彭 霞

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072）

行政解釋大量存在于我國(guó)行政立法中的解釋性條款以及其他行政規(guī)范性文件中，也普遍存在于行政執(zhí)法時(shí)行政執(zhí)法人員的解釋說(shuō)理部分。然而，在理論上，人們對(duì)中國(guó)行政解釋制度關(guān)注較少，其實(shí)踐中存在的權(quán)力濫用問(wèn)題也沒(méi)有引起足夠的重視。筆者于本文中試圖對(duì)其理論問(wèn)題進(jìn)行重新梳理并提出其實(shí)踐中存在的若干問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上探討規(guī)范行政解釋權(quán)的路徑。

一、場(chǎng)景、緣起與類(lèi)型——我國(guó)行政解釋釋義

由我國(guó)獨(dú)特的法律解釋體制所決定，行政解釋概念在我國(guó)具有比較特殊的內(nèi)涵。在討論對(duì)我國(guó)行政解釋進(jìn)行規(guī)制的問(wèn)題時(shí)，必須首先對(duì)我國(guó)行政解釋的特殊內(nèi)涵予以揭示。

（一）行政解釋發(fā)生的兩個(gè)場(chǎng)景

在現(xiàn)代西方法律解釋理論中，法律解釋是一種與法律適用緊密結(jié)合的行為，隱含于法律適用過(guò)程中，法律適用與法律解釋是合二為一的一個(gè)過(guò)程。通常而言，法律解釋主要發(fā)生在法官審理案件的過(guò)程中，無(wú)怪乎有學(xué)者指出：“解釋法律乃是法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)?！雹伲勖溃轁h密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版，第393頁(yè)。然而，實(shí)際上，任何一個(gè)宣稱(chēng)依法而治的政府，都可以首先簡(jiǎn)單地識(shí)別出兩種職能，即法律制定和法律適用。依據(jù)這種政府職能二分法，行政和司法都屬于法律適用的范疇。②凱爾森指出：“司法權(quán)和所謂‘執(zhí)行’權(quán)是不能用只有‘行政’權(quán)機(jī)關(guān)才‘執(zhí)行’規(guī)范的事實(shí)來(lái)加以劃分的。在這方面而論，這兩種職能實(shí)在是一樣的。一般法律由行政權(quán)和司法權(quán)同樣執(zhí)行，區(qū)別僅僅在于：在一種情況下，一般規(guī)范的執(zhí)行托付給法院；而在另一種場(chǎng)合下，則托付給所謂‘執(zhí)行’或行政機(jī)關(guān)。由此可見(jiàn)，普通的三分法歸根結(jié)底是一個(gè)二分法，即立法和legis executio（立法的執(zhí)行）的基本區(qū)分。后一職能再被分為司法職能和行政職能?！保蹔W］凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第284頁(yè)。在現(xiàn)代行政法治背景下，行政機(jī)關(guān)的一切行為都應(yīng)理解為法律適用行為，其在法律適用過(guò)程中必然要對(duì)所適用之法律進(jìn)行解釋。由此，這種一般意義上的行政解釋?zhuān)瑢?shí)際上可分為兩種類(lèi)型，一種是抽象行政解釋?zhuān)葱姓C(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布普遍性規(guī)則的方式對(duì)法律或行政立法的規(guī)范含義所進(jìn)行的解釋和說(shuō)明；一種是具體行政解釋?zhuān)葱姓C(jī)關(guān)在將法律規(guī)范適用于個(gè)案的具體事實(shí)時(shí)對(duì)法律規(guī)范含義和適用范圍的闡釋。③黑川哲志指出：“行政解釋——行政機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行解釋——有著多種形態(tài)，有的是行政機(jī)關(guān)在作行政行為時(shí)為說(shuō)明理由而單個(gè)解釋?zhuān)械膭t呈現(xiàn)行政立法形式——規(guī)章、通知等?！保廴眨莺诖ㄕ苤荆骸稄呐欣葱姓忉尩乃痉▽彶椤?，肖軍譯，《行政法學(xué)研究》2014年第3期。具體行政解釋往往是作為具體行政行為之依據(jù)和理由，在行政決定書(shū)中行政執(zhí)法人員的口頭說(shuō)明理由部分，以及在行政訴訟案件中作為被告的行政機(jī)關(guān)的應(yīng)訴答辯陳詞中出現(xiàn)。

在我國(guó)現(xiàn)有法律解釋制度中，法律解釋被認(rèn)為是一種獨(dú)立于法律適用的活動(dòng)，作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力由特定的機(jī)關(guān)保留行使。有權(quán)解釋法律的機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性文件的形式對(duì)法律進(jìn)行解釋?zhuān)蛇m用機(jī)關(guān)只能?chē)?yán)格適用法律和依據(jù)有權(quán)解釋法律的機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋進(jìn)行法律適用活動(dòng)。當(dāng)在法律適用過(guò)程中需要對(duì)法律進(jìn)行新的解釋時(shí)，需向有權(quán)解釋法律的機(jī)關(guān)提出法律解釋的請(qǐng)求。在我國(guó)，行政解釋是一個(gè)理論概念，并未直接出現(xiàn)在我國(guó)有關(guān)法律文件中。學(xué)者們根據(jù)我國(guó)法律解釋體制，將法律解釋分為立法解釋、行政解釋、司法解釋三種類(lèi)型。也就是說(shuō)，行政解釋在我國(guó)僅僅是指抽象行政解釋?zhuān)怀姓J(rèn)具體行政解釋的存在。這樣一種特殊的行政解釋體制有其歷史背景，需置于中國(guó)特殊的法律解釋體制中進(jìn)行理解。

（二）我國(guó)行政解釋的源起及其類(lèi)型化分析

中國(guó)法律解釋體制最早形成于1955年第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于法律解釋問(wèn)題的決議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：1955年《決議》）。該決議確立了我國(guó)被學(xué)界稱(chēng)為立法解釋和司法解釋的兩種法律解釋類(lèi)型，其中還沒(méi)有行政解釋這一類(lèi)型。④該決議對(duì)立法解釋作出如下規(guī)定：“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定?！痹摏Q議對(duì)司法解釋作出如下規(guī)定：“凡關(guān)于審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令問(wèn)題，由最高人民法院審判委員會(huì)進(jìn)行解釋。”改革開(kāi)放以后，法制被重新強(qiáng)調(diào)。從依法行政的理念出發(fā)，行政也被理解為法律、法令具體應(yīng)用的領(lǐng)域，從而在行政執(zhí)法過(guò)程中也產(chǎn)生了對(duì)作為行政執(zhí)法依據(jù)之法律、法規(guī)等進(jìn)行解釋的需要。1981年，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：1981年《決議》），該決議延續(xù)了1955年《決議》關(guān)于立法解釋和司法解釋的規(guī)定，此外還增加規(guī)定了幾項(xiàng)內(nèi)容：（1）不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)進(jìn)行解釋?zhuān)唬?）凡屬于地方性法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作出補(bǔ)充規(guī)定的，由制定法規(guī)的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)進(jìn)行解釋或作出規(guī)定；（3）凡屬于地方性法規(guī)如何具體應(yīng)用問(wèn)題，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門(mén)進(jìn)行解釋。上述第一種和第三種情形往往被學(xué)界稱(chēng)為行政解釋。該決議確立了我國(guó)由立法解釋、行政解釋、司法解釋共同構(gòu)成的現(xiàn)行法律解釋體制的完整結(jié)構(gòu)。⑤參見(jiàn)魏勝?gòu)?qiáng)：《誰(shuí)來(lái)解釋法律——關(guān)于我國(guó)法律解釋權(quán)配置的思考》，《法律科學(xué)》2006年第3期。

從1981年《決議》關(guān)于法律解釋的分工來(lái)看，我國(guó)法律解釋的類(lèi)型還可以分為制定解釋和具體應(yīng)用解釋。所謂制定解釋?zhuān)侵敢罁?jù)“誰(shuí)制定，誰(shuí)解釋”的原則，由法的制定機(jī)關(guān)對(duì)其所制定之法在法需要明確適用和補(bǔ)充說(shuō)明的情況下所作出的解釋?zhuān)凰^具體應(yīng)用解釋?zhuān)侵阜稍诰唧w應(yīng)用過(guò)程中出現(xiàn)的解釋問(wèn)題，由法定的機(jī)關(guān)作出解釋的情形。

行政機(jī)關(guān)不同于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的地方在于，行政機(jī)關(guān)也承擔(dān)了部分立法性質(zhì)的功能。在我國(guó)，存在大量的由行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章。因此，根據(jù)“誰(shuí)制定，誰(shuí)解釋”原則，行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定主體對(duì)其自身所制定之行政法規(guī)、行政規(guī)章享有解釋權(quán)，這種解釋屬于針對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定解釋?zhuān)皇蔷唧w應(yīng)用解釋。1981年《決議》只規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、法令以及地方性法規(guī)的具體應(yīng)用解釋兩種情形，而沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制定解釋的情形。

為了對(duì)行政解釋進(jìn)行規(guī)范，國(guó)務(wù)院于1999年下發(fā)了《關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：1999年《通知》）。該通知首次將針對(duì)行政法規(guī)的解釋區(qū)分為制定解釋和具體應(yīng)用解釋兩種情形。⑥1999年《通知》規(guī)定：“（1）凡屬于行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作補(bǔ)充規(guī)定的問(wèn)題，由國(guó)務(wù)院作出解釋。這些立法性的解釋?zhuān)蓢?guó)務(wù)院法制辦公室按照行政法規(guī)草案審查程序提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后，根據(jù)不同情況，由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)行政主管部門(mén)發(fā)布。（2）凡屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問(wèn)題，有關(guān)行政主管部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)能夠解釋的，由其負(fù)責(zé)解釋?zhuān)挥嘘P(guān)行政主管部門(mén)解釋有困難或者其他有關(guān)部門(mén)對(duì)其作出的解釋有不同意見(jiàn)，要求國(guó)務(wù)院解釋的，由國(guó)務(wù)院法制辦公室承辦，作出解釋?zhuān)渲猩婕爸卮髥?wèn)題的，由國(guó)務(wù)院法制辦公室提出意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院同意后作出解釋?zhuān)饛?fù)有關(guān)行政主管部門(mén)，同時(shí)抄送其他有關(guān)部門(mén)?！?000年制定的我國(guó)《立法法》只對(duì)狹義的法律解釋及立法解釋作出了規(guī)定，沒(méi)有對(duì)行政解釋作出規(guī)定。2001年的《行政法規(guī)制定程序條例》承襲了1999年《通知》的規(guī)定，區(qū)分了制定解釋和具體應(yīng)用解釋?zhuān)煌曛贫ǖ摹兑?guī)章制定程序條例》則只規(guī)定了規(guī)章制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)章的制定解釋。

由此，我國(guó)的行政解釋實(shí)際可分為兩種類(lèi)型，一種是行政機(jī)關(guān)作為法的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)法的具體應(yīng)用問(wèn)題自身所進(jìn)行的解釋或請(qǐng)求其上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的解釋?zhuān)葱姓唧w應(yīng)用解釋?zhuān)涣硪环N是享有憲法、法律授權(quán)范圍內(nèi)之行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其所立之法所進(jìn)行的解釋?zhuān)葱姓C(jī)關(guān)所進(jìn)行的制定解釋?zhuān)袑W(xué)者從理論上將其稱(chēng)之為行政立法性解釋?zhuān)ㄉ鲜鰩讉€(gè)概念之間的關(guān)系具體如圖1所示）。后者并沒(méi)有法律層面的依據(jù)，但有學(xué)者也指出：“它們?cè)谝婪ㄈ〉眯姓ㄒ?guī)、規(guī)章制定權(quán)的同時(shí)，當(dāng)然享有對(duì)自己制定法的解釋權(quán)，這種行政解釋依附于制定權(quán)。”⑦惠生武：《論行政解釋的基本范疇及其分類(lèi)》，《法律科學(xué)》1999年第3期。

圖1 行政解釋的構(gòu)成關(guān)系

二、我國(guó)行政解釋制度的困境

抽象行政解釋活動(dòng)在我國(guó)行政實(shí)踐中大量存在，不但包括數(shù)量巨大的由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的解釋性行政規(guī)范，而且包括由上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的解釋請(qǐng)求所作出的以“答復(fù)”等形式存在的行政解釋。實(shí)踐中，這種行政解釋存在很多問(wèn)題。

（一）與實(shí)踐脫節(jié)的行政解釋立法

根據(jù)我國(guó)的法律解釋制度，行政解釋的主體只能是一定級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，這意味著行政解釋主體需要有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，依據(jù)法律程序進(jìn)行。就我國(guó)目前的法律規(guī)定來(lái)看，行政解釋主體的設(shè)定主要依據(jù)1981年《決議》《行政法規(guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定。概括說(shuō)來(lái)，這些文件明確提到的行政解釋主體包括：國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府主管部門(mén)；國(guó)務(wù)院法制辦公室，國(guó)務(wù)院辦公廳；規(guī)章制定機(jī)關(guān)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，其他法律、法規(guī)在確定其行政解釋主體時(shí)，應(yīng)遵循這幾個(gè)有關(guān)行政解釋主體和程序的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范的規(guī)定，不得超出其規(guī)定任意設(shè)定行政解釋主體。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的立法體制已經(jīng)發(fā)生了很大的改變。比如，地方性法規(guī)的制定主體已經(jīng)擴(kuò)展到地級(jí)市，民族自治州、民族自治縣還可以制定自治條例和單行條例。現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有明確對(duì)這些地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的具體應(yīng)用解釋。又如，《規(guī)章制定程序條例》只對(duì)規(guī)章的制定解釋主體進(jìn)行了明確，沒(méi)有明確其具體應(yīng)用解釋主體。上述有關(guān)行政解釋立法的落后，以及實(shí)踐中個(gè)別行政機(jī)關(guān)對(duì)上述規(guī)定的漠視，導(dǎo)致實(shí)踐中很多法律、法規(guī)、規(guī)章在設(shè)定行政解釋主體時(shí)，往往超出這幾個(gè)法律文件的規(guī)定，隨意設(shè)置行政解釋主體。⑧比如，針對(duì)鍋爐、壓力容器、壓力管道等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察工作，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2017年11月8日發(fā)布《質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察工作有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（質(zhì)檢辦特函〔2017〕1336號(hào)），對(duì)《氣瓶充裝許可規(guī)則》《鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程》等相關(guān)規(guī)章進(jìn)行解釋。這就是由行政機(jī)關(guān)之內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。

另外，由于沒(méi)有明確對(duì)行政解釋主體進(jìn)行規(guī)定，下位行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的解釋性文件（如各種實(shí)施細(xì)則、實(shí)施辦法）又再次授權(quán)下位行政機(jī)關(guān)制定解釋性文件，這樣層層授權(quán)，層層解釋?zhuān)阶詈笫棺罨鶎拥慕忉屝晕募耆撾x原有法規(guī)范的原意。這樣有可能使規(guī)制和指導(dǎo)民眾生產(chǎn)生活的法律規(guī)范失去確定性、嚴(yán)謹(jǐn)性、民主性、科學(xué)性，被行政權(quán)甚至被基層執(zhí)法權(quán)架空。

（二）高位行政解釋對(duì)司法審判的壓迫性

按照我國(guó)當(dāng)下法律解釋制度，司法解釋與行政解釋之間相互分工，各司其職。司法解釋只能由最高人民法院和最高人民檢察院作出，而具體審理行政訴訟案件的法院沒(méi)有法律解釋權(quán)。又由于有關(guān)行政解釋的法律規(guī)定十分簡(jiǎn)略，對(duì)行政解釋的程序幾乎沒(méi)有作出規(guī)定，在行政審判實(shí)踐中，往往就會(huì)出現(xiàn)應(yīng)訴行政機(jī)關(guān)在參與行政訴訟以后，向上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出進(jìn)行行政解釋的請(qǐng)求，上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)求，以“答復(fù)”形式作出行政解釋。⑨比如，在趙C訴鷹潭市公安局月湖分局案中，公安局通過(guò)層層請(qǐng)示，得到了公安部以批復(fù)形式作出的行政解釋?zhuān)撔姓忉屩С至吮桓纡椞妒泄簿衷潞志值囊庖?jiàn)。且不論該案件本身的是非，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政訴訟過(guò)程中以批復(fù)形式作出行政解釋?zhuān)诔绦蛏系恼?dāng)性就是令人懷疑的。被請(qǐng)示進(jìn)行行政解釋的行政機(jī)關(guān)級(jí)別一般都比較高，這就給審理該案件的法院帶來(lái)較大的壓力，高級(jí)別行政機(jī)關(guān)的行政解釋對(duì)法院產(chǎn)生事實(shí)上的拘束作用，使得在行政解釋權(quán)的配置上，同樣體現(xiàn)出一種“行政強(qiáng)勢(shì)、司法弱勢(shì)”的格局。反過(guò)來(lái)，由于行政本位的影響，司法最終裁決原則沒(méi)有有效確立，法院審查行政解釋時(shí)受到很大的限制。比如，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章的立法性解釋排除了司法審查，不利于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督以及防止行政機(jī)關(guān)以行政解釋的名義侵犯行政相對(duì)人權(quán)益。

（三）以解釋之名跨越合法性邊界

行政解釋嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，只是對(duì)規(guī)則的解釋?zhuān)荒軇?chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)規(guī)則。然而，在實(shí)踐中，行政解釋主體往往濫用行政解釋權(quán)，在進(jìn)行行政解釋的時(shí)候，跨越解釋邊界，使行政解釋活動(dòng)成為一種創(chuàng)制新的行政規(guī)則的活動(dòng)，從而突破自身的職權(quán)或上位法的授權(quán)。由于行政法律規(guī)范的制定權(quán)和解釋權(quán)均由行政機(jī)關(guān)壟斷，如果人大怠于通過(guò)撤銷(xiāo)權(quán)的行使對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，就會(huì)使行政機(jī)關(guān)的這一權(quán)力處于自行其是的狀態(tài)，造成立法機(jī)關(guān)所保留的規(guī)則制定權(quán)處于被行政機(jī)關(guān)架空的狀態(tài)，法律、地方性法規(guī)也會(huì)由于行政機(jī)關(guān)行使“行政具體應(yīng)用解釋”而遭到扭曲和架空。

（四）具體行政解釋的缺位

如前所述，我國(guó)的法律解釋權(quán)被認(rèn)為應(yīng)由少數(shù)機(jī)關(guān)所壟斷，因此只承認(rèn)抽象行政解釋?zhuān)怀姓J(rèn)具體行政解釋。然而，實(shí)際上，正如有學(xué)者所指出的，“解釋是任何規(guī)則適用的一個(gè)不可缺少的步驟”。⑩［英］M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997年版，第313頁(yè)。在現(xiàn)代行政法治背景下，行政作為法的適用活動(dòng)，必然伴隨著對(duì)法的解釋。法律規(guī)范只有在適用于具體案件時(shí)，只有當(dāng)法律與事實(shí)相結(jié)合時(shí)，法律規(guī)范本身的模糊性、缺漏才會(huì)凸顯出來(lái)，這個(gè)時(shí)候才會(huì)要求執(zhí)法者結(jié)合事實(shí)對(duì)法律規(guī)范作出解釋。人為割裂法律解釋與法律適用，是違背法律適用規(guī)律的一種做法。按照施瓦茨的說(shuō)法，“企圖把解釋法律與適用法律分開(kāi)的人采取的是詭辯的區(qū)分法。一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)只有在它適用于特定案件中的事實(shí)時(shí)才有意義。……抽象地確定法定術(shù)語(yǔ)的意義就是在學(xué)究活動(dòng)中繞圈子。只有當(dāng)我們把如此確定的意義適用于手頭的案件時(shí)，此法才真正得到了解釋”。［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第605頁(yè)。它使得下級(jí)適法機(jī)關(guān)形成對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的依賴(lài)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)借此控制下級(jí)行政機(jī)關(guān)，出現(xiàn)實(shí)際的執(zhí)法機(jī)關(guān)與決策機(jī)關(guān)相互分離而使行政責(zé)任無(wú)法得到真正承擔(dān)的問(wèn)題。

三、行政解釋權(quán)規(guī)制的未來(lái)走向

由上可知，行政機(jī)關(guān)在我國(guó)實(shí)際上受到的制約極少，行政解釋由此成為行政機(jī)關(guān)濫用其權(quán)力的一種重要方式——不僅架空作為其上位約束的法律規(guī)則，也為其具體行政活動(dòng)中的違法行為提供辯護(hù)。實(shí)際上，從我國(guó)法律解釋制度的設(shè)置初衷來(lái)看，之所以要將行政解釋作為一種獨(dú)立的權(quán)力與行政行為相分離，本是為了防止行政權(quán)力的濫用。然而，這一制度設(shè)計(jì)，不僅沒(méi)有起到約束行政解釋權(quán)的作用，反而使其作為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)力，本身成為行政權(quán)濫用的直接表現(xiàn)。

（一）獨(dú)立行政解釋權(quán)的設(shè)置原理及其控權(quán)框架

“把解釋法律作為一種權(quán)力，并把這種權(quán)力歸諸于少數(shù)法定的主體，實(shí)際上反映了一種對(duì)法律解釋活動(dòng)的壟斷或控制觀念?！睆堉俱懀骸斗山忉尩牟僮鞣治觥罚袊?guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第25頁(yè)。這在中外歷史上實(shí)際上是一種主流的做法。其目的均是為了確保法律解釋的權(quán)威性，使法律適用者不得隨意解釋法律，而只能是嚴(yán)格適用法律。這一控權(quán)思維在社會(huì)主義法律解釋體制中得到延續(xù)。參見(jiàn)李龍主編：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第281頁(yè)。

1.防止行政解釋權(quán)的濫用——獨(dú)立行政解釋權(quán)的設(shè)置原理

所謂法律解釋?zhuān)梢员缓?jiǎn)單地理解為一個(gè)澄清法的含義的活動(dòng)。在我國(guó)的法律解釋觀念中，法律解釋關(guān)系到法律的統(tǒng)一和正確適用，不能隨意地將法律解釋權(quán)賦予級(jí)別較低的適法機(jī)關(guān)，否則將導(dǎo)致適法過(guò)程中權(quán)力的濫用。這一觀念與“立法者對(duì)法律的含義具有最權(quán)威認(rèn)識(shí)”的觀念相結(jié)合，就要求立法者享有最高的法律解釋權(quán)力。此外，法律在具體應(yīng)用過(guò)程中也存在解釋的必要，基于越高級(jí)別的適法機(jī)關(guān)享有越高的權(quán)威性這一觀念，這一類(lèi)型的解釋被認(rèn)為應(yīng)保留給較高級(jí)別的適法機(jī)關(guān)。如司法解釋為最高人民法院和最高人民檢察院保留行使，行政解釋也為一定級(jí)別的行政機(jī)關(guān)所保留。

我國(guó)行政解釋制度之所以作如此設(shè)計(jì)，其目的就在于防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用。通過(guò)徹底剝離行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其所適用之法的解釋權(quán)力，使其只能?chē)?yán)格適用法律。當(dāng)行政執(zhí)法活動(dòng)中出現(xiàn)需要解釋法律的情形時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)只能向有權(quán)解釋機(jī)關(guān)提出解釋法律的請(qǐng)求。這樣，通過(guò)將行政解釋權(quán)集中在一定級(jí)別的行政機(jī)關(guān)的做法，以防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)任意解釋所適用之法律，從而確保法律適用的統(tǒng)一和依法行政的實(shí)現(xiàn)。其在行政實(shí)踐中的主要表現(xiàn)形式就是，各個(gè)級(jí)別的行政機(jī)關(guān)均以具體應(yīng)用法律、法規(guī)、規(guī)章為名，以發(fā)布抽象規(guī)則的形式來(lái)落實(shí)特定的行政目標(biāo)，或者針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)就個(gè)別行政案件中法律、法規(guī)的適用提出的解釋請(qǐng)求進(jìn)行答復(fù)或批復(fù)?？偠灾姓忉屧谶@里成為了一種與具體行政行為相分離的抽象行政行為。這樣一來(lái)，行政解釋本身則成為了一種獨(dú)立的權(quán)力——不僅獨(dú)立于行政執(zhí)法，而且獨(dú)立于行政立法。如果認(rèn)同一切不受制約的權(quán)力都傾向于濫用的假設(shè)，那這種由上級(jí)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使的行政解釋權(quán)也具有權(quán)力濫用的本性，必須對(duì)其設(shè)置相應(yīng)的權(quán)力制約手段，或者說(shuō)必須存在相應(yīng)的對(duì)其進(jìn)行權(quán)力制約的制度設(shè)計(jì)。

2.行政解釋權(quán)的控權(quán)框架

行政法治的一般含義應(yīng)該是所有的行政行為都應(yīng)納入司法審查的范圍。然而，在我國(guó)人民代表大會(huì)制度之下，長(zhǎng)期以來(lái)依法行政的實(shí)現(xiàn)主要依靠人大以及行政機(jī)關(guān)自身，而不是司法機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，而針對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，則主要由上級(jí)行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行審查，撤銷(xiāo)違反上位法的抽象行政行為，這就構(gòu)成了我國(guó)獨(dú)具特色的依法行政制度。由此，對(duì)行政解釋的制約，就主要依靠權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

（1）人大監(jiān)督

根據(jù)我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力均應(yīng)受到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)《憲法》的有關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”；我國(guó)《地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》規(guī)定，地方人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。這些規(guī)定應(yīng)該理解為是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以撤銷(xiāo)行政解釋的法律依據(jù)，而不是像有些學(xué)者所理解的找不到立法監(jiān)督的法律依據(jù)。另外，雖然我國(guó)《立法法》沒(méi)有涉及行政解釋的問(wèn)題，但我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》則明確規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查制度。只是在實(shí)踐中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督者角色往往被弱化，沒(méi)有積極行使其立法監(jiān)督職能，對(duì)數(shù)量眾多的行政具體應(yīng)用解釋的監(jiān)督更是容易為權(quán)力機(jī)關(guān)所忽略。未來(lái)對(duì)行政解釋權(quán)的控制，需要通過(guò)強(qiáng)化人大自身立法權(quán)的形式加強(qiáng)對(duì)行政解釋權(quán)的監(jiān)督，從法律層面嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)的規(guī)則創(chuàng)制權(quán)和規(guī)則解釋權(quán)。不過(guò)，這里也涉及為了適應(yīng)現(xiàn)代治理的需要，平衡立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的規(guī)則創(chuàng)制權(quán)和規(guī)則解釋權(quán)的問(wèn)題。

（2）行政內(nèi)部監(jiān)督

從行政內(nèi)部監(jiān)督的角度來(lái)看，行政復(fù)議是行政內(nèi)部監(jiān)督的一種最為重要的形式。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》第7條的規(guī)定，行政解釋中的行政具體應(yīng)用解釋可以成為行政復(fù)議的對(duì)象，但在實(shí)踐中卻很少有行政相對(duì)人對(duì)作為行政行為依據(jù)之一的行政具體應(yīng)用解釋一并提起復(fù)議審查申請(qǐng)。另外，在層級(jí)分明的行政系統(tǒng)內(nèi)部，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏一定的獨(dú)立性，在復(fù)議對(duì)象為上級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋時(shí)，行政復(fù)議的監(jiān)督效果就更會(huì)大打折扣。未來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政解釋的行政內(nèi)部監(jiān)督，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：其一，制定完整詳細(xì)的行政解釋程序規(guī)定，對(duì)行政解釋的主體、程序等加以規(guī)定，提高行政解釋的民主性與科學(xué)性；其二，進(jìn)行行政解釋的行政機(jī)關(guān)應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的解釋部門(mén)和專(zhuān)業(yè)的解釋人員，由具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的工作人員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)有關(guān)規(guī)范的解釋?zhuān)黄淙?，?guó)務(wù)院應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一的行政解釋?zhuān)瑓f(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間相互沖突的行政解釋?zhuān)跃S護(hù)法制統(tǒng)一。

（二）司法審查——行政解釋權(quán)的未來(lái)規(guī)制支柱

對(duì)行政解釋權(quán)的控制，必須依靠一套完整的控權(quán)框架。從以上的分析可以看出，對(duì)行政解釋權(quán)的控制，司法權(quán)是缺位的。這不符合我國(guó)行政法治框架的未來(lái)發(fā)展方向。從2015年我國(guó)《行政訴訟法》的修改來(lái)看，我國(guó)行政法治的框架也越來(lái)越倚重司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制。因此，在強(qiáng)調(diào)和完善傳統(tǒng)的對(duì)行政解釋權(quán)的控制手段的同時(shí)，也需要明確，從未來(lái)發(fā)展方向上看，司法機(jī)關(guān)在控制行政解釋權(quán)方面將起到越來(lái)越重要的作用。

1.具體行政解釋的正名及其司法約束

鑒于抽象行政解釋在實(shí)踐中的不規(guī)范狀態(tài)，有學(xué)者套用西方法律解釋理論指出，應(yīng)當(dāng)直接取消抽象行政解釋?zhuān)瑘?jiān)持把行政解釋理解為行政執(zhí)法人員在具體行政行為過(guò)程中所進(jìn)行的解釋。參見(jiàn)張弘、張剛：《中國(guó)現(xiàn)行的行政解釋體制研究》，《學(xué)術(shù)探索》2007年第2期；張立剛：《決議體制與立法法體制》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。他們認(rèn)為，涉及對(duì)行政法規(guī)、行政規(guī)章內(nèi)容解釋的問(wèn)題，應(yīng)遵照法的修改的程序進(jìn)行；涉及具體應(yīng)用的問(wèn)題，應(yīng)交由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出解釋?zhuān)瑢⑦@種解釋視為行政行為的說(shuō)明理由部分，一并接受司法機(jī)關(guān)的審查。

筆者認(rèn)為，這種將抽象行政解釋徹底取消的主張不符合現(xiàn)代行政實(shí)踐的要求，因?yàn)楝F(xiàn)代行政權(quán)伸展到現(xiàn)代社會(huì)治理的各個(gè)方面，對(duì)于那些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性特征較強(qiáng)的領(lǐng)域，需要行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)，依賴(lài)其在該領(lǐng)域的抽象規(guī)則的制定和解釋。在現(xiàn)代行政法治背景下，行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系的處理，不能一味地強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制，而必須適應(yīng)現(xiàn)代行政合作治理的需要，調(diào)適行政與司法的關(guān)系。具體到行政解釋?zhuān)仨氁Ａ粜姓C(jī)關(guān)在其規(guī)制的各種專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域必要的抽象解釋權(quán)，以方便行政機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布抽象規(guī)則的形式對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或下屬行政人員進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。為了控制行政解釋權(quán)而徹底取消抽象行政解釋權(quán)的主張，不符合中國(guó)的制度實(shí)際，也不符合現(xiàn)代規(guī)制行政的要求。在未來(lái)社會(huì)中，抽象行政解釋不僅會(huì)繼續(xù)存在，而且會(huì)越來(lái)越重要。因此不能簡(jiǎn)單取消抽象行政解釋?zhuān)荒軐で髮?duì)抽象行政解釋的規(guī)范。

我國(guó)不僅需要承認(rèn)抽象行政解釋?zhuān)残枰姓J(rèn)行政執(zhí)法過(guò)程中的具體行政解釋。首先，加強(qiáng)行政執(zhí)法過(guò)程中的行政解釋?zhuān)兄诼鋵?shí)行政執(zhí)法過(guò)程中的說(shuō)明理由程序，提高行政執(zhí)法的合法性、合理性、權(quán)威性。其次，可以減少一線執(zhí)法人員一遇到所適用規(guī)范出現(xiàn)法律疑難問(wèn)題就層層向上級(jí)請(qǐng)示的情況，從而提高行政執(zhí)法的效率。再次，這種適用法律與解釋法律頻繁分離的狀況，也會(huì)使行政解釋脫離實(shí)際，影響一線執(zhí)法人員作出合法、合理的決定。最后，內(nèi)在于具體行政行為之中的行政解釋?zhuān)山柚痉C(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的司法審查，對(duì)其中濫用的行政解釋進(jìn)行規(guī)范，使其符合行政法治的要求。在我國(guó)，審判機(jī)關(guān)可以以我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定的“適用法律法規(guī)錯(cuò)誤”為依據(jù)對(duì)具體行政解釋進(jìn)行審查。由此，有關(guān)法律應(yīng)明確規(guī)定具體行政執(zhí)法人員在應(yīng)用法律、法規(guī)、規(guī)章時(shí)有進(jìn)行行政解釋的權(quán)力。

2.抽象行政解釋的司法最終裁決原則

當(dāng)前我國(guó)的行政解釋制度有其存在的現(xiàn)實(shí)必要性，應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上謀求對(duì)其進(jìn)行更為有效的規(guī)范和制約。人大監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督在實(shí)踐中并沒(méi)有取得很好的效果。從域外行政法治的成熟模式來(lái)看，其行政法治的實(shí)現(xiàn)極為倚賴(lài)于司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的司法審查。參見(jiàn)章志遠(yuǎn)、黃娟：《我國(guó)行政法規(guī)范解釋司法審查的反思與重構(gòu)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家治理依賴(lài)行政權(quán)的專(zhuān)業(yè)性、靈活性，因此其法治理想不排斥行政機(jī)關(guān)的抽象行政解釋權(quán)，但這種抽象行政解釋權(quán)必須受到司法機(jī)關(guān)的某種形式的約束。正如有學(xué)者所指出的，“現(xiàn)代國(guó)家治理體現(xiàn)多元共治和協(xié)商的品格，公正司法力量的出場(chǎng)是維護(hù)自由的最后屏障”。騰祥志：《稅法行政解釋的中國(guó)實(shí)踐與法律規(guī)制——開(kāi)放稅收司法的邏輯證成》，《北方法學(xué)》2017年第6期。在我國(guó)，司法審查卻是我國(guó)行政法治體系中較為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。就行政解釋問(wèn)題而言，加強(qiáng)對(duì)行政解釋權(quán)的司法審查應(yīng)是加強(qiáng)對(duì)行政解釋的有效制約的未來(lái)發(fā)展方向。

在我國(guó)，對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查有一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。在1989年我國(guó)《行政訴訟法》頒行之前，行政和司法被認(rèn)為是兩個(gè)相互獨(dú)立的法律適用領(lǐng)域，各自有相對(duì)獨(dú)立的法律適用范圍，兩者之間更多是分工關(guān)系，而很少存在相互監(jiān)督、制約的關(guān)系。在我國(guó)《行政訴訟法》頒行之后，司法對(duì)行政進(jìn)行監(jiān)督的一面呈現(xiàn)出來(lái)，成為我國(guó)行政法治的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。然而，從我國(guó)當(dāng)時(shí)的實(shí)際出發(fā)，我國(guó)《行政訴訟法》所確立的司法審查是一種有限度的審查，即司法機(jī)關(guān)只對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督則通過(guò)人大監(jiān)督與行政內(nèi)部監(jiān)督的方式進(jìn)行。2015年修訂的我國(guó)《行政訴訟法》，明確了對(duì)部分抽象行政行為進(jìn)行一定形式司法審查的規(guī)定，這或許可以成為加強(qiáng)對(duì)我國(guó)行政解釋權(quán)進(jìn)行司法審查的重要契機(jī)。只是由于不同行政解釋具有不同的效力層級(jí)，對(duì)不同效力層級(jí)的行政解釋的司法審查效果也不同。行政解釋的效力位階以及行政解釋在行政訴訟過(guò)程中的效力，在相關(guān)法律中也沒(méi)有明確的規(guī)定，這要求我們先在理論上對(duì)行政解釋的效力等級(jí)進(jìn)行識(shí)別，在此基礎(chǔ)上分門(mén)別類(lèi)地討論其司法審查問(wèn)題。

（1）行政立法性解釋

現(xiàn)有法律就行政立法性解釋的效力作了規(guī)定，這主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院2001年發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第31條規(guī)定：“……行政法規(guī)的解釋與行政法規(guī)具有同等效力?！薄兑?guī)章制定程序條例》的第31條規(guī)定：“……規(guī)章的解釋同規(guī)章具有同等效力?！睆纳鲜鲆?guī)定可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)作出的行政立法性解釋與行政解釋的對(duì)象具有同等的效力。如前所述，行政立法性解釋具有與所解釋之行政法規(guī)、行政規(guī)章同等的法律效力，因此對(duì)于行政訴訟中這一類(lèi)型的行政解釋?zhuān)ㄔ罕仨殞⑵洚?dāng)作行政法規(guī)或行政規(guī)章對(duì)待。這一點(diǎn)在最高人民法院于2004年印發(fā)的要求各省、直轄市、自治區(qū)法院參照?qǐng)?zhí)行的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法［2004］96號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《座談紀(jì)要》）中有明確規(guī)定：“根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋?zhuān)瑖?guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門(mén)公布的行政法規(guī)解釋?zhuān)嗣穹ㄔ鹤鳛閷徖硇姓讣姆梢罁?jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋?zhuān)嗣穹ㄔ簩徖硇姓讣r(shí)參照適用?！笨梢?jiàn)，對(duì)于行政立法性解釋?zhuān)捎谒麄兙哂信c行政法規(guī)、行政規(guī)章同等效力，尚不能對(duì)其進(jìn)行有效的司法控制，有待于將來(lái)行政法治的進(jìn)一步完善，將行政法規(guī)、行政規(guī)章及其相應(yīng)的行政解釋納入司法審查的范圍。

（2）行政具體應(yīng)用解釋

關(guān)于行政具體應(yīng)用解釋?zhuān)?981年《決議》所規(guī)定的以法律、法令以及地方性法規(guī)為解釋對(duì)象的行政具體應(yīng)用解釋過(guò)于簡(jiǎn)略，并沒(méi)有明確其效力，其后的相關(guān)法律也沒(méi)有加以明確；以行政法規(guī)為解釋對(duì)象的具體應(yīng)用解釋?zhuān)嚓P(guān)規(guī)定也沒(méi)有作出明確規(guī)定。從性質(zhì)上看，行政具體應(yīng)用解釋當(dāng)屬于行政法中的“行政規(guī)范性文件”?！蹲劶o(jì)要》明確：“具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。”對(duì)于這一類(lèi)型的行政解釋的監(jiān)督，原本只是在我國(guó)《行政復(fù)議法》中規(guī)定對(duì)其可以提起行政復(fù)議的附帶性審查。2015年修改的我國(guó)《行政訴訟法》第53條則規(guī)定了對(duì)行政規(guī)范性文件提起附帶審查的規(guī)定，使行政復(fù)議與行政訴訟的相關(guān)規(guī)定保持一致。這就為對(duì)行政具體應(yīng)用解釋進(jìn)行司法審查提供了法律依據(jù)。

需要指出的是，盡管司法機(jī)關(guān)可以不以規(guī)章及以下的規(guī)范性文件作為裁判依據(jù)，而根據(jù)自己對(duì)法律依據(jù)的理解來(lái)裁判相關(guān)行政案件，但司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)否定這些行政規(guī)范性文件的合法性。并且，在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)這些規(guī)范性文件往往采取尊重的態(tài)度。在行政訴訟中，如果行政訴訟案件涉及行政解釋?zhuān)ㄔ褐炼嘀荒茉谂袥Q書(shū)中對(duì)其進(jìn)行違法評(píng)價(jià)，進(jìn)而以適用法律錯(cuò)誤為由處置具體行政行為，無(wú)權(quán)終止違法的行政解釋的效力，無(wú)法阻止其繼續(xù)違法。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第64條的有關(guān)規(guī)定，法院針對(duì)此種情形的處理方式為，“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。”

據(jù)此，盡管法院不能直接否定行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋?zhuān)@畢竟明確賦予了法院可以繞過(guò)部分行政解釋?zhuān)谂袥Q中作出對(duì)法律、行政法規(guī)的獨(dú)立解釋的權(quán)力。法院如果能夠以這種方式堅(jiān)守其獨(dú)立審判職能，同樣可以對(duì)實(shí)踐中大量存在的行政解釋施加有效的司法約束。這為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政解釋的司法約束打開(kāi)了缺口，并將成為中國(guó)行政法治進(jìn)步的基本方向。

3.平衡：司法審查對(duì)行政解釋的必要尊重

在對(duì)行政解釋堅(jiān)持司法最終裁決原則的同時(shí)，也需要對(duì)行政解釋給予必要的尊重。這是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)治理，依賴(lài)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的廣泛授權(quán)，這種授權(quán)中即包含了行政機(jī)關(guān)對(duì)所適用法律的一定的解釋權(quán)。并且，現(xiàn)代行政管理涉及諸多專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)是這方面的專(zhuān)家，具有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，由行政執(zhí)法人員根據(jù)行政執(zhí)法情況對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行行政解釋具有必要性和合理性。中國(guó)社會(huì)治理具有高度依賴(lài)行政權(quán)的傳統(tǒng)，再加上改革開(kāi)放社會(huì)各方面的急速發(fā)展，很多方面越來(lái)越呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征，更加凸顯了規(guī)制行政在現(xiàn)代社會(huì)治理中的功能。與規(guī)制行政相伴隨的是大量專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性的行政解釋的出現(xiàn)。法院對(duì)行政解釋進(jìn)行司法審查作為一個(gè)問(wèn)題，近些年才被提出，在對(duì)這些行政解釋進(jìn)行司法審查時(shí)堅(jiān)持何種立場(chǎng)和審查標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)還沒(méi)有得到充分關(guān)注和探討的問(wèn)題。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政解釋的審查是堅(jiān)持強(qiáng)尊重還是弱尊重的立場(chǎng)，往往不是依據(jù)審查對(duì)象的客觀性質(zhì)，而是依據(jù)特定司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)權(quán)力資源的對(duì)比關(guān)系。另外，在司法機(jī)關(guān)對(duì)行政解釋的審查實(shí)踐中也還沒(méi)有確立相對(duì)統(tǒng)一和客觀的審查標(biāo)準(zhǔn)?？傊瑢?duì)行政解釋的合法性、合理性的判斷上，不管法院對(duì)行政解釋采取何種態(tài)度，法院至少不能把行政解釋作為當(dāng)然的、最后的結(jié)論予以全面接受，必須保持法院對(duì)行政解釋的獨(dú)立的和最后的判斷。