丁雅文

摘 要：在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系下我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著一系列問(wèn)題，需要對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革。本文以新疆棉花為例，探究農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策的出臺(tái)背景、政策內(nèi)涵與操作方式，在對(duì)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)后，提出重視基礎(chǔ)信息系統(tǒng)建設(shè)、完善目標(biāo)價(jià)格制度的實(shí)施辦法、加強(qiáng)政策立法等政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格；新疆棉花；價(jià)補(bǔ)分離；市場(chǎng)機(jī)制；補(bǔ)貼方式

一、引言

自加入WTO以來(lái)，我國(guó)建立了最低收購(gòu)價(jià)格政策、臨時(shí)收儲(chǔ)制度和種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼與農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼四大補(bǔ)貼制度，這些農(nóng)業(yè)支持政策在一定時(shí)期促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)十二連增。但是隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的深刻變化，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨諸多問(wèn)題，這就要求我國(guó)政府改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度應(yīng)運(yùn)而生。

二、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行面臨的問(wèn)題

1.價(jià)格的復(fù)雜性與相關(guān)方利益訴求的多樣性

與一般商品相比，農(nóng)產(chǎn)品在價(jià)格變化上并不具有很強(qiáng)的周期性和規(guī)律性，不同時(shí)間、不同地點(diǎn)、不同品種以及不同的質(zhì)量與等級(jí)等都是影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的重要因素。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者希望農(nóng)產(chǎn)品提高價(jià)格，這樣可以獲得更多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入；而作為農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者則希望降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，優(yōu)化自己的恩格爾結(jié)構(gòu)，提高生活質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益越來(lái)越低的情況下，價(jià)格的變動(dòng)如果影響了農(nóng)民的收入甚至不足以維持其最基本的生計(jì)，他們生產(chǎn)積極性的下降就不可避免。農(nóng)民生產(chǎn)積極性的下降會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模下降，特別是農(nóng)民種糧積極性的降低還會(huì)引發(fā)糧食安全問(wèn)題。農(nóng)產(chǎn)品的這些特性客觀上要求形成合理的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)配置，平衡各方的利益訴求。

2.我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格受國(guó)際市場(chǎng)影響較大

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐漸開(kāi)放了我國(guó)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)也不例外。國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的變化很大程度影響著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格變化和供求關(guān)系。在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量相對(duì)較低的情況下，我國(guó)對(duì)玉米、小麥、大豆等糧食作物以及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際定價(jià)權(quán)有限，在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上顯得比較被動(dòng)。為了減少國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)我國(guó)的沖擊，防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的大幅波動(dòng)，維護(hù)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的基本物質(zhì)利益，必須制定合理的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制來(lái)化解這些問(wèn)題。

3.農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格政策的不可持續(xù)性

我國(guó)從2004年開(kāi)始對(duì)主要糧食品種稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格政策，從2008年開(kāi)始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)制度。雖然這兩項(xiàng)制度在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收入等方面發(fā)揮過(guò)積極作用，但政策性收購(gòu)占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格嚴(yán)重扭曲。我國(guó)對(duì)近幾年國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的大幅波動(dòng)情況考慮不足，在制度執(zhí)行上農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格只增不減，造成了自2010年起我國(guó)所有糧食品種價(jià)格全部高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的“價(jià)格倒掛”現(xiàn)象和生產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”的現(xiàn)象（盧凌霄等，2015）。政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)剩與結(jié)構(gòu)性矛盾突出，加上WTO等國(guó)際組織的壓力，要求必須對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策進(jìn)行市場(chǎng)化改革。

三、農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格的涵義

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)具有特殊針對(duì)性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度或者農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度。其基本內(nèi)容是價(jià)補(bǔ)分離，市場(chǎng)定價(jià)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合，在市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者。我國(guó)實(shí)行的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格可以分為兩種基本類型：一是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)目標(biāo)價(jià)格，這種補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是一種針對(duì)生產(chǎn)者“有勞而獲和因勞而獲”的勞動(dòng)報(bào)酬補(bǔ)助；二是針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的消費(fèi)目標(biāo)價(jià)格，這種補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上是針對(duì)消費(fèi)者“無(wú)勞而獲”和低收入群體“因貧而獲”的市場(chǎng)損失補(bǔ)助。這項(xiàng)制度充分搭建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費(fèi)者，普通消費(fèi)者與低收入群體之間的利益平衡渠道，從這個(gè)意義上來(lái)看農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是我國(guó)探索農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制改革的一大進(jìn)步。

四、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的相關(guān)探索——以新疆棉花為例

2014年中央“一號(hào)文件”提出要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度還處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)的農(nóng)產(chǎn)品涉及棉花、大豆、生豬、綠菜葉、水稻等多種農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度試點(diǎn)的有序展開(kāi)為我國(guó)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制開(kāi)辟了新的思路，本文將以新疆棉花目標(biāo)價(jià)格為例具體闡述農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格的運(yùn)行機(jī)制。

1.政策出臺(tái)背景

新疆作為我國(guó)棉花的主產(chǎn)區(qū)，棉花種植收入在農(nóng)民收入中占很大比重，推進(jìn)棉花目標(biāo)價(jià)格制度改革對(duì)新疆甚至全國(guó)棉產(chǎn)區(qū)意義重大。資料顯示，新疆原棉產(chǎn)值超過(guò)700億元，占全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的50%左右，農(nóng)民人均純收入35%來(lái)自植棉收入，主產(chǎn)區(qū)更占到50%-70%。棉花作為一種大宗農(nóng)產(chǎn)品，其價(jià)格變動(dòng)不僅受國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的影響，而且受國(guó)際市場(chǎng)的影響。國(guó)際石油價(jià)格下跌、世界經(jīng)濟(jì)的不景氣等原因共同導(dǎo)致了近年來(lái)國(guó)際市場(chǎng)上棉花價(jià)格的一路走低，而我國(guó)臨時(shí)收儲(chǔ)的棉花價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于進(jìn)口棉。為減少生產(chǎn)成本，國(guó)內(nèi)的紡織企業(yè)更傾向購(gòu)買質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的進(jìn)口棉。為保護(hù)棉農(nóng)的種植收益，國(guó)家進(jìn)一步加大收儲(chǔ)棉花的力度，國(guó)家收儲(chǔ)壓力不斷增大。棉花臨時(shí)收儲(chǔ)制度并不能從根本上解決棉花滯銷問(wèn)題，唯有改變對(duì)農(nóng)民的保護(hù)機(jī)制，使棉花重新回歸市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，才能從根本上擺脫困境。

2.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革的具體做法

新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)于2014年正式啟動(dòng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，確定2014年棉花目標(biāo)價(jià)格為每噸19800元，取消臨時(shí)收儲(chǔ)政策，生產(chǎn)者按照市場(chǎng)價(jià)格出售棉花。國(guó)家預(yù)先提供一個(gè)“參考價(jià)格”來(lái)指導(dǎo)農(nóng)民調(diào)節(jié)棉花種植規(guī)模；棉花交易價(jià)格由買賣雙方協(xié)商，將棉花價(jià)格交給市場(chǎng)決定。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差價(jià)和種植面積、產(chǎn)量、銷售量等因素對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)則不發(fā)放補(bǔ)貼（馮海發(fā)，2014）。

3.新疆棉花目標(biāo)價(jià)格制度的特點(diǎn)

（1）合理定性

該制度作為一項(xiàng)“農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)損失補(bǔ)助制度”，以棉花生產(chǎn)者發(fā)生市場(chǎng)損失作為補(bǔ)貼的前提，而是否補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼多少與棉花種植面積、交售籽棉量以及種植品種等方面掛鉤，而且能夠享受補(bǔ)貼的農(nóng)民也有特定的條件。

與以往按面積發(fā)放的掛鉤補(bǔ)貼不同，棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼要綜合考慮諸多因素，不僅僅是種植面積，而且還有產(chǎn)量、銷售量等。以往的補(bǔ)貼政策數(shù)額相對(duì)固定，只增不減，而目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼因?yàn)橐允袌?chǎng)發(fā)揮在價(jià)格調(diào)控中的決定性作用而變得不確定起來(lái)，農(nóng)民不再是年年有補(bǔ)貼。

（2）尊重差異

新疆維吾爾自治區(qū)的棉花種植方式是大量分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶和少量大農(nóng)戶以及各種農(nóng)場(chǎng)的結(jié)合，而新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)則以團(tuán)場(chǎng)為生產(chǎn)中心。由此在具體方案制訂上要兼顧不同的生產(chǎn)模式，實(shí)行既有內(nèi)在一致性又有一定差異性的多種方案。比如在自治區(qū)內(nèi)劃分基本農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，在兵團(tuán)內(nèi)基本就不需要區(qū)分。

五、對(duì)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的總體評(píng)價(jià)

我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的探索內(nèi)容豐富，雖然棉花、大豆、生豬等農(nóng)產(chǎn)品各有不同的特性，政策執(zhí)行上也采取了差異化的辦法，但是該制度的總體思路是一致的。因此本文將從總體上對(duì)現(xiàn)行的目標(biāo)價(jià)格制度做出評(píng)價(jià)。

1.進(jìn)步創(chuàng)新

（1）市場(chǎng)機(jī)制的作用得到進(jìn)一步的發(fā)揮

實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度后，政府的強(qiáng)力干預(yù)大幅取消，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)位回歸市場(chǎng)正常的價(jià)格狀態(tài)，這將產(chǎn)生兩方面的帕累托改進(jìn)：一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。把農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格交給市場(chǎng)決定，同質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上生產(chǎn)者之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)就不可避免，這就倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，淘汰低質(zhì)量、低水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的配置效率的提高。二是促進(jìn)下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。將棉花臨時(shí)收儲(chǔ)制度變?yōu)槟繕?biāo)價(jià)格補(bǔ)貼后，可緩解國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)差較大的情況（柳蘇蕓等，2015），進(jìn)而降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（2）創(chuàng)新了利益平衡的新機(jī)制

相對(duì)之前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策所采取的“全面撒網(wǎng)”的補(bǔ)助方式，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格在補(bǔ)貼對(duì)象上準(zhǔn)確抓住了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者這一對(duì)矛盾統(tǒng)一體，而目標(biāo)價(jià)格制度則很好的兼顧了這一對(duì)矛盾體的利益分配。一方面消費(fèi)者從市場(chǎng)上獲得農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)價(jià)格的好處，消費(fèi)者福利增加；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從轉(zhuǎn)移支付中得到損失補(bǔ)助，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大大下降。

（3）維護(hù)了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定

必須注意的是農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度是針對(duì)關(guān)心國(guó)計(jì)民生和社會(huì)安全的棉花、糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品需求價(jià)格彈性小，容易引發(fā)“谷賤傷農(nóng)”的增產(chǎn)減收問(wèn)題。目標(biāo)價(jià)格的實(shí)施符合勞動(dòng)價(jià)值論的理論原則，極大的降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，這對(duì)穩(wěn)定整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護(hù)我國(guó)的糧食安全起著非常重要的作用。

2.存在的問(wèn)題

（1）制度配套措施不完善

實(shí)行目標(biāo)價(jià)格制度并不意味著完全交給市場(chǎng)，要考慮到市場(chǎng)失靈的情況。世界上并不存在一個(gè)完美無(wú)瑕的制度，要想讓制度發(fā)揮最大功效，就需要實(shí)施相應(yīng)的配套措施。比如目標(biāo)價(jià)格制度核心是解決農(nóng)產(chǎn)品交易利益分配不均的問(wèn)題，但并不能解決農(nóng)產(chǎn)品物流中轉(zhuǎn)失靈的問(wèn)題。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善、農(nóng)產(chǎn)品流通物流體系不健全，目標(biāo)價(jià)格制度的實(shí)施就存在著一定的障礙。

（2）對(duì)補(bǔ)貼峰值和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏考慮

政府不是社會(huì)的生產(chǎn)者，其主要收入渠道就是稅收，因此政府的財(cái)力是有限的，為了保證政府功能的有效發(fā)揮，必須合理平衡政府總支出和實(shí)際補(bǔ)貼支出之間的比例關(guān)系。而農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格具有不確定性，在當(dāng)前目標(biāo)價(jià)格制度未規(guī)定補(bǔ)貼峰值的情況下，補(bǔ)貼的數(shù)量也就有不確定性，這就加大了政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且我國(guó)加入WTO后承諾遵守黃箱政策的補(bǔ)貼要求（朱滿德等，2015），如果不對(duì)補(bǔ)貼峰值加以規(guī)定很可能就會(huì)違背國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則協(xié)定，使我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)上更加被動(dòng)。

六、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度的相關(guān)建議

1.重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)，并將數(shù)據(jù)規(guī)范化、電子化管理

系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是進(jìn)行科學(xué)決策和有效管理的基礎(chǔ)。有關(guān)部門應(yīng)建立完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)信息系統(tǒng)，在推進(jìn)土地確權(quán)的基礎(chǔ)上做好農(nóng)戶的土地承包面積、種植品種與產(chǎn)量等情況統(tǒng)計(jì)，以提高國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的科學(xué)性與有效性。此外，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)本身是有成本的，因此必須對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化、電子化管理，提高決策效率和科學(xué)性。

2.完善農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施辦法

從各國(guó)農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐來(lái)看，確定合理的目標(biāo)價(jià)格水平需要遵循合理補(bǔ)償成本、保障收益，根據(jù)質(zhì)量與供求確定品質(zhì)差價(jià)與等級(jí)差價(jià)等原則（田聰穎等，2016）。就棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策而言，對(duì)補(bǔ)貼峰值、補(bǔ)貼對(duì)象范圍的界定需要進(jìn)一步明確，否則政策執(zhí)行的效果會(huì)大打折扣。

3.將現(xiàn)行的政策性文件逐步轉(zhuǎn)化為法律文件

雖然現(xiàn)在目標(biāo)價(jià)格制度還處于試點(diǎn)階段，制度本身也不成熟，但是有必要對(duì)其進(jìn)行法律化的改造。目前社會(huì)上有些人利用目標(biāo)價(jià)格制度的漏洞做一些損農(nóng)害農(nóng)、投機(jī)尋租的事情，嚴(yán)重影響了政策執(zhí)行的效果。應(yīng)當(dāng)依法建立相應(yīng)的法律，將責(zé)任確權(quán)到人，依法追究法律責(zé)任，凈化政策實(shí)施的環(huán)境。

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