮實(shí)施限薪管理的高管人員范圍。著力創(chuàng)造有進(jìn)有出的人才流動(dòng)機(jī)制，繼續(xù)發(fā)展和完善專(zhuān)業(yè)人才市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選聘高級(jí)管理人員參與管理。最后，要進(jìn)一步明確國(guó)有金融企業(yè)黨組織發(fā)揮作用的范圍和職責(zé)，明確黨組織是公司治理架構(gòu)重要的有機(jī)組成部分。