鄧勇

近年來，各地鼓勵(lì)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)施細(xì)則相繼問世，改善社會資本辦醫(yī)環(huán)境。

社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)模增長快速。原中國衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2010年以來，在社會資本辦醫(yī)的優(yōu)惠政策推動(dòng)下，公立醫(yī)院數(shù)量在不斷減少，民營醫(yī)院快速增長，截至2016年6月底，民營醫(yī)院的數(shù)量已經(jīng)超過了公立醫(yī)院，占全國醫(yī)院總數(shù)的53.9%，且與去年同期相比增長迅猛，公立醫(yī)院的規(guī)模逐步受到壓縮。

然而，不可否認(rèn)的是，社會資本辦醫(yī)仍然存在著準(zhǔn)入門檻高、審批效率低、資金政策不完善、人才瓶頸突出、社會形象較差、監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。從各地踐行的實(shí)際情況看，政府的鼓勵(lì)、優(yōu)惠、扶持措施和推動(dòng)力度也千差萬別。

各地政策異同

2010年《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的意見》出臺后，各地陸續(xù)發(fā)布相關(guān)的優(yōu)惠政策，民營醫(yī)院如雨后春筍般增長。

其中，擁有民營醫(yī)院數(shù)量超過500所的地區(qū)有四川、江蘇、安徽、河南、河北、山西、貴州、云南。其中四川省高達(dá)1084所。

增加非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是鼓勵(lì)社會資本辦醫(yī)系列政策出臺的主旨之一，而準(zhǔn)入政策直接決定著社會辦醫(yī)機(jī)構(gòu)的規(guī)模、水平等。各地區(qū)出臺的關(guān)于準(zhǔn)入的政策基本與醫(yī)改以來寬松的準(zhǔn)入政策一致，不過各地區(qū)也會有相應(yīng)的側(cè)重點(diǎn)不同，給予方向性指引。

比如，貴州省積極支持社會資本舉辦規(guī)?；尼t(yī)療機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展特色?？?，與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)形成錯(cuò)位經(jīng)營，優(yōu)勢互補(bǔ)；福建省重點(diǎn)支持社會資本舉辦大型的或具有國內(nèi)外先進(jìn)水平的綜合或?qū)？漆t(yī)療機(jī)構(gòu)；北京市鼓勵(lì)社會資本舉辦擁有高新技術(shù)和?？苾?yōu)勢的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

大多數(shù)地區(qū)均優(yōu)先支持在醫(yī)療資源薄弱的邊遠(yuǎn)地區(qū)辦醫(yī)，部分地區(qū)支持社會資本參與公立醫(yī)院改制。比如，湖南省鼓勵(lì)社會資本通過聯(lián)合、兼并、托管、收購等多種方式參與本省公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)改制。

不過，僅有湖南、江蘇、上海等地區(qū)對外資辦醫(yī)有所表述，上海規(guī)定允許境外醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織與本市醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織以合資或合作形式設(shè)立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，逐步取消對境外資本的股權(quán)限制。

在財(cái)稅政策方面，全國各地基本給予非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院同等的待遇。主要包括免征營業(yè)稅，實(shí)行三年內(nèi)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策。

福建、江蘇、重慶、湖南和北京等地區(qū)提到三年內(nèi)免征其自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣等與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同價(jià)；河南省提出鼓勵(lì)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)以股權(quán)融資、項(xiàng)目融資等方式籌集開辦費(fèi)和發(fā)展資金；非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)新建或改擴(kuò)建基本建設(shè)項(xiàng)目可比照公立醫(yī)院有關(guān)申報(bào)程序申請貸款同級財(cái)政貼息；鼓勵(lì)和支持社會資本舉辦各類醫(yī)院管理公司、醫(yī)院咨詢機(jī)構(gòu)、中小醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保平臺，提供專業(yè)化的服務(wù)。

專業(yè)技術(shù)人才是影響非公立醫(yī)院發(fā)展的直接因素。多地政策支持人才流動(dòng)，推行醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)試點(diǎn)，并在職稱評聘、科研立項(xiàng)等方面，享受與公立醫(yī)院醫(yī)生同等的待遇。

昆明甚至還支持將個(gè)體診所醫(yī)生納入社區(qū)醫(yī)生與居民契約服務(wù)范圍，并定期對民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)。北京將社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入全市引進(jìn)人才專項(xiàng)計(jì)劃，從國內(nèi)京外和海外引進(jìn)的高端人才通過公開招聘平臺確定的人選可直接辦理人才引進(jìn)調(diào)京手續(xù)，河南、湖北、福建等地區(qū)鼓勵(lì)聘用退休醫(yī)務(wù)人員，貴州省民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)專業(yè)人員申報(bào)考評專業(yè)技術(shù)資格參照事業(yè)單位人員對待，并在資格認(rèn)定上給予政策放寬。

全國各地的政策均涉及對社會辦醫(yī)院的監(jiān)督管理，嚴(yán)厲打擊各類非法行醫(yī)活動(dòng)和虛假醫(yī)療廣告，以保障醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全。規(guī)范非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在服務(wù)理念、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)收費(fèi)以及發(fā)布醫(yī)療廣告的措施，嚴(yán)禁誘導(dǎo)醫(yī)療和過度醫(yī)療。對不當(dāng)牟利、損害患者合法權(quán)益的，衛(wèi)生部門要依法懲處并追究法律責(zé)任。福建省提出充分發(fā)揮會計(jì)師事務(wù)所對非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督作用，還把醫(yī)療質(zhì)量和患者滿意度納入對非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管范圍。

這些政策的出臺有利于增加醫(yī)療衛(wèi)生資源、擴(kuò)大服務(wù)供給、建立市場競爭機(jī)制、提高醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量。

放寬準(zhǔn)入門檻，精簡流程

通過各地政策分析比較，發(fā)現(xiàn)全國各地都在不同程度上放寬準(zhǔn)入門檻，均以“非禁即入”為原則，并降低社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)硬件配置的要求，簡化審批程序。

首先，是“非禁即入”的原則，只要單位或者個(gè)人的資本符合政府非禁止規(guī)定的條件，就應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許其按照法定程序舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)。因此，“社會資本”的范疇可以非常廣泛。對此，廣州市《進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》第二條有較為完整的概括：“社會資本”包括個(gè)體和民營企業(yè)資本、慈善機(jī)構(gòu)及基金會資本、商業(yè)保險(xiǎn)資金、港澳臺資本、國外資本及各類股份制資本等。

各地還鼓勵(lì)全科醫(yī)生、名老中醫(yī)等獨(dú)立開辦個(gè)人診所或與他人聯(lián)合開辦合作制診所，進(jìn)一步拓展了主體范圍。

同時(shí)，明確社會辦醫(yī)的機(jī)構(gòu)設(shè)置審批實(shí)行屬地化管理，除中外合作或獨(dú)資的醫(yī)療機(jī)構(gòu)外，將社會辦醫(yī)審批權(quán)限下放到市縣一級。

也有整合審批環(huán)節(jié)，探索“一站式”的審批服務(wù)，如四川省要求進(jìn)行集中審批，在法定審批時(shí)限基礎(chǔ)上按照50%要求壓縮審批時(shí)限，另外廣州市還對審批時(shí)間進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置全程審批時(shí)間不超過30個(gè)工作日，醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)和經(jīng)營許可審批不超過20個(gè)工作日，執(zhí)業(yè)醫(yī)師定點(diǎn)執(zhí)業(yè)注冊審批不超過10個(gè)工作日。

其次，將社會辦醫(yī)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入各地區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃的統(tǒng)籌范圍，為其發(fā)展預(yù)留空間，各地對非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)數(shù)和床位數(shù)占比均有一個(gè)明確的發(fā)展目標(biāo)，大部分在15%-20%之間，甚至遼寧省要求到2020年全省社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)量和床位占比達(dá)到30%以上，這極大地提高了非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的比重。

此外，嚴(yán)格控制公立醫(yī)院的數(shù)量和規(guī)模，為社會資本辦醫(yī)留出發(fā)展空間。如北京市規(guī)定原則上政府不再新建綜合性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

拓展“錢路”

民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的一種，承擔(dān)著一定的公益目的，這種公益性質(zhì)使得其獲得融資的渠道受到很大限制。

《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都有相關(guān)規(guī)定：以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施，其財(cái)產(chǎn)均不得抵押。因此，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的抵押財(cái)產(chǎn)有限，抵押貸款受限。

加之，政府對民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)扶持不多，更嚴(yán)重制約了民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)獲取資金的渠道。為此，各地出臺民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)稅、融資優(yōu)惠政策助力。

一是創(chuàng)新投融資機(jī)制。鼓勵(lì)社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過股權(quán)融資、項(xiàng)目融資甚至上市融資或發(fā)行債券等多種方式，對接多層次資本、證券市場，利用多種融資工具進(jìn)行融資。如金華市規(guī)定民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以其收費(fèi)權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)作質(zhì)押申請融資；武漢市提出鼓勵(lì)社會資本舉辦各類醫(yī)院管理公司、咨詢機(jī)構(gòu)和中小醫(yī)療機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保平臺，提供專業(yè)化融資服務(wù)；欽州等地還支持非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)利用國際金融組織貸款和外國政府貸款發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

二是解開土地和規(guī)劃的束縛。各地在土地政策方向上大體一致，基本上都是將新建、改擴(kuò)建社會資本舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先安排用地指標(biāo)，并明確非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以通過無償劃撥或協(xié)議出讓的方式得到土地使用權(quán)。

三是通過實(shí)行財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策和建立投資獎(jiǎng)勵(lì)制度，加強(qiáng)財(cái)政資金扶持。通過比較發(fā)現(xiàn)，雖然各級政府紛紛設(shè)立了非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金，但是獎(jiǎng)補(bǔ)資金多會優(yōu)先用于支持非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展；大部分地區(qū)，尤其是中國南方多地，明確提出非營利性非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在扣除辦醫(yī)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及提取相關(guān)費(fèi)用后，可從收支結(jié)余中提取一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)金用于獎(jiǎng)勵(lì)舉辦者。

四是各地對于非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)均有較大的稅收優(yōu)惠，對非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)收入免征營業(yè)稅，還對相關(guān)所得稅有條件地給予部分返還（30%-50%不等），如海口市規(guī)定對于從事傳染病、精神疾病等公共衛(wèi)生服務(wù)的營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)自正式營業(yè)起三年內(nèi)，繳納所得稅的地方所得（市、區(qū)級留成）部分由同級財(cái)政予以減半返還。在房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、自產(chǎn)自用制劑的增值稅企業(yè)所得稅等的征收上都有不同形式的優(yōu)惠，均享受與公立醫(yī)院相同的用水、用電、用氣、用熱價(jià)格政策，山東省、天津市濱海新區(qū)等地還將非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)舉辦時(shí)的登記類、管理類證照費(fèi)和工本費(fèi)也納入優(yōu)惠范圍。

能否納入醫(yī)保定點(diǎn)范圍，是一家醫(yī)院的關(guān)鍵點(diǎn)。除甘肅省外，其他各省市在對社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)保政策上如出一轍，均明確規(guī)定，只要符合醫(yī)保定點(diǎn)相關(guān)規(guī)定，均可申請成為基本醫(yī)療保險(xiǎn)的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

鼓勵(lì)人才橫向流動(dòng)

當(dāng)前，公立和民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)待遇差別明顯。傳統(tǒng)的人事管理藩籬仍然存在，公立醫(yī)院的醫(yī)師在享受體制內(nèi)顯性、隱性利益的同時(shí)，也受到事業(yè)單位人事制度的束縛，絕大部分仍然無法正常流動(dòng)，而民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)無法獲得必要的優(yōu)秀人才。

各地已發(fā)現(xiàn)問題所在，相繼出臺政策從醫(yī)院評審資格、人員職稱評聘、參加學(xué)術(shù)活動(dòng)、評先評優(yōu)等，到重點(diǎn)學(xué)科（?？疲┙ㄔO(shè)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、科研項(xiàng)目申請、科研成果申報(bào)等，民辦、公立享有同等待遇。

考慮到非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在政策知情和信息、數(shù)據(jù)等公共資源共享方面的距離，也規(guī)定與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)享受同等權(quán)益，如海口市將非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生信息化“一卡通”平臺建設(shè)，共享醫(yī)療服務(wù)信息資源。

引入高層次人才的競爭也燃到醫(yī)療領(lǐng)域。如海南省規(guī)定，社會資本舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)引進(jìn)的高層次留學(xué)回國人員首次申報(bào)專業(yè)技術(shù)資格評審，不受原有職稱和任職年限的限制，同時(shí)鼓勵(lì)采用借用、兼職、承擔(dān)委托項(xiàng)目、合作研究等柔性流動(dòng)方式引進(jìn)高層次人才。

定向培養(yǎng)和專家派駐幫扶逐漸興起。比如，泉州市協(xié)調(diào)教育部門委托福建醫(yī)科大學(xué)和福建中醫(yī)藥大學(xué)采取適當(dāng)靈活的錄取方式，每年定向?yàn)榉枪⑨t(yī)療機(jī)構(gòu)委托培養(yǎng)醫(yī)學(xué)本科生，以解決非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)招聘難問題，并規(guī)定可選派公立醫(yī)院具有管理專長的專業(yè)衛(wèi)技人員或管理人員到非公立醫(yī)院掛職業(yè)務(wù)副院長。

廣州市每年提供不少于50個(gè)社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員到市屬大型綜合醫(yī)院進(jìn)修的名額；福建、江蘇等地規(guī)定公立醫(yī)院可以派駐專家團(tuán)隊(duì)、醫(yī)療技術(shù)入股等多種幫扶模式到民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展對口支援工作。金華市還規(guī)定衛(wèi)生技術(shù)人員選派到民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)幫扶，視同對口支援經(jīng)歷。

許多地區(qū)創(chuàng)新打破第一執(zhí)業(yè)點(diǎn)的限制，如長沙規(guī)定二、三級醫(yī)院主治醫(yī)師及以上職稱的專業(yè)醫(yī)師無需辦理其他相關(guān)手續(xù)，僅需市級衛(wèi)生行政部門備案即可；四川省探索建立了醫(yī)師區(qū)域注冊制度；廣東試點(diǎn)公立醫(yī)院建立多點(diǎn)執(zhí)業(yè)醫(yī)師人才庫。

實(shí)行良好的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)務(wù)人員社保政策，例如中國社會辦醫(yī)首個(gè)試點(diǎn)城市——溫州市提出，民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)衛(wèi)技人員將按照公辦醫(yī)療同類人員標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會保險(xiǎn)，享受同等住房公積金待遇，符合條件的中層以上人員還可以參加事業(yè)單位社會保險(xiǎn)。

總體看，社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)在數(shù)量上已初具規(guī)模，成為中國醫(yī)療服務(wù)體系中重要的組成部分。各地鼓勵(lì)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的政策，整體上具備明確性、全面性、對策性、地域性、可操作性、創(chuàng)新性等特點(diǎn)，有利于營造社會資本辦醫(yī)生存發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境，為社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供了較好的生存土壤，擴(kuò)大了醫(yī)療服務(wù)供給，以形成市場競爭機(jī)制，提高中國醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量。

不過，中央和地方政府鼓勵(lì)社會資本辦醫(yī)的政策力度大，目的清晰。但就目前來看，雖然民營醫(yī)院數(shù)量增長迅速，公立醫(yī)院仍然承擔(dān)了絕大部分的醫(yī)療服務(wù)，民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療服務(wù)人數(shù)一直沒有很大的提高。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年，民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療服務(wù)人數(shù)只有1.9億人次，而公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)卻達(dá)到了13.8億人次，是民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的7.3倍之多，這與民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的極速膨脹形成了鮮明的對比。

因此，政策的改革能否真正提升民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會地位和社會影響，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。相信隨著各項(xiàng)政策制度出臺并逐漸落實(shí)和完善，為社會資本辦醫(yī)發(fā)展提供良好的環(huán)境和土壤，將為社會辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展帶來機(jī)遇。