楊艷

[摘 要] 為保持城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展必須加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府財力無法承擔(dān)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，貸款和發(fā)債等融資渠道又受到諸多限制，這就形成了城市目前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金困境。通過以A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例，從A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其投資需求，以及PPP政策環(huán)境三個方面分析城市發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式的可行性，闡述了PPP模式的優(yōu)勢、運(yùn)作機(jī)制和政策風(fēng)險。提出未來隨著PPP模式的政策專業(yè)化和精確化，應(yīng)增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性和針對性，進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式規(guī)范化進(jìn)程，以促進(jìn)PPP模式服務(wù)于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 公私合營；基礎(chǔ)設(shè)施；可行性；運(yùn)作機(jī)制

[中圖分類號] F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）07-0165-02

一、引言

近年來，為解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域資金短缺、政府單一投資效率低下等問題，創(chuàng)造性地引入了PPP模式。PPP模式通過引入民間資本，實(shí)現(xiàn)了民間資本對于較高投資保障和穩(wěn)定投資回報的需求，實(shí)現(xiàn)PPP參與各方共贏的局面。通過政府引導(dǎo)，創(chuàng)造良好的公私合營體制機(jī)制環(huán)境，圍繞城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體項(xiàng)目，政府及相關(guān)部門給予積極配合。規(guī)范私人投資者選擇體系，提高民營企業(yè)選擇的質(zhì)量，制定法規(guī)對PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行規(guī)范化管理，監(jiān)督其運(yùn)營過程，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

二、A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP模式的可行性

早在20世紀(jì)90年代起，國內(nèi)外PPP模式便廣泛運(yùn)用于橋梁、港口、軌道交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)院、學(xué)校等公共事業(yè)領(lǐng)域。但是由于各個項(xiàng)目具體的體制環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，PPP模式也會表現(xiàn)為不同的實(shí)現(xiàn)形式。本文結(jié)合A市所面臨的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資困境、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模、PPP政策環(huán)境三個方面展開可行性分析。

（一）A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困境

A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨嚴(yán)峻的資金困難。一是政府財政撥款無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)對資金的需求。A市財政收入占國民生產(chǎn)總值比重處于較低水平，財政收入呈逐年下降趨勢。二是債務(wù)負(fù)擔(dān)過重使A市政府無法從銀行進(jìn)行貸款融資。傳統(tǒng)的銀行貸款，借款和還款過程中存在行政干預(yù)、政企不分的弊端，造成銀行系統(tǒng)大量的不良資產(chǎn)，一些地方政府因?yàn)閭鶆?wù)問題已經(jīng)陷入財政困境。

（二）A市發(fā)展迅速的民營經(jīng)濟(jì)及其投資需求

A市通過建成工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等民營企業(yè)發(fā)展基地，民營企業(yè)的產(chǎn)值逐年攀升。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸趨于優(yōu)化，民營企業(yè)已經(jīng)從來料加工制造業(yè)實(shí)現(xiàn)向科技創(chuàng)新方面轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)了工業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，主要經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)均實(shí)現(xiàn)了較迅速增長。在完成一定的資本積累以后，A市民間資本迫切需要新的投資渠道?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如鐵路、電力、教育、醫(yī)院建成后可以形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，投資回報的安全性和穩(wěn)定性較高，能夠強(qiáng)烈地吸引追求穩(wěn)定回報的民間資本。

（三）A市寬松的PPP政策環(huán)境

為了完善了市場競爭機(jī)制，使民營企業(yè)參與到市場經(jīng)濟(jì)的各個方面，2014年末，財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》和發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》均規(guī)范了PPP模式的范圍以及操作模式，同時對PPP項(xiàng)目從儲備到退出機(jī)制都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。至此，我國PPP模式頂層政策設(shè)計基本完成。國家鼓勵政策的出臺，為PPP模式應(yīng)用于A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)奠定了良好的政策環(huán)境。

三、PPP模式運(yùn)用于A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)勢

由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期較長，面臨的風(fēng)險也較為復(fù)雜，所以在PPP項(xiàng)目進(jìn)程中政府部門和民營企業(yè)注重分擔(dān)風(fēng)險。在合理評估政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢和特點(diǎn)基礎(chǔ)上，根據(jù)各方所承擔(dān)的風(fēng)險來分配相應(yīng)收益。

（一）PPP模式以“多贏”為合作理念

PPP模式在項(xiàng)目運(yùn)作過程中更加注重社會效益的最大化。一是PPP模式有利于轉(zhuǎn)變政府職能。政府部門在以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，往往身兼投資人、執(zhí)行者和監(jiān)督者這三個角色，責(zé)任全擔(dān)帶來管理上的低效，造成決策失誤和監(jiān)督失效甚至滋生腐敗。二是民營資本作為PPP項(xiàng)目的參與方具有更多的主動權(quán)，民營企業(yè)全程參與PPP項(xiàng)目的初始確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等。通過與政府部門一起參與項(xiàng)目全流程管理，政府的投資風(fēng)險得到有效控制，并在項(xiàng)目的策劃、融資、設(shè)計、施工、運(yùn)營、維護(hù)中引進(jìn)民企在投資建設(shè)方面的有效管理方法與技術(shù)，民企與政府各方的利益得到較好地保障。

（二）PPP模式以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行項(xiàng)目融資

PPP模式根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)分，以項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持力度來安排融資，政府和企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，兼顧各方利益，進(jìn)行全程合作，通過協(xié)議明確各方利益、責(zé)任及承擔(dān)的風(fēng)險以保證項(xiàng)目的順利開展。

四、A市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的運(yùn)作機(jī)制

PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程大致分解如下：立項(xiàng)與可行性研究、選擇民營企業(yè)、項(xiàng)目設(shè)計、項(xiàng)目招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營以及項(xiàng)目移交階段等，如下圖所示：

PPP模式主要運(yùn)作流程圖

（一）PPP項(xiàng)目的前期規(guī)劃階段

一是可行性研究。PPP項(xiàng)目的可行性研究需要分析項(xiàng)目本身技術(shù)、管理、成本收益等方面，還需與城市中長期的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相吻合。二是選擇民營企業(yè)成立PPP項(xiàng)目公司?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與A市的國計民生密切相關(guān)，政府在選擇民間參與者時以審慎的原則，對引入的民間資本的項(xiàng)目建設(shè)能力和風(fēng)險承受能力進(jìn)行篩選。簽訂特許權(quán)協(xié)議，確定好合作關(guān)系以及各方的權(quán)利義務(wù)。三是項(xiàng)目設(shè)計階段。在PPP項(xiàng)目設(shè)計階段應(yīng)更多借助專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢公司來設(shè)計項(xiàng)目。設(shè)計PPP項(xiàng)目在特許經(jīng)營期內(nèi)的建設(shè)與運(yùn)營方案，以及項(xiàng)目的風(fēng)險識別、分?jǐn)倷C(jī)制，規(guī)避項(xiàng)目前期的風(fēng)險和后期的損失。四是項(xiàng)目招投標(biāo)階段。PPP項(xiàng)目方案設(shè)計完畢后，項(xiàng)目公司向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款融資。政府制作招標(biāo)文件并通過公開招標(biāo)的方式，邀請實(shí)力雄厚的民間資本參與投標(biāo)，以此來選擇PPP項(xiàng)目的建設(shè)承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營商。

（二）PPP項(xiàng)目的中期建設(shè)階段

一是成立項(xiàng)目公司。完成招標(biāo)后，持有特許權(quán)的企業(yè)根據(jù)政府部門和私營公司的協(xié)議規(guī)定，成立項(xiàng)目公司保證項(xiàng)目施工過程中的資金需求，并按照基建工程技術(shù)、工期和質(zhì)量要求進(jìn)行具體施工。二是項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目公司成立后，根據(jù)協(xié)議開始項(xiàng)目施工。項(xiàng)目的各參與方按照協(xié)議投入資金，項(xiàng)目公司開始工程的設(shè)計、施工，確保工期與質(zhì)量，并對施工過程進(jìn)行監(jiān)督。

（三）PPP項(xiàng)目的后期運(yùn)營階段

一是項(xiàng)目的運(yùn)營。由政府部門親自進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營或者專門的企業(yè)負(fù)責(zé)。公共機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)營的全過程，確保運(yùn)作的規(guī)范，及時掌控項(xiàng)目的成本收益，關(guān)注公眾的滿意度。二是項(xiàng)目的移交。特許權(quán)到期后，政府部門可以繼續(xù)與民營企業(yè)合作或者選擇收回項(xiàng)目資產(chǎn)。政府部門依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議收回項(xiàng)目時，決定是無償收回還是支付補(bǔ)償進(jìn)行有償收回。為確保項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)營，項(xiàng)目運(yùn)營公司依照協(xié)議向公共部門移交經(jīng)營資產(chǎn)時，必須確保項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量與狀態(tài)的完好程度。

五、PPP項(xiàng)目模式存在的政策風(fēng)險

PPP模式在項(xiàng)目推進(jìn)的過程中，其現(xiàn)存政策的風(fēng)險也隨著各類項(xiàng)目的逐步完工而逐漸顯現(xiàn)。一是政府過當(dāng)參與?，F(xiàn)行政策中僅要求政府提供穩(wěn)定良好的運(yùn)營環(huán)境。政府的參與在一定程度上可以將項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險降低，但行政干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)作可能導(dǎo)致與市場化理念相悖亂。政府在PPP項(xiàng)目中的參與程度需要進(jìn)一步規(guī)范。二是PPP項(xiàng)目唯一性難以保障。PPP項(xiàng)目運(yùn)營企業(yè)取得項(xiàng)目未來長期穩(wěn)定收入，必須有賴于特許經(jīng)營權(quán)的唯一性。以現(xiàn)行的PPP政策來看，尚未明確規(guī)定特許經(jīng)營權(quán)的唯一性，運(yùn)營項(xiàng)目收益將因?yàn)閱适ㄒ恍远艿絿?yán)重影響。三是對社會資本的定義存在爭議。在財政部2014年發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中，僅僅定義地方政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業(yè)以外的企業(yè)為社會資本。當(dāng)PPP項(xiàng)目的參與者同樣為國有企業(yè)時，PPP模式是否遠(yuǎn)離其初衷仍需進(jìn)一步探討。四是公共產(chǎn)品自由定價的限制。PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為社會提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的定價機(jī)制由當(dāng)?shù)匚飪r部門統(tǒng)一規(guī)定，定價缺乏靈活性。企業(yè)能否以市場化的產(chǎn)品價格實(shí)現(xiàn)盈利，需要進(jìn)一步地加以明確。

六、結(jié)語

PPP作為一種新型的公私合作模式被運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，克服了傳統(tǒng)融資模式公共部門資金短缺、生命周期長、管理效率低下和風(fēng)險大等缺陷，同時也為私人部門拓寬了融資渠道和獲得了一定的收益。未來PPP模式的政策將不斷專業(yè)化、精確化，同時增強(qiáng)政策的指導(dǎo)性和針對性，進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式改革的規(guī)范化進(jìn)程。

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[責(zé)任編輯：史樸]