“麻煩治理”與無聲革命：素質(zhì)教育再審視

孫凝翔 林子

“素質(zhì)教育”這一概念的提出，迄今已有二十年。作為教育改革脈絡(luò)中的核心目標(biāo)，“素質(zhì)教育”背后所反映的政策邏輯、社會動(dòng)因以及現(xiàn)實(shí)張力，無疑是中國近二十年教育發(fā)展的鮮明寫照。本文將新高考改革置于二十年來素質(zhì)改革脈絡(luò)中，分析素質(zhì)教育改革歷程中的種種問題，揭示出一系列教育改革動(dòng)向之中，潛藏的中國教育問題的普適性、重要性、特殊性。

隨著北京、天津、山東、海南等第二批試點(diǎn)省份公布地方改革方案，眾生喧嘩之下的新高考改革似乎已進(jìn)入收官階段，“中國特色現(xiàn)代教育考試招生制度”[1]也將緊跟小康社會的步伐，如期在2020年之前建成。

然而改革的現(xiàn)實(shí)似乎并不支持早已確定的改革日程：無論是浙江、上海兩地改革方案的接連調(diào)整，抑或是北京、天津等第二批省份不斷推遲方案出臺時(shí)間，在違背“三年早知道”原則的狀況下按原計(jì)劃推進(jìn)改革——種種現(xiàn)象表明，新高考改革正處于某種困境之中，而這種困境與上一輪教育改革之間存在著多重聯(lián)系。

本文正是希望從兩者之間的聯(lián)系出發(fā)，通過將新高考改革置于二十年來的素質(zhì)教育改革的脈絡(luò)之中，分析素質(zhì)教育改革歷程中遭遇的種種問題，并嘗試指出，與其說素質(zhì)教育改革的核心問題是教育理想與現(xiàn)實(shí)之間的張力（也即大眾一廂情愿認(rèn)定的“磚家之禍”），毋寧說是專業(yè)化、技術(shù)化的改革思路從未真正得到貫徹：原本系統(tǒng)的、完整的改革思路總是在意識形態(tài)等多方力量的撕扯之下轉(zhuǎn)化為一個(gè)碎片化的、甚至帶來諸多麻煩的方案，最終走向“麻煩治理”—— 一種針對現(xiàn)有政策漏洞不斷進(jìn)行技術(shù)性彌補(bǔ)的治理模式。而這正是理解二十年來教育改革史與國家教育政策生產(chǎn)的核心邏輯。

1998?2002：作為工具的素質(zhì)教育

在新世紀(jì)以來的整體教育改革脈絡(luò)中，無論是世紀(jì)之交開始的素質(zhì)教育改革還是2010年啟動(dòng)的新高考改革，其改革的目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)“素質(zhì)教育”。盡管這一詞匯在今日的輿論場已被污名化，但在其提出之時(shí)，“素質(zhì)教育”實(shí)際構(gòu)成了一種對中國教育問題乃至社會問題的整體性觀察，而這一觀察的核心關(guān)切在《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》[2]這一素質(zhì)教育的綱領(lǐng)性文件中展露無遺：

在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期，鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，科技是關(guān)鍵，教育是基礎(chǔ)。在即將到來的21世紀(jì)，以高新技術(shù)為核心的知識經(jīng)濟(jì)將占主導(dǎo)地位，國家的綜合國力和國際競爭能力將越來越取決于教育發(fā)展、科學(xué)技術(shù)和知識創(chuàng)新的水平，教育將始終處于優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位……

在這一文件中，“素質(zhì)教育”的邏輯是工具性的，其產(chǎn)生并非單純肇始于某種教育愿景，而更多基于那個(gè)即將到來的“21世紀(jì)”及其所象征的現(xiàn)代化進(jìn)程。為了應(yīng)對那多元的、開放的甚至是充滿不確定性的現(xiàn)代化圖景，[3]“素質(zhì)教育”出現(xiàn)了，并在社會主義現(xiàn)代化的話語之下，與“生產(chǎn)力”、“科學(xué)”“技術(shù)”等語匯綁定在一起，構(gòu)成了一套現(xiàn)代化的“工具箱”，成為了其中的基礎(chǔ)部件。

這種工具性的邏輯同時(shí)也就意味著，與“素質(zhì)教育”相對的“應(yīng)試教育”并非單指考試制度本身，而是一種以“應(yīng)試”為主要表征的、不適應(yīng)國家發(fā)展需求的教育模式，換言之，其本質(zhì)是由教育的結(jié)果來決定的，而這一結(jié)果在相當(dāng)程度上體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)問題。[4]

這種將教育問題經(jīng)濟(jì)化的思路一方面凝聚起了多方共識，在改革的最初階段有力地推動(dòng)了改革的進(jìn)行，另一方面卻也暗示著改革本身的不穩(wěn)定性：如果一場教育改革是為了達(dá)成某種經(jīng)濟(jì)目的而存在，那么只要能夠達(dá)成經(jīng)濟(jì)目的，“教育”本身就可以被犧牲。于是我們便得以見到，幾乎與素質(zhì)教育改革同時(shí)展開的高校擴(kuò)招，是如何在同一文件（《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》）的指導(dǎo)下，推行著與素質(zhì)教育不無矛盾的政策，借助教育改革的話語掩飾緩解就業(yè)壓力、擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)目的。[5]

好在由于現(xiàn)代化的壓力與上層力量的直接推動(dòng)，此時(shí)的教育改革路線尚能在經(jīng)濟(jì)、教育、意識形態(tài)等多種目標(biāo)之間達(dá)成平衡，教育政策生產(chǎn)也往往能凝聚起意識形態(tài)主管部門、行政主管部門與專業(yè)學(xué)者等多方面的共識，甚至呈現(xiàn)出了相當(dāng)程度的“科學(xué)化”與“民主化”的傾向。[6]然而這一傾向并未能夠轉(zhuǎn)化成一套完整的技術(shù)治理方案：由于專業(yè)學(xué)者在制度性空間內(nèi)并沒有穩(wěn)定的位置，當(dāng)政策從“倡導(dǎo)性政策”向“分配性政策”甚至“規(guī)制性政策”轉(zhuǎn)化時(shí)，原本直接推動(dòng)著政策設(shè)計(jì)的上層力量首先退場，在這一力量主導(dǎo)下參與政策制定的專業(yè)學(xué)者也就不得不退出政策生產(chǎn)之中，整個(gè)政策生產(chǎn)的主導(dǎo)部門變成了并無意愿（也缺乏能力）進(jìn)行整體性改革的教育部門。[7]

由于缺乏整合性的力量推動(dòng)，多方力量參與的教育政策生產(chǎn)很快進(jìn)入了一種“任務(wù)達(dá)成”的模式之中：教育主管部門及各地方教育部門的目光早已脫離了“素質(zhì)教育”（甚至連其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也并不在意），而是聚焦于如何完成作為一種行政任務(wù)的改革本身。在此邏輯下，教育部門往往通過將整個(gè)“素質(zhì)教育”規(guī)劃分割成諸多條款，再對條款進(jìn)行策略性解讀，最后轉(zhuǎn)化為一系列互不相干的“工程”、“計(jì)劃”與單項(xiàng)政策，以證明改革目標(biāo)的推行。

于是我們便得以看到，在《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993）、《教育振興行動(dòng)計(jì)劃》（1997）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999）與《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（2001）等文件的指導(dǎo)下出臺的諸多具體政策（如保送生、高考加分 、研究性學(xué)習(xí) 、綜合素質(zhì)評價(jià)、學(xué)業(yè)水平考試 、分省命題與“3+X改革”等）是如何處處回應(yīng)著政策文本及其核心概念（即素質(zhì)教育），卻又不斷將原文意圖達(dá)成的整體性教育改革轉(zhuǎn)變成一場“新課程改革”（以下簡稱“新課改”）。

2003?2008：進(jìn)退維谷的課程改革

盡管同樣使用“素質(zhì)教育”這一語匯，但到了“新課改”階段，“素質(zhì)教育”的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變：通過將課程改革指認(rèn)為素質(zhì)教育改革的“核心環(huán)節(jié)”，[8] 教育部門在保持了“現(xiàn)代化”、“綜合國力”等話語的同時(shí)，將整個(gè)改革的重心從某種長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)或社會結(jié)果轉(zhuǎn)移到了一些具體的、教育措施的落實(shí)之上，“素質(zhì)教育”與“應(yīng)試教育”這組概念的內(nèi)涵也就出現(xiàn)了劇烈的變化。

考慮到這種改變是倡導(dǎo)型政策轉(zhuǎn)化成可以落地的分配、規(guī)制型政策中的必然，在“新課改”之初，相關(guān)政策本可以在“選擇性激進(jìn)主義”的改革框架中得到理解，呈現(xiàn)為一種“通過課程改革拉動(dòng)整體教育改革”的思路，而并不涉及對整個(gè)教育改革的去實(shí)質(zhì)化。在這一思路下，課程改革聯(lián)系起了素質(zhì)教育改革中的諸多面向，試圖構(gòu)建起一個(gè)從目標(biāo)到結(jié)果的中轉(zhuǎn)通道，使得飄渺的改革目標(biāo)能夠落實(shí)到教育過程中。

但隨著改革的展開，到了2005年這一節(jié)點(diǎn)上，“新課改”的失敗隨著前教育部長何東昌上書中央，被推到了風(fēng)口浪尖：在中央領(lǐng)導(dǎo)的批示下，多部委聯(lián)合開展了素質(zhì)教育大調(diào)研。作為這次調(diào)研的成果之一，時(shí)任中國教育學(xué)會副會長的談松華在提交給教育部等多部門的《高校招生考試制度改革研究報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）中將招考改革理解為教育改革的突破口，調(diào)轉(zhuǎn)了“課程改革”與“招考改革”之間的關(guān)系，并提出了“社會化考試”[9]“多元錄取”兩個(gè)改革要點(diǎn)。[10]與此同時(shí)，深度參與“新課改”方案制定的鐘啟泉等人也通過學(xué)術(shù)空間指出：教育改革的根本在于招考制度改革，如果招考制度不進(jìn)行重大變革，新課程改革不僅難以落實(shí)，反而會被教育實(shí)踐所異化，[11]轉(zhuǎn)化為改革本身的工具，用以便利地達(dá)成改革中諸多復(fù)雜的目標(biāo)（如果強(qiáng)調(diào)體育便增加體育課，強(qiáng)調(diào)美育便增加美術(shù)課，強(qiáng)調(diào)德育便增加思修課），而這一過程則必然會導(dǎo)致改革的去實(shí)質(zhì)化，甚至將改革帶向其反面。

暫且拋開學(xué)界在就上述問題達(dá)成的共識。何東昌上書中央這一事件至少呈現(xiàn)出了2005年這一時(shí)點(diǎn)上教育改革的兩項(xiàng)基本狀況：其一是“應(yīng)試教育”與“素質(zhì)教育”之間的主次關(guān)系被顛倒了，“應(yīng)試教育”不再是通過“素質(zhì)教育”被定義的，而是為學(xué)生的應(yīng)試這一行為本身所定義，相反，“素質(zhì)教育”卻失去了最初的靈活的意涵，不再與全球化經(jīng)濟(jì)、多元社會等問題緊密結(jié)合，而是作為“反應(yīng)試教育”來理解；其二則是教育政策生產(chǎn)仍未脫離“素質(zhì)教育”改革初期的范式，專業(yè)化的治理邏輯（體現(xiàn)為“調(diào)研”）仍只能在中央領(lǐng)導(dǎo)的直接推動(dòng)下才能正式進(jìn)入政策制定中。

這種中央推動(dòng)的政策生產(chǎn)范式注定無法帶來完整的科學(xué)的教育政策生產(chǎn)。當(dāng)輿論的風(fēng)潮退去后，盡管以“招考改革”為教改核心的思路已在學(xué)界取得了相當(dāng)?shù)墓沧R，但因缺乏持續(xù)的推動(dòng)力量，“招考改革”無法真正替代課程改革成為這一階段素質(zhì)教育改革的核心。由此，以“新課改”為核心的第一階段“素質(zhì)教育”改革已是進(jìn)退維谷：政治任務(wù)的要求使得改革必須成功，即便放棄改革的實(shí)質(zhì)目標(biāo)也必須在形式上完成所有的工作；然而越是這樣去實(shí)質(zhì)化地推行改革，改革本身就會帶來越多的麻煩，而在問題不斷的積累之中，改革逐漸走入了“麻煩治理”之中。

盡管由于缺乏推動(dòng)力量，“招考改革”仍舊是作為新課改的一部分出現(xiàn)在政策文本中，[12]但2005年之后的教育改革的重心顯然已經(jīng)發(fā)生雙重轉(zhuǎn)移：從保送生、自主招生與綜合素質(zhì)評價(jià)等政策創(chuàng)制與調(diào)整中可以看出，這一階段的改革，實(shí)質(zhì)已經(jīng)脫離了課程改革，而進(jìn)入到了招考領(lǐng)域，可這些政策卻又始終是零散的，未能也并無意圖構(gòu)成一個(gè)較為完整的招考改革方案，只是在嘗試以盡量小的成本解決“新課改”帶來的麻煩，即愈演愈烈的“應(yīng)試教育”。

不幸的是，正如鐘啟泉等人所預(yù)測的那樣，碎片化的改革不僅未能喚回“素質(zhì)教育”，反而還強(qiáng)化了教育的“應(yīng)試性”與“投機(jī)性”。由于平時(shí)成績、綜合素質(zhì)、競賽獲獎(jiǎng)等諸多條件在未加整合的情況下被納入到了招考系統(tǒng)之中，“新課改”中后期推行的諸多政策實(shí)際上都走向了自己的反面：希望擺脫“一考定終身”局面，引入多元招生標(biāo)準(zhǔn)的保送生、自主招生制度促生了越發(fā)普遍的特長考級與各類競賽，使學(xué)生在課內(nèi)課外兩方面都同時(shí)受到重壓；試圖通過簡化高考功能，提前分流，變相降低考試壓力的“學(xué)業(yè)水平考試”卻逐漸成為了壓力本身；各省獨(dú)立命題也未能適應(yīng)地方教育實(shí)際，反而令教育部失去了對高考試題的控制，使高考命題的導(dǎo)向進(jìn)一步被地方扭曲，在強(qiáng)化省級、省內(nèi)的雙重結(jié)構(gòu)性不公的同時(shí)也生產(chǎn)出了地方性的補(bǔ)習(xí)產(chǎn)業(yè)鏈……

種種倒錯(cuò)之下，結(jié)構(gòu)性的教育問題與麻煩治理導(dǎo)向的教育政策間的沖突不斷積累起來，那個(gè)在今日輿論場中早已聲名狼藉的“素質(zhì)教育”也就逐漸出現(xiàn)在我們的視野之中。

2009?2013：素質(zhì)教育的重新啟動(dòng)

“新課改”推行中所遭遇的種種困境及其制造的麻煩構(gòu)成了本輪教育改革（以“新高考改革”為核心）的雙重背景：一方面，本就日益嚴(yán)重的教育問題在輿論場中被不斷放大，似乎已經(jīng)走到了不進(jìn)行一場巨大變革便難以徹底解決的程度；另一方面，“新課改”本身也構(gòu)成了新高考改革最重要的經(jīng)驗(yàn)參照，正是基于對“新課改”的反思，本輪改革伊始便定下了以“招考改革”（即招考分離）帶動(dòng)教育整體改革的思路。

在此意義上，在“新課改”中后期被變相擱置的招考改革思路其實(shí)從未退出教育改革的場域。作為對談松華等人思路的延續(xù)，劉海峰與楊東平進(jìn)一步明晰了招考改革的整體思路，也即“招考分離”，并在2009年通過一份名為《高考改革的價(jià)值與實(shí)踐》的改革意見傳遞到了教育部《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）辦公室。[13]作為新高考改革的綱領(lǐng)性文本，《綱要》中實(shí)際明確存在著《實(shí)踐》的影子，其招考改革的四項(xiàng)核心內(nèi)容（也即“分類考試”、“綜合評價(jià)”、“多元錄取”與“招考分離”四項(xiàng)[14]更是完全一致，可以理解成“新課程”改革的“理論遺產(chǎn)”在某種意義上的延展。

從后續(xù)的取消保送、減少加分、全國統(tǒng)一命題與“取消3+X”等具體政策來看，政策制定者已經(jīng)意識到，保送生與競賽加分等政策本質(zhì)上是在“素質(zhì)教育”與“招考合一”雙重要求下的畸形產(chǎn)物，對其相關(guān)問題的解決辦法絕非不斷出臺政策進(jìn)行各種調(diào)整、規(guī)范，而是推進(jìn)“招考分離”，簡化高考的功能，將高考放置在一個(gè)完整的“多元評價(jià)”體系中，[15]并將“評價(jià)”的權(quán)力轉(zhuǎn)移到高校。

不過整個(gè)政策生產(chǎn)過程中卻存在著復(fù)雜的力量博弈，阻礙著上述思路的實(shí)現(xiàn)。與素質(zhì)教育改革初期狀況相似，外部困難的壓力與上層力量的推動(dòng)促成了整體改革的啟動(dòng)，也通過設(shè)立國家教育咨詢委員會等組織將專業(yè)化、技術(shù)化的力量帶入了政策生產(chǎn)之中。不僅如此，新高考改革的后續(xù)發(fā)展與素質(zhì)教育改革初期也如出一轍：當(dāng)改革從倡導(dǎo)性政策（即《綱要》）走向分配、規(guī)制性政策時(shí)，由于專家學(xué)者并未真正具有制度性的權(quán)力，在政策生產(chǎn)過程中僅僅是“備參”，從而難以直接將整體的、技術(shù)化的改革思路轉(zhuǎn)化為政策文本；相對的，擁有決策權(quán)的教育部與國務(wù)院卻并沒有能力制定完整的改革方案，在此情形下，改革中的分歧極難被解決， 博弈多方都傾向于避開博弈的關(guān)鍵問題，即是否應(yīng)該推行“招考分離”，反在技術(shù)細(xì)節(jié)上糾纏不休，[16]以避免整體博弈的失敗，而這也就最終導(dǎo)致了整個(gè)新高考政策生產(chǎn)在2011年到2013年間的停滯狀況。

如果這一停滯狀況延續(xù)下去，在《綱要》制定的時(shí)間表要求下，新高考改革極有可能重蹈“新課改”之覆轍，轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N“形式改革”。但在平穩(wěn)度過政府換屆期后，十八屆三中全會（2013年11月）終于打破了僵局，重啟了新高考改革政策的制定。[17]三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），其中教育改革的部分，除了更加強(qiáng)調(diào)公平性與“立德樹人”[18]外，基本全盤肯定了《綱要》的主體思路，解決了關(guān)于“招考分離”等政策的爭議。不過《決定》的出現(xiàn)同時(shí)也意味著，整個(gè)改革的決策層級在上移，意識形態(tài)主管部門希望能夠介入甚至主導(dǎo)整個(gè)方案的生產(chǎn)。[19]這一介入的作用很快便呈現(xiàn)了出來：距《決定》出臺不到一個(gè)月（2013年12月6日），教育部門便放出消息稱“考試招生改革總體方案制定完成”，其招考方面的核心內(nèi)容與《綱要》并無二致，僅將“探索考試與招生相對分離的辦法”改成了“健全考試與招生相對分離”，[20]這也反過來證實(shí)了此前多方的核心分歧是在“招考分離”一項(xiàng)上，而非其他的技術(shù)性細(xì)節(jié)。

暫且忽略此后政策的變遷，在整體的改革思路上，新高考改革似乎處處與原有的素質(zhì)教育改革（以“新課改”為核心）針鋒相對，仿佛正是作為一種對素質(zhì)教育的修復(fù)而存在。不過在這種表面的斷裂性下，新高考改革卻在兩個(gè)基本面上繼承了“新課改”：其一是延續(xù)了素質(zhì)教育改革早期的工具性預(yù)設(shè)，甚至直指其目標(biāo)是通過教育“生產(chǎn)”出市場經(jīng)濟(jì)需要的各式人才，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力供給側(cè)的變革，“解決勞動(dòng)力和就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾”；[21]其二則是承接了素質(zhì)教育改革中的教育學(xué)理想，希望推動(dòng)自由選擇與多元評價(jià)，培養(yǎng)“完整的人”。

新高考改革與“新課改”在教育學(xué)目標(biāo)上的一致性連接起了整個(gè)素質(zhì)教育改革的前后兩部分。這種一致性在學(xué)術(shù)場域中展現(xiàn)無遺：通過媒體與學(xué)術(shù)空間內(nèi)的話語運(yùn)作，鐘啟泉、姜鋼等人以“素養(yǎng)”概念代替了“素質(zhì)”，[22]并借這一“詞語的政治學(xué)”延續(xù)甚至“重啟”了素質(zhì)教育。[23]從公開的文本來開，“素養(yǎng)”一詞在國家話語中的內(nèi)涵有二：一方面繼承了“素質(zhì)教育”的核心思路，另一方面取消了“素質(zhì)教育”中固有的“反考試性”，緩解了其與考試之間的張力，可以簡單理解為一種“能夠被考試考察的素質(zhì)”。[24]結(jié)合教育部考試中心的命題導(dǎo)向、[25]2017版新課程標(biāo)準(zhǔn)的修訂內(nèi)容[26]與綜合評價(jià)在招考政策中的地位，不難看出，被改進(jìn)后的“素養(yǎng)”概念在新的教育改革中起到了溝通考試、教學(xué)與學(xué)生能力評價(jià)三方面的重要作用，[27]可以說是連接課程內(nèi)容改革與招考制度改革的核心通道。由此，素質(zhì)教育改革通過一種曲折的方式完成了重生。

2014?2018：麻煩治理的連續(xù)生成

2014年9月4日，在推遲了三天后，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》），正式宣告新高考改革進(jìn)入試點(diǎn)階段，政策生產(chǎn)的重心從國家走向地方。然而《意見》的出臺卻讓此前參與方案制定的學(xué)者們大失所望：在8月18日的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議中，原有的包含“招考分離”的方案被否定，[28]教育部門緊急修訂了方案，刪去了其中“招考分離”等條款，淡化了方案中的教育導(dǎo)向而強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向與意識形態(tài)導(dǎo)向。

決策權(quán)上移后的新高考改革已經(jīng)脫離了政策設(shè)計(jì)者的控制，從而無可避免地遭遇突變，將原本力圖改變整體教育格局的改革轉(zhuǎn)變成了一次簡單的“科目改革”[29]（這一邏輯與將素質(zhì)教育改革轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢n程改革”完全一致），更進(jìn)一步地變成了某種意義上針對“新課改”的一詞宏大的麻煩治理。

在《意見》的影響下，2014年作為地方試點(diǎn)進(jìn)入新高考改革的上海與浙江兩地在教育主管部門的指導(dǎo)下制定了差距較大的兩種改革方案，其中“浙江方案”更多地繼承了2010年《綱要》的核心內(nèi)容，確切地貫徹了一年多考、多元錄取等策略；相對的，“上海方案”則完全從2014年的《意見》出發(fā)，以穩(wěn)定、公平為最核心的目標(biāo)，僅采取形式性的去實(shí)質(zhì)化的改革以完成改革目標(biāo)。[30]兩種方案的同時(shí)出臺意味著，對于那個(gè)缺失了核心（招考分離）的《意見》，行政與教育主管部門都并無把握能夠使其正常落地，只能做兩手準(zhǔn)備，以“浙江方案”突破，以“上海方案”守成，等待時(shí)間選出正確的路線。

然而，從京津魯瓊等第二批試點(diǎn)省份于2018年頒布的地方改革方案來看，兩地三年的試點(diǎn)最終似乎只證明了一件事，即在招考分離缺失的情況下，兩地的新高考方案都無法解決選考制與等級賦分制之間的困境，同樣會導(dǎo)致選考人數(shù)嚴(yán)重不均，進(jìn)一步強(qiáng)化考試不公，而本地的高等教育資源又能否解決新政帶來的新問題？如何應(yīng)對這一狀況？各試點(diǎn)省份給出的答案是使改革進(jìn)一步去實(shí)質(zhì)化，逐步解決甚至提前避免麻煩的出現(xiàn)。然而歸根結(jié)底，多項(xiàng)修正欲圖解決的問題本身就是改革帶來的，倘若這些修正在解決了改革麻煩的同時(shí)也“解決”了改革的目標(biāo)本身，那么所謂的新高考改革就變成了一場政治運(yùn)動(dòng)與經(jīng)濟(jì)改革的奇妙混合。

在“招考分離”從國家級方案中撤出，地方性改革政策也不斷退縮，整個(gè)改革去實(shí)質(zhì)化的情況下，新高考改革仿佛成為了整個(gè)素質(zhì)教育改革的縮影：一臺總是在解決麻煩的同時(shí)生產(chǎn)出更多麻煩的改革裝置。在這一視野下，在新高考改革中借“素養(yǎng)”重啟的素質(zhì)教育改革不僅困難重重，更是存在隱患：從大學(xué)自行評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袑W(xué)操行分式的“德智體美勞”綜合評價(jià)定然如上一輪綜合素質(zhì)評價(jià)的重演；在改革中被下放到地方的命題權(quán)自然會導(dǎo)致考試中心無法在命題中有效貫徹“素養(yǎng)”；而命題導(dǎo)向一旦喪失，教學(xué)方面便重又回到了新課改試圖以課標(biāo)規(guī)范教學(xué)的失敗道路上。“素養(yǎng)”在考試、教學(xué)與學(xué)生能力評價(jià)三方面的失效同時(shí)也意味著，新高考改革已然失去了帶動(dòng)整體教育改革的機(jī)會，原本能統(tǒng)合在同一框架下的多方面政策失去了軸心，從而使一場針對新課程的“麻煩治理”自身也產(chǎn)生出諸多麻煩。不過真正的問題或許在于，針對這些具有延時(shí)性的麻煩，教育主管部門無法再以“麻煩治理”的思路快速將之解決，只能在政策慣性之中進(jìn)行小規(guī)模調(diào)整，等待其后果的完全暴露，而這也就構(gòu)成了理解本輪教育改革中諸多政策[31]的基本路徑。

面對已經(jīng)遭遇的失敗及其可能的后果，曾經(jīng)參與過政策制定的談松華、楊東平等教育研究者[32]與教育部考試中心、[33]浙江省教育廳[34]等教育部門內(nèi)的技術(shù)官員不斷利用教育部門相關(guān)的媒體、學(xué)術(shù)空間發(fā)聲，并持續(xù)提及早已在國家方案中消失“招考分離”，而這一情況顯然與已有研究中，教育部門主辦的刊物呈現(xiàn)出“縱向傳達(dá)和正面宣傳為主要特征的政策動(dòng)員形態(tài)”截然不同。[35]這種刊物定位與實(shí)際內(nèi)容間的差異說明了，在新高考改革“去實(shí)質(zhì)化”后，出于不同的原因，[36]教育部門中的部分人員與教育研究者組成了一個(gè)技術(shù)治理傾向的聯(lián)盟，希望能夠重建完整的高考改革方案，避免改革在教育維度上的失敗。

不論是由于學(xué)術(shù)空間內(nèi)的呼聲確實(shí)起到了相當(dāng)效用，抑或是單純因?yàn)楦母铿F(xiàn)實(shí)的壓力，正如我們所看到的那樣，在山東、海南等第二批試點(diǎn)方案中，通過將“綜合素質(zhì)評價(jià)”設(shè)置為一種招考方式，“招考分離”的思路重新進(jìn)入到了新高考改革之中，獲得了制度化的地位?？伞罢锌挤蛛x”的復(fù)歸終究是“麻煩治理”的產(chǎn)物，一旦麻煩的狀況得到緩解，缺少了國家級政策承認(rèn)的“招考分離”能否借“綜合素質(zhì)評價(jià)”的名義繼續(xù)推進(jìn)尚是一個(gè)問題，以新高考改革為核心的整體教育改革的前景便更加難以預(yù)料。

結(jié)語：無聲的革命

正如包海芹所指出的那樣：教育政策過程的復(fù)雜性不僅在于參與主體的多樣性與權(quán)力的分散性，更在于其目標(biāo)的多元性及其政策效果的延時(shí)性。[37]在這些屬性的交錯(cuò)影響下，教育領(lǐng)域只有通過更加完善的、充分結(jié)合在地經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)化與專業(yè)化的政策生產(chǎn)，才可能脫離政策“應(yīng)景化/即興化”與“去實(shí)質(zhì)化”的危險(xiǎn)。[38]

然而同我們所看到的那樣，在素質(zhì)教育二十年的歷程中，真正的技術(shù)化、專業(yè)化的政策生產(chǎn)實(shí)際上從未實(shí)現(xiàn)過，前后兩個(gè)階段甚至還共享著無比相似的邏輯：在外部壓力與上層力量直接推動(dòng)下，專家學(xué)者以各種不穩(wěn)定的形式參與到倡導(dǎo)性政策的制定中，然而當(dāng)政策需要落地，轉(zhuǎn)化為分配與規(guī)制性政策時(shí)，專家學(xué)者卻往往退出政策生產(chǎn)，目睹著原本完整的改革方案被轉(zhuǎn)化為一個(gè)片面的“課程改革”或是“科目改革”，最終在解決了行政任務(wù)的同時(shí)制造了更多的社會問題，陷入了“麻煩-治理-新麻煩-再治理”的循環(huán)之中。

面對這樣的狀況，我們認(rèn)為，素質(zhì)教育二十年的歷史就是一場“總是在解決老問題而又形成新問題、轉(zhuǎn)變舊機(jī)制而又構(gòu)成新矛盾的曲折運(yùn)動(dòng)”。[39]我們看到的是，教育改革承載著混雜的情緒，時(shí)而是“不得不改”，時(shí)而又是“不如不改”。在這種情緒背后暗藏著的是教育問題的普適性、重要性及其特殊性：正如從“新課改”到新高考改革的歷程所揭示的那樣，在一場教育改革中，當(dāng)政策制定者意識到政策的運(yùn)行出現(xiàn)了問題時(shí)，往往這一政策早已運(yùn)行多年，此時(shí)即便本著“麻煩治理”的思路快速提出修改方案，其施行與效果的檢驗(yàn)也要等到數(shù)年之后，而政策一來一去甚至多次來去之間關(guān)涉到的，便是成千上萬國民的教育問題。

從這一角度看來，二十年的素質(zhì)教育改革史未嘗不能理解成一場雙重的“無聲革命”：從“素質(zhì)教育”概念的提出到進(jìn)入國家教育規(guī)劃，再到兩輪改革對這一理念的探索，教育研究者始終在大眾視野之外，通過各種可能的表達(dá)空間，施加著對于教育政策生產(chǎn)的影響，也一直“無聲”地改變著教育在這一土地上的面貌；但或是由于教育主管系統(tǒng)的異化，或是由于意識形態(tài)主管部門的介入，技術(shù)治理傾向的力量總是無法型構(gòu)甚至保存一個(gè)完整的改革方案，改革也總在政策黑箱中，悄無聲息地被其發(fā)起者所“革命”，變得支離破碎，總是在解決問題的同時(shí)制造了更多的問題，只留下喧嘩的輿論場與亟待拯救的教育本身。

（作者單位：北京大學(xué)元培學(xué)院、中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

注釋：

*本文在田野與寫作過程中得到了北京大學(xué)的諸琪清、潘丹陽、李康等師友的幫助，尤其需要感謝諸琪清為我逐段修訂了文章的初稿，這篇文章同時(shí)也屬于她。

[1]國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》，人民出版社，2014年。

[2]教育部：《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，http：//www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2487.html ，2018年3月28日。

[3]參見李峻：《我國高考政策變遷研究——基于利益相關(guān)者理論的分析》，博士學(xué)位論文，華中科技大學(xué)，2009年，第104頁。

[4]周彬：《中國教育政策對經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的歸依──解讀〈面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃〉》，載《教育科學(xué)》1999年第4期。

[5] [7] [38]涂端午：《高等教育政策生產(chǎn)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第140、133、137?169頁。

[6]參見張力：《從教育熱點(diǎn)問題的成因看教育決策的科學(xué)化與民主化》，載《教育研究》2001年第1期。

[8]程淑華、余慧娟、賴配根：《如何有效推進(jìn)基礎(chǔ)教育課程改革——訪教育部基礎(chǔ)教育司副司長朱慕菊》，載《人民教育》2003年第1期。

[9]從官方媒體對“社會化考試”的理解來看，社會化考試與招考分離有著明確的繼承關(guān)系。參見車如山：《社會化考試：招考分離的有益嘗試》，載《中國教育報(bào)》2010年12月8日，第6版。

[10]參見張靈：《揭秘高考改革方案出臺始末：新改革方案歷時(shí)9年》，載《云南教育（視界綜合版）》2014年第10期。

[11]參見鐘啟泉：《中國課程改革：挑戰(zhàn)與反思》，載《比較教育研究》2005年第12期。

[12]參見教育部：《教育部關(guān)于普通高中新課程省份深化高校招生考試改革的指導(dǎo)意見》。

[13]參見21世紀(jì)教育研究院：《21世紀(jì)教育研究院民間高考改革方案2.0版（2009）》，http：//www.21cedu.org/？gcon/id/219/m/458.html ，2018年3月28日。

[14]當(dāng)然，《綱要》對于“分類考試”的理解體現(xiàn)了強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向思路的。參見張力：《教育要發(fā)展根本靠改革》，http：//www.sohu.com/a/47697511_117882 ，2018年3月28日。

[15]盡管此處表述已有變化，但可以看出，政策制定者確實(shí)存在著轉(zhuǎn)移招生權(quán)限，將高考加分等政策的激勵(lì)導(dǎo)向功能轉(zhuǎn)移至學(xué)生綜合素質(zhì)評價(jià)之中的意圖。參見西藏自治區(qū)教育考試院：《西藏自治區(qū)深化考試招生制度改革實(shí)施方案》，http：//gaokao.chsi.com.cn/gkxx/zc/ss/201708/20170814/1623315129.html ，2018年3月28日。

[16]參見郭鐵、王麗：《高考改革臺前幕后》，載《科普童話》2015年第3期；張靈：《揭秘高考改革方案出臺始末：新改革方案歷時(shí)9年》。

[17]21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道：《高考改革初稿因力度大推倒重來招考分離被刪》，http：//ea.hainan.gov.cn/phtml/2014/09/15/3456.html，2018年3月28日

[18]參見新華社：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《實(shí)踐（思想理論版）》 2013年第12期。

[19]參見張力：《教育要發(fā)展根本靠改革》，搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/47697511_117882.

[20]參見教育部：《考試招生改革總體方案制定完成建立分類考試、綜合評價(jià)、多元錄取的高考制度》，載《基礎(chǔ)教育論壇》，2014年增1期。

[21]國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)》 2015年第18期。

[22]鐘啟泉：《日本“學(xué)力”概念的演進(jìn)》，載《教育發(fā)展研究》2014年第8期。

[23]劉云杉：《“核心素養(yǎng)”的局限：兼論教育目標(biāo)的古今之變》，載《全球教育展望》2017年第1期。.

[24]參見姜鋼：《深化考試內(nèi)容與形式改革 助力人才選拔和素質(zhì)教育》，載《中國高等教育》2014年第23期。

[25]對此已有大量相關(guān)討論，從現(xiàn)有狀況來看，中學(xué)教師基本已經(jīng)接受了在考試中貫徹“素養(yǎng)”這一思路，并在努力適應(yīng)。參見姜鋼：《堅(jiān)持以立德樹人為核心 深化高考考試內(nèi)容改革》，載《中國高等教育》2015年增2期。

[26]參見金華：《〈普通高中數(shù)學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)驗(yàn)）〉與新版〈高中數(shù)學(xué)課程標(biāo)準(zhǔn)〉內(nèi)容比較研究》，碩士學(xué)位論文，中央民族大學(xué)，2017年。

[27]參見核心素養(yǎng)研究課題組：《中國學(xué)生發(fā)展核心素養(yǎng)》，載《中國教育學(xué)刊》2016年第10期。

[28]習(xí)近平：《共同為改革想招一起為改革發(fā)力 群策群力把各項(xiàng)改革工作抓到位》，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0819/c64094-25490968.html ，2018年3月28日。

[29]楊東平：《評2014高考改革方案：本要走大步 為什么卻成小步》，http：//learning.sohu.com/20140909/n404181878.shtml ，2018年3月28日。

[30]參見王楷：《上海、浙江高考綜合改革方案比較研究》，碩士學(xué)位論文，南京師范大學(xué)，2015年，第19?23頁。

[31]如篆刻、書法計(jì)入中考成績，強(qiáng)制取消奧數(shù)競賽等。例參威海晚報(bào)：《藝術(shù)科目將納入中考》，http：//www.weihai.gov.cn/art/2018/1/12/art_17103_1074861.html ，2018年3月28日。

[32]參見談松華：《高考改革：歷史經(jīng)驗(yàn)與時(shí)代使命》；光明日報(bào)：《教育部專家：新應(yīng)試教育苗頭出現(xiàn) 成高招改革阻力》，http：//edu.qq.com/a/20170516/009685.htm ，2018年3月28日。

[33]參見周海濤、景安磊：《招考分離的意義、內(nèi)涵和路徑》，載《中國高教研究》2014年第10期；章建石：《綜合評價(jià)：如何回應(yīng)新一輪高考改革的要求？》，載《教育科學(xué)研究》2017年第7期；任子朝、程力、陳昂：《注重多樣性和選擇性 促進(jìn)學(xué)生個(gè)性發(fā)展——臺灣大學(xué)考試招生改革對大陸高考改革的啟示》，載《中國高教研究》2017年第6期。

[34]參見邊新燦等：《論新高考改革的價(jià)值取向與兩難抉擇》；王玉慶、盛蘭芳：《深化高?！叭灰惑w”綜合評價(jià)招生改革難點(diǎn)三議——基于利益相關(guān)者的視角》，載《中國考試》2017年第11期。

[35]徐志勇、張力：《當(dāng)前中國教育政策問題的媒介話語空間》，載《教育研究》2007年第10期。

[36]參見應(yīng)朝帥：《“投機(jī)教育”：“應(yīng)試教育”的正名》，載《中國考試》2018年第2期；秦春華：《我對浙江高考改革試點(diǎn)方案的憂慮》，載《中國青年報(bào)》2015年2月2日，第10版。

[37]參見包海芹：《教育政策的特點(diǎn)分析》，載《教育學(xué)術(shù)月刊》2011年第1期。

[39]渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，載《中國社會科學(xué)》2009年第6期。