完善社區(qū)律師公共法律服務(wù)機(jī)制之探究

董浩晴 胡麗婭

摘 要：構(gòu)建公共法律服務(wù)體系是滿足群眾基本法律需求、改進(jìn)法律服務(wù)方式的重要途徑，對于促進(jìn)司法行政法律服務(wù)事業(yè)持續(xù)可協(xié)調(diào)發(fā)展、保障和改善民生、推進(jìn)社會治理方式的現(xiàn)代化具有十分重要的意義。而社區(qū)律師隊(duì)伍建設(shè)又是公共法律體系不可缺少的部分，如何最大限度發(fā)揮社區(qū)律師在公共法律服務(wù)體系中的最大作用是值得每位法律工作者認(rèn)真思考的。本文作者結(jié)合司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對如何完善社區(qū)律師參與公共法律服務(wù)機(jī)制方面進(jìn)行了有益的探索，以期進(jìn)一步完善公共法律服務(wù)體系，拓展公共法律服務(wù)領(lǐng)域，提升公共法律服務(wù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：完善；社區(qū)律師；公共法律服務(wù)；機(jī)制

一、公共法律服務(wù)的內(nèi)涵

公共法律服務(wù)是由政府或法律公益性組織、政府組織的法律服務(wù)人員，為全體公民或者符合一定條件的公民提供的免費(fèi)或者低價(jià)的法律服務(wù)。由此可見，公共法律服務(wù)具有以下三個方面的內(nèi)涵：

（一）專業(yè)性

公共法律服務(wù)屬于法律服務(wù)，其性質(zhì)是應(yīng)當(dāng)符合一般的法律服務(wù)所具有的專業(yè)特征。從這個角度來說，公共法律服務(wù)是法律服務(wù)的一部分。

（二）特殊性

從供給主體來看，公共法律服務(wù)具有公共性，其提供者毫無疑問應(yīng)當(dāng)是由有權(quán)機(jī)關(guān)或者其授權(quán)主體所承擔(dān)與提供的；從供給方式來看，公共法律服務(wù)是具有公益性質(zhì)的無償、廉價(jià)的法律服務(wù)，其與一般法律服務(wù)的主要區(qū)別在于非營利性，即不以營利為目的，注重追求法律服務(wù)的社會功能。為了社會的和諧穩(wěn)定與公平正義，服務(wù)對象是基層群眾，特別是經(jīng)濟(jì)困難、弱勢、邊緣化的群體，由專業(yè)的法律工作者提供，體現(xiàn)的是一種國家義務(wù)和政府職責(zé)；從供給對象來看，公共法律服務(wù)具有普遍性，其對象是全體公民或者符合一定條件的部分公民。

（三）基本性

基于對社會秩序及公平公正的需求，法律服務(wù)在幫助公民、法人或者其他組織實(shí)現(xiàn)其正常權(quán)益、維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益方面具有重要的作用。公共法律服務(wù)具有政府主導(dǎo)性，需要政府通過公共財(cái)政予以支持。

二、公共法律服務(wù)的基本要求

基于公共法律服務(wù)的專業(yè)性、特殊性和基本性的特質(zhì)，要構(gòu)建“政府主導(dǎo)、全面覆蓋、可持續(xù)”的公共法律服務(wù)，就必須建立比較完善的覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)平臺、人才隊(duì)伍和科學(xué)的工作機(jī)制，形成政府主導(dǎo)、司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、社會組織協(xié)同、法律執(zhí)業(yè)人員廣泛參與、財(cái)政保障有力的機(jī)制，具體來說構(gòu)建要求有以下幾個方面：

（一）完善的組織網(wǎng)絡(luò)體系

建成市、區(qū)、所三級公共法律服務(wù)平臺，從上至下發(fā)揮作用。第一，要明確政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮對各級公共法律服務(wù)平臺的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和組織保障作用；第二，發(fā)揮司法行政部門的指導(dǎo)作用，在政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)配合、社會公眾廣泛參與的基礎(chǔ)上，由司法行政部門牽頭組織實(shí)施管理運(yùn)行體系，發(fā)揮司法行政職能優(yōu)勢；第三，司法所負(fù)責(zé)本轄區(qū)公共法律工作的順利開展，充分發(fā)揮基層組織的作用，例如做好社區(qū)法律服務(wù)信息的收集及法律疑難問題的解惑等。

（二）科學(xué)的服務(wù)平臺體系

不斷加強(qiáng)平臺的建設(shè)工作，即加強(qiáng)市、區(qū)和社區(qū)司法行政服務(wù)站點(diǎn)的建設(shè)，有效推進(jìn)公共法律服務(wù)信息聚集和人才聚集，優(yōu)化整合各類公共法律服務(wù)資源，為服務(wù)對象有針對性地提供公共法律服務(wù)產(chǎn)品，開展形式多樣、內(nèi)容豐富、喜聞樂見的公共法律服務(wù)，多層次地滿足基層百姓的法律服務(wù)需求。

（三）優(yōu)秀的法律服務(wù)隊(duì)伍

優(yōu)化整合公共法律服務(wù)資源，重點(diǎn)是建立一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)的公共法律服務(wù)人才隊(duì)伍，對廣大人民群眾提供常態(tài)化的法律咨詢服務(wù)、公益性的法律援助和人民調(diào)解等公共法律服務(wù)，最大限度地滿足基本百姓的法治需求。

（四）健全的財(cái)政保障機(jī)制

公共法律服務(wù)需要由公共財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)支撐，因此完善的公共法律服務(wù)體系要建立以公共財(cái)政保障為主、社會捐助資金為輔的財(cái)政保障機(jī)制。應(yīng)當(dāng)將公共法律服務(wù)納入各級政府的公共服務(wù)的范疇，建立專項(xiàng)財(cái)政資金。同時(shí)還需要建立公共法律服務(wù)基金，廣泛動員全社會為公共法律服務(wù)捐款，提供資金支持，規(guī)范資金使用的各項(xiàng)制度，建立健全資金使用的各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，主動接受社會監(jiān)督。

三、社區(qū)律師參與公共法律服務(wù)的意義

律師具有專業(yè)的法律知識和嫻熟的職業(yè)技能、很容易理清各方的矛盾爭議焦點(diǎn)，加上其非官方的身份很容易讓當(dāng)事人產(chǎn)生信任，基于這些優(yōu)勢，律師進(jìn)駐社區(qū)，為司法所提供公共法律服務(wù)具有積極的實(shí)踐意義。

（1）通過指導(dǎo)勞動者、低收入者等弱勢群體理性維權(quán)，引導(dǎo)用人單位遵守法律，避免和減少勞資糾紛，開展普法教育宣傳，依法調(diào)查處理民事糾紛，可以使社區(qū)居民得到專業(yè)的法律服務(wù)，化解各種不穩(wěn)定因素，促進(jìn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定；

（2）律師諳熟法律，是法律專業(yè)人士，律師通過法律服務(wù)工作深入社會、了解社會，有著豐富的閱歷和處世經(jīng)驗(yàn)，在化解社會矛盾糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定中具有獨(dú)特的職能優(yōu)勢。通過律師在社區(qū)進(jìn)行普法宣傳，可以增強(qiáng)社區(qū)居民的法律意識，使其加深對法律的了解和敬畏。

（3）就律師行業(yè)本身而言，青年律師進(jìn)入借助社區(qū)這一工作平臺，在服務(wù)社會、服務(wù)群眾的同時(shí)，對其應(yīng)對執(zhí)業(yè)和自身的各種問題，增強(qiáng)社會責(zé)任感大有裨益，市民的信賴、期待和需要，也將促使青年律師更加鉆研業(yè)務(wù)，竭誠服務(wù)。

四、漢興所公共法律服務(wù)的基本做法

漢興所通過建立三項(xiàng)制度、狠抓三項(xiàng)服務(wù)、開展三項(xiàng)宣傳，積極整合來自5個律師事務(wù)所的街道轄區(qū)16名社區(qū)律師成立了“心社區(qū)律師服務(wù)隊(duì)”開展工作，讓居民群眾都能享受到普法用法惠民政策的陽光。截至目前，該區(qū)社區(qū)律師共解答群眾法律咨詢3745人次；舉辦法制講座296場，參加人數(shù)15000余人次；參與調(diào)解糾紛421件；參與社區(qū)各類重大活動40余次；參與處置重大突發(fā)性事件6起。

（一）建立三項(xiàng)制度，保障“社區(qū)律師”工作實(shí)效

通過建立“律師與民調(diào)主任結(jié)對互助制度”“律師擔(dān)任法律教員制度”“律師參與信息報(bào)送制度”三項(xiàng)制度，讓社區(qū)律師運(yùn)用周四的時(shí)間集中參與和指導(dǎo)社區(qū)調(diào)解、法律援助和矯正工作，同時(shí)嚴(yán)格按照武漢市《社區(qū)律師工作實(shí)施細(xì)則》《社區(qū)律師工作考評辦法》等規(guī)章制度，建立社區(qū)律師工作QQ群，方便工作溝通與交流。每周四定期暗訪社區(qū)，檢查社區(qū)律師工作情況，征求社區(qū)書記的意見，對服務(wù)不到位的律師及時(shí)調(diào)整，每月定期給社區(qū)律師進(jìn)行培訓(xùn)，督促律師提高服務(wù)意識，樹立良好形象，也讓社區(qū)民調(diào)主任運(yùn)用各種途徑提高社區(qū)律師的知名度和美譽(yù)度。

（二）狠抓三項(xiàng)服務(wù)，打造“社區(qū)律師”工作特色

狠抓三項(xiàng)服務(wù)，為漢興轄區(qū)的和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。第一，抓社區(qū)調(diào)解服務(wù)。讓律師參與調(diào)解，并制作法律文書，讓社區(qū)調(diào)解更專業(yè)更規(guī)范，目前，全街共有421件調(diào)解案件是由社區(qū)律師參與的，并獲得了社區(qū)居民的好評。第二，抓社區(qū)矯正服務(wù)，運(yùn)用專業(yè)的法律知識向在冊的社區(qū)矯正服刑人員宣傳社區(qū)矯正的法律法規(guī)《刑法》中“罪與非罪”“此罪與彼罪”的區(qū)分以及常見的民事糾紛等。通過宣講，有效的提高了矯正人員的法律意識和社會責(zé)任感。第三，抓法律援助服務(wù)，秉承“應(yīng)援盡援、速援優(yōu)援”的工作目標(biāo)，以社區(qū)服務(wù)站為依托，打造了法律援助二級網(wǎng)絡(luò)。為轄區(qū)內(nèi)的弱勢群體撐起了法律陽光。

（三）開展三種宣傳，提升“社區(qū)律師”知曉程度

通過走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)企業(yè)、走進(jìn)媒體的方式，提高“社區(qū)律師”在居民當(dāng)中的知曉程度。走進(jìn)社區(qū)，通過在社區(qū)設(shè)宣傳欄、進(jìn)樓道宣傳“社區(qū)律師”，在開展社區(qū)黨員大會、居民代表會議的時(shí)候讓社區(qū)律師列席，堅(jiān)持每半個月就分片開展一次社區(qū)律師上街開展法治宣傳；走進(jìn)企業(yè)，在轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)當(dāng)中發(fā)放律師聯(lián)系卡進(jìn)行宣傳。今年為了解決社區(qū)難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，給社區(qū)居民分憂，運(yùn)用現(xiàn)有律師資源成立業(yè)主委員會法律指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，以第三方身份參與業(yè)主委員會的成立，增加公正性、透明性，使業(yè)主委員會的成立過程做到合理合法，避免后期矛盾糾紛的產(chǎn)生，同時(shí)成立物業(yè)糾紛專業(yè)糾紛調(diào)解委員會。目前，我所在市司法局、市民政局、區(qū)房管局物業(yè)科、漢興街等有關(guān)單位的支持下，受福星房產(chǎn)集團(tuán)的聘請，已經(jīng)在紅梅里社區(qū)福星城小區(qū)開展試點(diǎn)；走進(jìn)媒體，通過在《長江日報(bào)》《法治湖北》《武漢晨報(bào)》《依法治市》等媒體上投稿并刊登的案例，有效的提高“社區(qū)律師”在居民的知曉程度。

五、關(guān)于完善社區(qū)律師提供公共法律服務(wù)的思考

誠然，在司法所的努力下社區(qū)律師在公共法律服務(wù)方面的積極性有所提高，但由于律師為政府提供法律服務(wù)大多數(shù)是無償?shù)幕蛘呤茄a(bǔ)償性的，關(guān)于公共法律服務(wù)積極性的提升空間不大。從目前來看，政府購買公共法律服務(wù)的資金投入比較低，購買種類也不夠豐富，主要集中在法律援助、社區(qū)矯正和人民調(diào)解案件補(bǔ)貼等三個方面。社區(qū)矯正公益崗位政府投入較低，影響了社區(qū)矯正隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性，與社區(qū)矯正在執(zhí)法工作日益凸顯的重要性明顯不符；法律援助案件補(bǔ)貼較低，與律師實(shí)際辦案成本尚存在一定差距，影響了辦案質(zhì)量和律師的積極性。

基于上述原因，筆者建議從以下幾個方面著手完善社區(qū)律師提供公共法律服務(wù)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公共法律進(jìn)一步惠及民生。

（一）加強(qiáng)規(guī)劃，明確構(gòu)建公共法律服務(wù)體系目標(biāo)

以統(tǒng)籌法律服務(wù)行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)社會公平正義、社會和諧穩(wěn)定和保障群眾法律服務(wù)權(quán)益為根本目標(biāo)，構(gòu)建以政府與社會互動的公共法律服務(wù)為主要內(nèi)容的公共法律服務(wù)體系。研究制訂公共法律服務(wù)體系中長期建設(shè)規(guī)劃，明確構(gòu)建思路、發(fā)展目標(biāo)、階段性任務(wù)以及保障措施等，通過頂層設(shè)計(jì)，推動科學(xué)有序發(fā)展。將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一同研究部署、一同組織實(shí)施、一同督促檢查。探索公共法律服務(wù)體系建設(shè)地方立法。結(jié)合公共法律服務(wù)體系建設(shè)需要，探討出臺湖北省《公共法律服務(wù)條例》，以立法的形式對公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、權(quán)利義務(wù)、運(yùn)作機(jī)制、工作范圍等，作出明確的法律規(guī)定，使公共法律服務(wù)體系建設(shè)有法可依。

（二）強(qiáng)化保障，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系多元化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

公共法律服務(wù)涉及面廣，提供服務(wù)的方式多樣，必須有可靠的保障作后盾。建立以政府資金主導(dǎo)、社會投入?yún)f(xié)同、公益捐贈輔助的經(jīng)費(fèi)保障體系，按照《國務(wù)院關(guān)于政府向社會購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求，重點(diǎn)推動各級政府建立與財(cái)力增長相匹配、同公共法律服務(wù)需求相適應(yīng)的財(cái)政投入增長機(jī)制，進(jìn)一步加大公共法律服務(wù)產(chǎn)品的政府購買力度，讓更多的法律服務(wù)進(jìn)入政府集中采購目錄。積極推動在政府購買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)中設(shè)立公共法律服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，大膽引入市場化運(yùn)作機(jī)制，鼓勵社會組織和市場主體積極履行社會責(zé)任，廣泛籌集公共法律服務(wù)體系建設(shè)資金，引導(dǎo)社會資金以多種方式投入公共法律服務(wù)事業(yè)。

關(guān)于政府購買公共法律服務(wù)這部分內(nèi)容，可以借鑒杭州市政府的做法。自2010年11月起，杭州市政府就已經(jīng)明確把法律服務(wù)列入政府購買服務(wù)清單，具體包括：法律服務(wù)機(jī)構(gòu)向居民提供普法宣傳、法律援助、糾紛化解技巧等服務(wù)項(xiàng)目，在實(shí)踐層面上主要包括人民調(diào)解以獎代補(bǔ)、法律援助辦案補(bǔ)貼、律師進(jìn)社區(qū)值班補(bǔ)貼、法制宣傳產(chǎn)品訂制等。

（三）合理布局，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系多元主體

加強(qiáng)市、區(qū)司法行政法律服務(wù)中心建設(shè)。堅(jiān)持“專業(yè)性、特殊性、基礎(chǔ)性”的特質(zhì)和“法律服務(wù)咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權(quán)”的功能定位，突出“內(nèi)部職能融合”和“橫向聯(lián)動拓展”兩個重點(diǎn)，提升服務(wù)的廣度和深度，在為廣大群眾提供“窗口化”“一站式”法律服務(wù)的同時(shí)，將司法行政法律服務(wù)中心建設(shè)成為“縱向到底、橫向到邊，要素集成、部門聯(lián)動”的公共法律服務(wù)綜合“樞紐”和指揮協(xié)調(diào)平臺。

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