文獻(xiàn)

制度供給、制度質(zhì)量與城市發(fā)展不平衡

—基于改革開放后288個(gè)城市發(fā)展差異的實(shí)證研究

深圳大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 馬忠新、陶一桃

本文節(jié)選自《財(cái)政研究》2018年第6期

城市發(fā)展不平衡問題引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。然而，是什么因素造成了城市發(fā)展的巨大差異，卻很難達(dá)成共識(shí)。我們的研究認(rèn)為，中國改革開放的進(jìn)程是以建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體制為方向的制度變遷和制度創(chuàng)新過程。各城市的制度供給方向是降低制度成本，累計(jì)的制度供給影響現(xiàn)期制度成本，形成制度質(zhì)量差異。

制度質(zhì)量高的城市將獲得“超額利潤”，吸引包括物質(zhì)資本、勞動(dòng)、人力資本、技術(shù)等要素資源集聚和再生產(chǎn)，人均GDP增長迅速，實(shí)現(xiàn)了財(cái)富逆轉(zhuǎn)成為發(fā)達(dá)城市。反之則人均GDP增長緩慢，甚至停滯。這種由于改革開放以來累計(jì)制度供給的差異所導(dǎo)致的制度質(zhì)量差異，是目前城市之間發(fā)展不平衡的重要影響因素。

我們選擇中國288個(gè)城市為研究對象，分為省會(huì)以上城市樣本組和地市級(jí)城市樣本組，進(jìn)行了比較嚴(yán)密的實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明，無論是省會(huì)以上城市樣本組，還是地市級(jí)城市樣本組，制度質(zhì)量對城市經(jīng)濟(jì)績效的影響都非常顯著，經(jīng)濟(jì)績效的差異在很大程度上源于制度質(zhì)量的差異。

而經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市等特殊區(qū)域所享有的稅收成本優(yōu)勢和東部沿海省份因比鄰海洋而獲得的海運(yùn)成本優(yōu)勢，雖然在一定程度上影響一個(gè)城市的要素聚集，但從改革開放的較長期來看，這種優(yōu)勢不可持續(xù)且作用有限，其實(shí)證結(jié)果也不夠顯著。

“訴訟爆炸”的中國應(yīng)對：基于W區(qū)法院近三十年審判實(shí)踐的實(shí)證分析

四川大學(xué)法學(xué)院 左衛(wèi)民

本文節(jié)選自《中國法學(xué)》2018年第4期

總體上看，自改革開放以來，中國的民商糾紛持續(xù)增長，并大量訴諸于法院，所謂的“訴訟爆炸”已經(jīng)出現(xiàn)。隨著中國社會(huì)轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展、全面依法治國的深入展開以及公民權(quán)利意識(shí)的普遍化，未來還會(huì)涌現(xiàn)出更多的新型糾紛，法院所面臨的案件數(shù)量還會(huì)持續(xù)增長。

第一，雖然中國法院在追求效率方面采取了不少措施并取得了相當(dāng)成效，但到底哪些措施起了關(guān)鍵作用值得討論。在人力資源不可能無限增加的情況下，未來應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)大簡易程序與小額訴訟的適用范圍，同時(shí)優(yōu)化其他措施，使之發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，中國法院系統(tǒng)的科層制管理機(jī)制或者說管理型司法機(jī)制可能是很多應(yīng)對措施作用發(fā)揮的重要媒介。審判管理的強(qiáng)化，尤其是目標(biāo)考核的作用明顯，究其原因，是因?yàn)槟繕?biāo)考核與法官自己的薪酬、升遷掛鉤，以此“倒逼”法官提高審判效率。這樣的考核與考評(píng)在很大程度上正是依托科層制的管理模式運(yùn)行的，一旦沒有科層制作為組織基礎(chǔ)，目標(biāo)考核其實(shí)很難產(chǎn)生壓力。

此外，法院系統(tǒng)可能普遍存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即認(rèn)為進(jìn)入法院的案件就應(yīng)該以正式程序來解決，應(yīng)該通過對抗性的程序來解決，但是高度對抗化就意味著更加復(fù)雜、繁瑣的程序以及更高的訴訟成本、更低的訴訟效率。

第三，中國法院的行政管理體制存在外部性過強(qiáng)與效率有限的問題。外部性是指法院具有的大量與審判活動(dòng)無關(guān)的政治、行政功能及相應(yīng)所耗費(fèi)的資源。行政化可能造成中國司法過度管理或者不當(dāng)管理。尤其是院長和行政部門領(lǐng)導(dǎo)有很多地方性的行政和政治事務(wù)，甚至包括維穩(wěn)和招商引資，法院內(nèi)部人員需要應(yīng)對法院體系外的地方政府任務(wù)即非司法功能的管理事務(wù)，不必要地耗費(fèi)了大量人財(cái)物。

第四，中國法院系統(tǒng)缺少成熟的人才培養(yǎng)機(jī)制。

激勵(lì)與問責(zé)并重的政府考核之路

—改革開放40年來我國政府績效評(píng)估的回顧與反思

南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院 尚虎平

本文節(jié)選自《中國行政管理》2018年第8期

反思我國政府績效評(píng)估實(shí)踐來看，它還未納入國家立法的范疇，還有著執(zhí)法過程中“無法可依”的問題，也缺乏專業(yè)的職能機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，尚未處理好“第三方評(píng)估”與“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”問題。

首先，政府績效評(píng)估作為政府行政執(zhí)法行為的一種，目前依然缺乏國家層面的法律對其進(jìn)行規(guī)制。政府績效評(píng)估作為政府執(zhí)法行為的一種，必須要有國家法律的授權(quán)、指導(dǎo)和規(guī)制，否則就存在著“無法可依”的問題，甚至?xí)沟眠@項(xiàng)行政行為本身存在著違法風(fēng)險(xiǎn)。

其次，自中央到地方，我國缺乏專業(yè)的負(fù)責(zé)政府績效評(píng)估工作的職能部門。雖然自改革開放之始中央就一直在通過各種制度、方法鼓勵(lì)地方政府推進(jìn)政府績效評(píng)估工作，激發(fā)地方的積極性，但中央一直未明確指定具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)。隨著政府績效評(píng)估在各地的普及，其推動(dòng)地方發(fā)展的功效逐漸顯現(xiàn)，中央決定由中紀(jì)委監(jiān)察部來負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。然而，隨著中紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，這項(xiàng)工作由于與它的專業(yè)使命差距過大被調(diào)整到中央編制委員會(huì)負(fù)責(zé)，但這項(xiàng)工作與中央編制委員會(huì)的專業(yè)職能也不相融，這使得該項(xiàng)工作依然缺乏專業(yè)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。地方上的情形與此基本一致。

第三，未處理好“第三方評(píng)估”中“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”問題。我國理論界和實(shí)踐界對政府績效評(píng)價(jià)普遍有一種誤解，認(rèn)為它可以截然不同地分為“內(nèi)部評(píng)估”和“第三方評(píng)估”兩種。在這種誤解之下，我國由政府推動(dòng)的績效評(píng)估往往不采用“第三方評(píng)價(jià)”思維，在績效評(píng)估實(shí)施中完全以政府內(nèi)的公務(wù)人員作為評(píng)價(jià)執(zhí)行者去實(shí)施各類績效評(píng)估工作，但這往往受制于內(nèi)部人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、本位主義、上下級(jí)關(guān)系，使得績效評(píng)估的功能難以完全發(fā)揮。而由政府外部所謂“第三方”發(fā)起的政府績效評(píng)估中，又生硬地將政府工作人員排除在外，但這些評(píng)估機(jī)構(gòu)本身并不了解現(xiàn)實(shí)中政府的運(yùn)行情況，以致產(chǎn)生了“外行評(píng)價(jià)內(nèi)行”的問題，最終使得績效評(píng)估結(jié)果明顯偏離了實(shí)際。

第四，“一票否決”指標(biāo)泛濫，地方政府不堪重負(fù)。隨著“一票否決”的泛濫，地方政府所承受的壓力越來越大，由此引發(fā)的荒唐事逐漸增多，并有愈演愈烈之勢。為了對付“信訪一票否決”評(píng)價(jià)，不少基層政府耗費(fèi)大量人力財(cái)力進(jìn)行截訪；曾經(jīng)有地方政府限定下級(jí)必須在一個(gè)月內(nèi)實(shí)現(xiàn)“綠化達(dá)標(biāo)”，否則便“一票否決”，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹恐缓脧?qiáng)迫農(nóng)民把樹枝砍了連夜插在路邊；更有甚者，某市直單位被盜竊價(jià)值不菲的財(cái)物，但單位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心年底考核被“安全事故一票否決”，寧肯承受損失也不報(bào)案。

最后，我國政府績效評(píng)估工作缺乏專門的公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持。由于我國政府績效評(píng)估工作是在中央政策引導(dǎo)下各地的摸索，但中央政策并未明確這項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)來源，這使得每個(gè)地方在推進(jìn)績效評(píng)估改革中，都必須從自身預(yù)算的寬裕程度來“量入為出”地籌劃改革的范圍和對象，都必須在本單位既有人員條件、物資條件的約束下來謀劃具體的評(píng)估工作。這就使得地方政府在推進(jìn)政府績效評(píng)估中難以充分考慮它的科學(xué)性、合用性，因?yàn)榭茖W(xué)、周全的績效評(píng)估往往需要更多的經(jīng)費(fèi)投入。