如何提高民營企業(yè)對PPP項目的參與度

張志濤 李偉 申愛軍

摘要：民營企業(yè)作為我國經(jīng)濟體的主要力量之一，其廣泛參與PPP項目對于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的完善具有積極意義。文章在對我國PPP項目現(xiàn)狀進行分析的基礎(chǔ)上，重點剖析了我國民營企業(yè)在PPP項目中參與度不高的原因，并進一步從充分發(fā)揮市場機制，降低民營企業(yè)的準(zhǔn)入門檻；加強PPP項目的法律、法規(guī)建設(shè)；建立健全契約制度，樹立政府契約精神；完善金融體系，降低民營企業(yè)融資成本等視角提出了針對性的政策建議，以提高民營企業(yè)參與PPP項目的積極性，對于我國PPP項目的良性發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：民營企業(yè)；PPP項目參與度

一、引言

“政府與社會資本合作模式”（public-private partnerships，簡稱PPP）最早由英國政府于1982年提出，是政府和私人企業(yè)就公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，通過契約的形式而建立的一種風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系。該模式在我國的深入推廣，是我國全面深化改革，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府管理服務(wù)模式，充分發(fā)揮市場配置資源的有效性，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)效率和效益的重要舉措。也是有效緩解地方債居高不下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口巨大的有效途徑。PPP的本質(zhì)是政府向私人資本購買公共產(chǎn)品或者服務(wù)，在我國，PPP模式主要用于城市污水處理、燃氣、垃圾處理、部分收費道路建設(shè)等。近年來，國務(wù)院及其部委出臺了一系列相關(guān)政策，以大力推進PPP模式在我國各級政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中推廣和實施（見表1）。

我國的PPP模式有其鮮明的特色，社會資本取代了傳統(tǒng)意義的私營資本（Private），在社會資本中以大型國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)為主體的公有制經(jīng)濟體與以民營企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟體展開了激烈競爭。民營企業(yè)在我國經(jīng)濟中發(fā)揮重要作用，每年創(chuàng)造60%左右的GDP、提供80%左右的就業(yè)機會，其投資總額占社會總投資的60%以上。截至2017年2月月底，財政部PPP綜合信息平臺披露共有11784個項目，總投資額達到13.9萬億元，項目落地1401個，總投資額2.35億元，其中國有企業(yè)中標(biāo)的項目金額為1.7萬億，占比約為74%，而民企中標(biāo)的總金額為6223億，占比約為26%，國企投資總規(guī)模是民企的3倍。可以看出，我國民營企業(yè)在PPP項目中的參與度尚與其自身實力存在一定的差距。因此，本文重點分析影響民營企業(yè)參與PPP項目的主要原因，并針對性地提出促進民營企業(yè)參與PPP的政策建議，以提高民營企業(yè)參與PPP的積極性，對于我國PPP項目的良性發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。

二、民營企業(yè)在PPP項目中參與度不高的原因分析

（一）民營企業(yè)自身實力有待進一步提升

從實踐來看，當(dāng)前政府推出PPP項目以新建大型公共設(shè)施和公共服務(wù)PPP項目為主，而央企、國企作為傳統(tǒng)新建大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資和建設(shè)的主力軍。因此，在資金實力、資本金、業(yè)績、資質(zhì)、管理、抗風(fēng)險能力等占有明顯的優(yōu)勢，即在相對公平、公正的招標(biāo)條件和評標(biāo)辦法下，不利于民營企業(yè)的競爭，對民營企業(yè)產(chǎn)生較強的“擠出效應(yīng)”。

PPP項目一般投入大、回報周期長，對企業(yè)融資能力等有較高要求。雖然《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）文件明確要求各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營造公平競爭環(huán)境，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項目，不得以不合理的采購條件對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進民間投資。但是在現(xiàn)實中地方政府出于道德風(fēng)險的考慮，為了規(guī)避自身和決策風(fēng)險，更加親睞資本雄厚、抗風(fēng)險能力強的央企、國企，往往直接將民營企業(yè)過濾出考慮范圍之內(nèi)，最終使得PPP項目成為央企、國企的“盛宴”。

（二）PPP項目風(fēng)險及其收益的不確定性

PPP項目的風(fēng)險主要表現(xiàn)為政治風(fēng)險、市場風(fēng)險和項目本身的風(fēng)險。在PPP項目中的政治風(fēng)險主要體現(xiàn)在國家宏觀經(jīng)濟形勢的不確定性（受國際經(jīng)濟形勢不確定性的影響），而帶來的一系列法律法規(guī)的變化，以及政府的干預(yù)等。同時，各級政府既是PPP項目的參與者，也是項目的監(jiān)管者，政府權(quán)力過大而契約意識相對淡薄，政府失信、決策不當(dāng)、領(lǐng)導(dǎo)人更替、權(quán)利尋租等對項目本身都會構(gòu)成一定影響。其市場風(fēng)險主要表現(xiàn)在市場價格、需求、利率、匯率等變化所帶來的風(fēng)險，具體可以分為供求風(fēng)險和金融風(fēng)險。而項目風(fēng)險主要表現(xiàn)在項目本身可能存在的潛在風(fēng)險，如項目設(shè)計的不合理性，項目施工的安全性，以及股東變動所帶來的進一步溝通風(fēng)險等。

PPP項目按其收益來源，一般可以分為：政府購買型、消費者付費型、政府補貼型。在國外，PPP項目的收益一般在18%～20%左右，但我國的PPP項目很多存在收益率低、經(jīng)營困難的情況。主要是因為我國PPP項目的定價機制不合理和政府補貼不透明，政府定價往往難以有效涵蓋全部成本，加上通貨膨脹、居民收入不高、市場需求不足等因素，往往會導(dǎo)致項目收益偏低。而政府補貼型的PPP項目，一般在合同中表述模糊而具有一定的彈性，如果缺乏完善的補貼監(jiān)管制度，難免會造成政府補貼監(jiān)管的不到位，從而為社會資本帶來經(jīng)營收益風(fēng)險。

（三）民營企業(yè)與政府在PPP項目由于目標(biāo)導(dǎo)向差異，而存在機會主義行為

由于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的公益性、外部性特點，其對城市經(jīng)濟發(fā)展和居民的生活具有深遠意義的影響。因此，推進PPP項目的公益性是政府考慮的主要目標(biāo)之一。而民營企業(yè)參與PPP項目的主要目的就是為了企業(yè)的利益最大化，通過與政府合作，搭建PPP項目以獲得長期穩(wěn)定的收益。由于政府和民營企業(yè)在目標(biāo)導(dǎo)向上存在一定的差異，雙方都可能存在一定的機會主義行為。

政府在PPP項目中的機會主義行為主要表現(xiàn)為失信和權(quán)利尋租行為。履約失信是當(dāng)前我國PPP項目中比較突出的問題，地方政府有時會將一些背負(fù)巨額債務(wù)或者經(jīng)營不善的項目重新包裝成PPP項目，以吸引社會資本進入而分擔(dān)其債務(wù)風(fēng)險，有時為緩解政府財政壓力，為吸引社會資本的進入往往給予很多優(yōu)惠的承諾。但一旦政府領(lǐng)導(dǎo)人換人或者其他客觀因素的出現(xiàn)，由于民營企業(yè)實力較弱，難以發(fā)聲，就會導(dǎo)致對民營企業(yè)的承諾難以實現(xiàn)，從而產(chǎn)生履約失信。同時，在PPP項目推進過程中，部分政府人員權(quán)利過大，如果監(jiān)督管理制度不到位，就會產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象。

民營企業(yè)在PPP項目中的機會主義主要表現(xiàn)為動機不當(dāng)，由于參與投標(biāo)的企業(yè)資歷和能力差異很大，而政府由于信息不對稱，難以全面把握各參與民營企業(yè)的實際情況，有些民營企業(yè)往往不是為了做好某一個PPP項目而參與，而是為了通過中標(biāo)政府PPP項目而獲得一個信用較好的融資平臺，利用政府信用進行大規(guī)模融資以達到自身盈利的目標(biāo)，而對于PPP項目本身難以產(chǎn)生預(yù)期的效用。同時，由于PPP項目一般運營時間長，產(chǎn)生效益慢，一些民營企業(yè)會在違約和履約中權(quán)衡得失，一旦違約成本低于履約成本，部分民營企業(yè)就會采取違約行為，而不考慮項目本身的公益性。

（四）民營企業(yè)融資成本高

PPP項目能否成功融資是PPP項目能否順利進行的基礎(chǔ)。PPP項目一般由新成立的項目公司來融資，但多數(shù)項目公司的自身資產(chǎn)和信用不具備融資的條件，主要依靠政府和投資人的信用作為支撐。PPP項目資金需求量巨大，融資往往動則上億甚至上百億。然而，當(dāng)前并沒有出臺針對民營企業(yè)參與PPP項目的金融優(yōu)惠支持政策，民營企業(yè)相對于實力雄厚、資信良好的央企、國企明顯處于弱勢。其次，央企、國企擁有隱性國家信用作支撐。因此，金融機構(gòu)相對于民營企業(yè)更愿意服務(wù)于央企、國企，導(dǎo)致大量金融資源被央企、國企所占有，使得民營企業(yè)不能獲得足夠資金，整體資信能力偏弱的民營企業(yè)在競爭的時候已經(jīng)輸在了起跑線上，從而大大制約了民營企業(yè)持續(xù)拓展PPP項目的能力。

PPP項目融資成本的高低，是PPP項目核心競爭條件。以四川省為例，在《四川省財政廳政府與社會資本合作（PPP）項目融資成本信息發(fā)布（第1期）》發(fā)布的已融資到位42個PPP項目中，國有企業(yè)（中央、省級、市縣）參與項目30個，平均融資成本5.56%；民營企業(yè)參與項目12個，平均融資成本6.55%。民營企業(yè)參與項目中，民營企業(yè)獨資、控股或牽頭項目9個，平均融資成本7.12%；民營企業(yè)參與投資但不控股或不牽頭項目3個，平均融資成本6.26%?？梢?，社會資本方國有成分越低，PPP融資成本越高。因此，民營企業(yè)融資環(huán)境明顯處于劣勢，在中標(biāo)回報率與央企、國企接近條件下，民營企業(yè)盈利能力受到制約，導(dǎo)致一定程度上影響了民營企業(yè)的競爭能力。

三、對策建議

（一）充分發(fā)揮市場機制的決定作用，降低民營企業(yè)的準(zhǔn)入門檻

各級政府要轉(zhuǎn)變觀念，由傳統(tǒng)的管理向服務(wù)和合作轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)市場機制在推動PPP項目中的重要地位。在PPP項目采購過程中，不得設(shè)置遠高于項目實際需求的注冊資本金、資產(chǎn)總額、銀行存款、業(yè)績、融資能力等條件，同時杜絕設(shè)置對民營企業(yè)在采購活動中差別對待的隱形歧視條款。同時，對采購評審時社會資本的商務(wù)條件評審因素量化到較小的區(qū)間，從而降低準(zhǔn)入門檻，提升民營企業(yè)參與的積極性。建議政府部門從以下三方面給予民營企業(yè)支持。一是政府在規(guī)劃和確定實施PPP項目時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌各個部門，制定向民營企業(yè)推薦的具體方案；二是在PPP項目采購評審時考慮給予民營企業(yè)一定加分或減價等優(yōu)惠政策，創(chuàng)造適當(dāng)向民營企業(yè)傾斜的市場環(huán)境；三是可以嘗試對于部分規(guī)模較小的PPP項目，專門面向民營企業(yè)公開招標(biāo)。

（二）加強PPP項目的法律、法規(guī)建設(shè)

盡快從國家層面出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)，從法律上明確各級政府及管理部門在PPP項目中的職能劃分，界定政府及社會資本參與者的權(quán)責(zé)關(guān)系，以規(guī)避后續(xù)推進中的矛盾和爭議。同時應(yīng)出臺公共事業(yè)特許經(jīng)營法，來針對性地解決公共事業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的特許經(jīng)營爭議，當(dāng)民營企業(yè)的合法利益受到侵犯時，可以依據(jù)公共事業(yè)特許經(jīng)營法，通過行政訴訟解決。

（三）建立健全契約制度，樹立政府契約精神

政府缺乏契約精神是影響民營企業(yè)進入PPP領(lǐng)域的重要因素。各級政府應(yīng)約束自身權(quán)利、規(guī)范自身行為，提高政府行為的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，讓民營企業(yè)可以預(yù)判自己的投資風(fēng)險，從而選擇切合自身實際的PPP項目。政府要明確自己在PPP項目中的定位，要轉(zhuǎn)變觀念，由管理者轉(zhuǎn)向合作者和服務(wù)者，讓民營企業(yè)和政府共同完善和發(fā)展社會公共基礎(chǔ)服務(wù)。上級政府應(yīng)加強對下級政府的監(jiān)督考核，將其認(rèn)真履行契約的行為作為對下級考量的重要指標(biāo)，對于違反契約精神的行為加大懲罰力度，并對直接責(zé)任人進行問責(zé)。

（四）完善金融體系，降低民營企業(yè)融資成本

目前對于PPP項目融資，各金融機構(gòu)并未建立起針對PPP項目的量化審批制度，金融機構(gòu)對PPP項目貸款審批仍是一事一議的模式，多數(shù)參照傳統(tǒng)貸款模式發(fā)放貸款，導(dǎo)致民營企業(yè)組建的項目公司很難得到融資支持。建議政府部門從以下三方面給予民營企業(yè)融資支持和外部增信措施。一是在各省設(shè)立專門針對民營企業(yè)參與PPP項目的引導(dǎo)基金或?qū)ｍ椦a助資金，這樣既給PPP項目提供了一定的增信，又降低項目的融資需求；二是對于民營企業(yè)參與的政府付費或可行性缺口補貼PPP項目，除將政府付費或可行性缺口補貼納入中長期預(yù)算，還應(yīng)明確政府付費或可行性缺口補貼第二還款來源，提高金融機構(gòu)審核通過率，為PPP項目融資創(chuàng)造有利條件；三是在PPP項目招標(biāo)前，項目實施機構(gòu)應(yīng)積極協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，整合包括銀行、證券、保險、信托、社?；鸬葯C構(gòu)的金融資源，提前解決PPP項目融資。

四、研究結(jié)論

民營企業(yè)作為PPP項目中一支不可忽視的社會資本力量，對深化投融資改革，推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)有重要意義。本文再對我國PPP項目進行現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)上，重點分析了民營企業(yè)在PPP項目中參與度不高的原因，并進一步從充分發(fā)揮市場機制，降低民營企業(yè)的準(zhǔn)入門檻；加強PPP項目的法律、法規(guī)建設(shè)；建立健全契約制度，樹立政府契約精神；完善金融體系，降低民營企業(yè)融資成本等視角提出了針對性的政策建議，以期激發(fā)民營企業(yè)參與PPP市場的活力，拓展民營企業(yè)的發(fā)展空間，更好地推進我國PPP事業(yè)健康有序發(fā)展。

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（作者單位：張志濤，寧夏交通建設(shè)股份有限公司；李偉、申愛軍，寧夏朔方控股股份有限公司）