石曉天

（廣東南華工商職業(yè)學(xué)院 勞動關(guān)系與工會理論研究院，廣東 廣州 510507）

工會改革并不是一個新話題，一些專家學(xué)者梳理回顧了中國工會的改革歷程。自新中國成立以來，我國工會在建國初期、改革開放初期和本世紀初進行了三次大的改革（游正林，2010）；[1]改革開放四十年來，基層工會為了擺脫維護職能實現(xiàn)的困境、明確其角色定位，經(jīng)歷了四次較為系統(tǒng)的改革過程，以適應(yīng)國家政治經(jīng)濟環(huán)境的變化（吳建平，2018）。[2]從歷次改革的動因來看，直接來源于黨對工會工作的要求（游正林，2010），[3]而民間維權(quán)組織的興起引起黨中央對境外勢力對職工隊伍滲透的擔憂，也是2015年開始新一輪工會改革的動因之一（喬健，2017）。[4]為什么圍繞同一目標進行多次改革？其主要根源在于工會制度上存在結(jié)構(gòu)性缺陷，導(dǎo)致痼疾難除（游正林，2010）。[5]目前，雖然法律上明確了工會是職工利益的代表者和維護者，但基層工會由于“制度性弱勢”仍然難以履行好維護職能，由此，地方工會逐漸走向前臺，成為勞動關(guān)系治理創(chuàng)新的主體（吳建平，2018）。[6]從各地工會改革的經(jīng)驗和效果來看，上海通過吸納企業(yè)體制外職工入會等方式創(chuàng)新了工會組建模式，擴大了工會覆蓋面；建立工會干部的雙向流動，打通上下級工會的聯(lián)系融通，服務(wù)職工更到位；通過激活工會體制內(nèi)的社會組織活力，擴大了聯(lián)系引導(dǎo)勞動關(guān)系領(lǐng)域社會組織的作用能力（喬健，2017）。[7]被全總推廣的上?！邦櫞褰?jīng)驗”則探索出非公企業(yè)工會工作改革的路子：地方工會（區(qū)總工會）為非公企業(yè)工會減負、“以上代下”承擔維護和服務(wù)職能（吳建平，2018；湯洪偉、杜星，2018）。[8][9]珠三角地區(qū)工會在處理群體性勞資糾紛、激活基層工會活力、源頭治理勞資矛盾方面提供了“自下而上”的改革范本（楊濤，2017；聞效儀，2017；王同信，2016；范麗娜，2014）。[10][11][12][13]

素有改革精神的廣東，近幾年在政府和工會主導(dǎo)下，一些地方大膽創(chuàng)新，在區(qū)域性①勞動關(guān)系治理中取得了新的突破。地方各級工會將更多的資源、力量、重心下沉到基層，改革創(chuàng)新工會組織體制、工作機制和工作方式，創(chuàng)建了多個具有特色的職工服務(wù)品牌，在源頭治理勞資矛盾中積極主動作為，取得的一些成功經(jīng)驗已在全省推廣。

本文以幾個典型的區(qū)域性/綜合性勞動關(guān)系治理的經(jīng)驗為樣本進行梳理、分析和比較，并提出進一步改革創(chuàng)新的政策建議。

一、廣東省中微觀勞動關(guān)系治理策略與經(jīng)驗

（一）廣東省級勞動關(guān)系治理策略

廣東省級層面勞動關(guān)系治理的主要策略包括地方勞動法規(guī)和政策、多方對話機制、執(zhí)法監(jiān)察、多層次的調(diào)解制度、仲裁與司法救濟等，如出臺《廣東省集體合同條例》、《廣東省勞動人事爭議處理辦法》等地方法規(guī)政策，建立勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)會議制度，政府與工會的聯(lián)席會議制度①2015年3月，廣東省政府辦公廳下發(fā)《廣東省人民政府關(guān)于建立健全縣級以上人民政府與同級工會聯(lián)席會議制度的意見》，要求縣以上政府與同級工會每半年召開一次聯(lián)席會議，每年召開兩次，如遇特殊情況和重大問題，可隨時召開。http://www.gdftu.org.cn/xwdt/ghyw/201512/t20151218_708855.htm。，勞動監(jiān)察和勞動仲裁聯(lián)動工作機制，勞資矛盾訴調(diào)對接機制等。

2016年10月，廣東省總工會借力廣東高院，雙方達成共識，建立了溝通聯(lián)系制度，并于2017年4月，勞資政三方五家②省人社廳、省高院、省總工會、省工商聯(lián)、省企業(yè)聯(lián)合會。共同建立“裁訴銜接多元化調(diào)解機制”隨后，廣東省和佛山市兩級法院分別與廣東省總和佛山市總兩級工會共同設(shè)立勞動爭議訴調(diào)對接工作室，由法院和工會調(diào)解員（工會法律服務(wù)團律師）駐場，對勞動爭議案件進行訴前聯(lián)調(diào)、訴中釋法、訴后安撫③廣東建立勞動爭議訴調(diào)對接工作室，見廣東省總工會網(wǎng)站：http://www.gdftu.org.cn/xw/dt/201612/t20161220_811727.htm。，并以此為示范點推廣到佛山、廣州、惠州、深圳、珠海、茂名等地，并向下延伸到了區(qū)法院和區(qū)總工會。

廣東省總工會積極探索勞動關(guān)系治理變革和工會自身改革之道，搭建了“工人在線”網(wǎng)上綜合服務(wù)平臺、工會法律服務(wù)律師團、勞資糾紛應(yīng)急處置分隊等。按照勞動關(guān)系矛盾的發(fā)生規(guī)律和發(fā)展邏輯，“工人在線”網(wǎng)上綜合服務(wù)平臺對職工反映的問題進行識別、分類、預(yù)警、跟進處理和應(yīng)急處置，是工會主動適應(yīng)信息化時代勞動關(guān)系變化的工作機制創(chuàng)新成果，曾獲得“2015年度中國政府創(chuàng)新公共服務(wù)最佳實踐”。

相對工會而言，企業(yè)參與的動力有所不足。企業(yè)家組織主要通過倡導(dǎo)企業(yè)社會責(zé)任，建立雇主社會責(zé)任工作指引及“尋找廣東好雇主”等評選活動，促進企業(yè)構(gòu)建和諧勞動關(guān)系。

（二）廣東省區(qū)域性/綜合性勞動關(guān)系治理的經(jīng)驗

當前中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加快，企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)遷導(dǎo)致的群體性勞資矛盾與沖突在珠三角一些地區(qū)表現(xiàn)突出，而工會對傳統(tǒng)體制機制及工作方式的路徑依賴使其在勞動關(guān)系治理中反應(yīng)滯后、效果有限，很難讓職工認同和信任。因此在黨政推動和職工呼喚的雙重壓力下，開始了工會改革。

廣東工會改革從2012年開始，以開放服務(wù)領(lǐng)域、與政府和社會組織合作為標志，在企業(yè)比較集中的街鎮(zhèn)或社（園區(qū)）進行基層治理的創(chuàng)新探索，以服務(wù)為先導(dǎo)，力求“打通服務(wù)職工的最后一公里”，破解工會基層組織缺乏活力、無法有效運作的難題。

1. 廣州經(jīng)驗：工會主導(dǎo)的區(qū)域性治理+行業(yè)性協(xié)商

廣州市總工會早在2012年就開始在外地務(wù)工人員比較集中的鳳陽街成立了第一家工會職工服務(wù)站，通過與社工機構(gòu)合作的方式為外來務(wù)工人員提供法律咨詢、文化娛樂、心理輔導(dǎo)、需求調(diào)查等，市總工會每周派相關(guān)人員駐站工作，拉近了和職工群眾的距離。截至目前，廣州市總工會已在街道單獨設(shè)立了類似的職工服務(wù)站88個，主要采取購買社工機構(gòu)服務(wù)的方式運作，并委托社工委等第三方機構(gòu)對服務(wù)站的工作進行評估驗收。

在一些工業(yè)/工人社區(qū)，工會將服務(wù)站嵌入街道家庭綜合服務(wù)中心④在街道設(shè)立的，由政府購買，為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共服務(wù)的機構(gòu)。（以下簡稱“家綜”），如在橋南街等家綜探索“中心+站點”模式；在一些企業(yè)聚集的街鎮(zhèn)如南沙東涌鎮(zhèn)、番禺大石街和化龍鎮(zhèn)等家綜，社工們除了做好老人、青少年及婦女兒童等群體的服務(wù)工作外，還將服務(wù)對象擴大到了企業(yè)及職工，用企業(yè)社會工作方法為勞資雙方提供服務(wù)，對改善企業(yè)勞動關(guān)系發(fā)揮了一定作用。

政府推動的社會治理和工會開展的勞動關(guān)系治理由于所持立場不同、可使用的治理資源和治理工具不同，往往各施其策，很難在頂層設(shè)計時綜合考慮，形成合力。家庭綜合服務(wù)中心主動延伸服務(wù)范圍、擴大服務(wù)對象，以企業(yè)社會工作方法介入企業(yè)勞動關(guān)系調(diào)整，是社會服務(wù)機構(gòu)與街道和社區(qū)互動的結(jié)果，也是社會組織介入勞動關(guān)系治理的有益探索。而廣州市總在街鎮(zhèn)獨立設(shè)置職工服務(wù)站或依托家綜構(gòu)建服務(wù)站的做法，則是工會依托政府資源，將勞動關(guān)系治理融入社會治理的創(chuàng)新方式，這種雙向嵌入使得在職工服務(wù)和維權(quán)方面形成多元主體的優(yōu)勢互補。遺憾的是這種互動還局限于工會和社會組織之間，政府參與不夠，沒有形成社會治理和勞動關(guān)系治理的深度融合并形成制度機制，覆蓋面也有限，需要政府從更高層次進行制度設(shè)計，加強與工會和社會組織深入合作，進一步優(yōu)化資源配置，發(fā)揮“1+1＞2”的整體效果。

廣州市總工會早在2007年就開始探索在建筑行業(yè)成立行業(yè)性的工會聯(lián)合會（以下簡稱工聯(lián)會），其由區(qū)總工會直接領(lǐng)導(dǎo)，工聯(lián)會主席通過“社會化招聘、會員民主選舉”的方式產(chǎn)生。這是廣州工會最早在行業(yè)和街鎮(zhèn)工會組織體制和用人機制上的一個創(chuàng)新。經(jīng)過幾年的探索，2010年成立由市總直管的環(huán)衛(wèi)行業(yè)工會聯(lián)合會，過去分散在各區(qū)500多個環(huán)衛(wèi)單位的3萬多名環(huán)衛(wèi)工被組織起來，改變了各區(qū)環(huán)衛(wèi)工人管理各自為政、工資福利待遇各不相同、頻繁出現(xiàn)以區(qū)為單位的環(huán)衛(wèi)工人因待遇問題集體停工事件發(fā)生的狀況，建立起行業(yè)性的集體協(xié)商制度，維護保障了環(huán)衛(wèi)工人的合法權(quán)益。此后，陸續(xù)建立了70多家行業(yè)工會。在市區(qū)兩級工會的推動及指導(dǎo)下，行業(yè)性的工資集體協(xié)商工作逐步開展。為了幫助行業(yè)工會掌握更多的行業(yè)數(shù)據(jù)開展協(xié)商，廣州市總工會在今年委托業(yè)內(nèi)知名公司開展行業(yè)平均工資調(diào)查，將中下層員工分為25分位、50分位和75分位三個層次，分別調(diào)查統(tǒng)計其行業(yè)平均工資，以此指導(dǎo)行業(yè)工會提出合理的工資增長幅度，讓協(xié)商更有針對性，工會提出的主張更有權(quán)威性和公信力。據(jù)了解，后續(xù)，廣州市總將拿出資金，對愿意開展協(xié)商的行業(yè)派出專家進行指導(dǎo)，另給予開展協(xié)商的行業(yè)工會2-3萬不等的專項工作經(jīng)費。在2010年全總推動“兩個普遍”①指在企業(yè)普遍建立工會，在建立工會的企業(yè)普遍開展集體協(xié)商。時各地工會的確花了力氣組建行業(yè)工會并開展行業(yè)性集體協(xié)商，但更多地還是為了抓組建率和協(xié)商覆蓋面，重形式不重實效，近些年仍在堅持做實行業(yè)性集體協(xié)商的恐怕也為數(shù)不多。廣州市總的做法，一方面加強了街鎮(zhèn)、社（園）區(qū)工會服務(wù)的供給，以此吸引職工，滿足職工一般性需求，擴大了工會的影響；另一方面，行業(yè)性集體協(xié)商是市場經(jīng)濟國家通行的協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的有效手段，發(fā)展行業(yè)性集體協(xié)商，加強對行業(yè)工資集體協(xié)商的指導(dǎo)，能增加協(xié)商的針對性和有效性，避免企業(yè)工會力量薄弱導(dǎo)致的集體協(xié)商難以真正落地的窘境，也能克服區(qū)域性集體協(xié)商由于企業(yè)共性少、差異性大從而效果不理想的弊端。這種“區(qū)域性治理+行業(yè)性協(xié)商”的綜合性勞動關(guān)系治理策略，既能通過行業(yè)性集體協(xié)商縱向到底，又能通過區(qū)域性服務(wù)供給橫向到邊，將職工最大限度地納入工會組織的服務(wù)范圍，將服務(wù)與維權(quán)結(jié)合起來，最大程度地維護職工的合法權(quán)益，滿足職工需求。當然，廣州市行業(yè)性工資集體協(xié)商推進工作仍在繼續(xù)，最終效果還需要實踐的檢驗，但仍不及為一種較好的制度安排。

2. 佛山經(jīng)驗：政府/工會主導(dǎo)、社會組織運作、工會嵌入、多方參與

2013年底，在政府主導(dǎo)下，佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)社會工作創(chuàng)新項目“樹本產(chǎn)業(yè)家園”建成投入使用。該項目位于獅山松夏工業(yè)園內(nèi)，是由政府出資建設(shè)、北達博雅社會工作資源中心負責(zé)運營、園區(qū)工會聯(lián)合會參與、其他社會組織緊密合作的綜合性服務(wù)平臺，主要為工業(yè)園內(nèi)的數(shù)萬產(chǎn)業(yè)工人提供全方位的社會服務(wù)。南海區(qū)總推動建設(shè)的“職工·家”服務(wù)中心也入駐產(chǎn)業(yè)家園。2014-2016年獅山鎮(zhèn)總工會共投入250萬種子基金，在園區(qū)內(nèi)分期開展了以企業(yè)職工為主體、以企業(yè)工會為主導(dǎo)、以專業(yè)化社會組織參與的“企業(yè)職工社團發(fā)展”創(chuàng)投活動，形成了工會自己的特色品牌。

職工社團由已建工會的企業(yè)職工組隊后申報、第三方評審?fù)ㄟ^后可獲得區(qū)總工會種子基金和企業(yè)1：1配套資金支持。獲得立項的職工社團負責(zé)人和核心團員會得到社團運作、項目設(shè)計、團隊建設(shè)以及領(lǐng)導(dǎo)力等方面的培訓(xùn)。這種面向職工的團隊與項目建設(shè)，變過去完全由工會設(shè)計、組織和實施的活動項目為職工主動組織、自己設(shè)計、自主實施、職工受益，體現(xiàn)了需求導(dǎo)向、職工主體的改革精神，提高了職工的主體性和能力素質(zhì)，將職工的自我服務(wù)與公益服務(wù)結(jié)合起來，讓他們從被服務(wù)的對象成長為自我服務(wù)和公益服務(wù)的提供者，并在基層工會中發(fā)揮骨干作用，可以帶動更多職工投身工會組織建設(shè)，參與社會公共事務(wù)，維權(quán)意識和能力也得到了提高。由此，形成工會、社會組織和職工緊密聯(lián)系、深度合作、共同參與的“三工”①即“社工+義工+員工”。聯(lián)動模式。截至2016年底，“職工·家”在佛山已建成46個，分布于鎮(zhèn)街、村(社區(qū)、工業(yè)園區(qū))，其中約有半數(shù)為工會自建，半數(shù)為購買社會組織的服務(wù)。②佛山46家“職工·家”遍布產(chǎn)業(yè)園區(qū) 服務(wù)一線職工，廣東省總工會網(wǎng)站，http://www.gdftu.org.cn/xw/dt/201612/t20161220_811727.htm。

佛山工會的做法仍然是一種“半自主半借力”模式，即借助政府資源和社會力量，將工會服務(wù)和社會服務(wù)導(dǎo)向基層職工，通過職工社團建設(shè)打造工會骨干力量，并不直接涉及企業(yè)工會，而且因為“職工·家”的密度有限，覆蓋半徑過大，故工會服務(wù)難以形成對職工的高“粘度”，服務(wù)效果受到限制。從本質(zhì)上而言，這種做法還是上級工會“以上代下”服務(wù)基層工會、服務(wù)職工的模式，沒有從根本上改變企業(yè)工會的運作生態(tài)。

3.深圳經(jīng)驗：工會主導(dǎo)與政府主導(dǎo)的兩種主要模式

（1）工會主導(dǎo)下的勞動關(guān)系源頭治理模式

處于成熟市場經(jīng)濟環(huán)境下的深圳，由于民營企業(yè)多，因用工不規(guī)范積累的各種勞資矛盾以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)致集體勞動爭議頻發(fā)，使得勞動關(guān)系不穩(wěn)定的風(fēng)險日益增大，而職工組織化程度低、企業(yè)工會能力不足，加上一些草根NGO組織介入，讓集體勞動爭議處理的難度加大。深圳市總工會于2014年開始在寶安、龍崗、龍華三個區(qū)選出3個企業(yè)集聚的社區(qū)/工業(yè)園探索建立源頭治理勞資糾紛試驗區(qū)。通過“社會化招聘、契約化管理”的方式匯聚了一批有較高學(xué)歷、有專業(yè)社會工作經(jīng)驗或工會工作經(jīng)驗的高素質(zhì)人才，將他們送到企業(yè)和工人同吃同住同勞動，對工人的工作生活有切深感受，與工人建立感情并形成工人情懷，然后將他們安排到社區(qū)、開發(fā)區(qū)工會聯(lián)合會（簡稱工聯(lián)會，下同）工作。試驗區(qū)工聯(lián)會由市、區(qū)兩級總工會直接指導(dǎo)并投入資金和資源。試驗區(qū)建設(shè)過程中，市、區(qū)兩級工會的同志長期工作在一線，與基層工會聯(lián)合會和一線職工建立了密切聯(lián)系，改變了工會工作的機關(guān)化和行政化作風(fēng)，增強了群眾性。

和平社區(qū)是一個擁有80個工業(yè)園區(qū)的工業(yè)社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)有800多家企業(yè)，近10萬員工，勞動關(guān)系十分復(fù)雜。和平社區(qū)工聯(lián)會擁有相對獨立的工作空間，可以更加自主地依法開展工作。工聯(lián)會定位為樞紐型工會基層組織，成為 “資源匯聚中心、職工服務(wù)中心、基層工會建設(shè)的組織中心”，服務(wù)對象涵蓋職工群眾和企業(yè)工會。工聯(lián)會的主要工作分為三個部分：工會組織建設(shè)、職工服務(wù)和權(quán)益維護。工會組織體系中最薄弱的環(huán)節(jié)在企業(yè)工會組織，因此工聯(lián)會按照“以工人為主體”的原則引領(lǐng)員工“四參與”①即“工會籌建、參與民主選舉、參與民主管會、參與集體協(xié)商”。，開展企業(yè)工會組織建設(shè)。工聯(lián)會改革行政化、機關(guān)化作風(fēng)，主動以群眾化的工作方式和專業(yè)化的服務(wù)吸引職工，培養(yǎng)壯大工會積極分子隊伍，這些積極分子回到企業(yè)成為工會骨干，通過雙向賦權(quán)賦能的方式做強企業(yè)工會。

在我國，非公企業(yè)勞動關(guān)系治理的主要機制是集體協(xié)商，但普遍存在政府和地方工會積極推動，企業(yè)不予理會、企業(yè)工會不敢談不會談的情形。深圳市總引入“聚力計劃”，培訓(xùn)企業(yè)管理者、工會干部和員工代表。經(jīng)過長達數(shù)月互動式培訓(xùn)，促進了企業(yè)建立勞資對話機制，提升了雙方溝通和協(xié)商能力。工聯(lián)會近幾年的探索效果十分明顯：工人的組織化程度提升了，基層工會的組織力量加強了，工會的吸引力增強了，職工有困難不找工會的狀況得到了較大改善，過去活躍在試驗區(qū)內(nèi)的一些勞工NGO組織感受到了工會改革帶來的活動空間變窄的壓力，也慢慢撤離了。

三個試驗區(qū)所處的社會經(jīng)濟環(huán)境不同，勞動關(guān)系狀況也不一樣，工會聯(lián)合會的運作方式有所區(qū)別。

嶂背社區(qū)是一個本地戶籍人口不到600，卻擁有300多家中小微企業(yè)、近2萬職工的“村改居”工業(yè)社區(qū)。工聯(lián)會位于社區(qū)工作站②社區(qū)工作站為政府綜合性派出機構(gòu)。龍崗區(qū)為每個社區(qū)配備了“一站一居”，即一個社區(qū)工作站和一個社區(qū)居委會，主要為居民提供綜合性服務(wù)。，與社區(qū)黨委、居委會合署辦公，社區(qū)黨委副書記兼任工聯(lián)會主席，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系成為社區(qū)“書記項目”。工聯(lián)會與黨政和上級工會的關(guān)系界定為“市總指導(dǎo)、街道統(tǒng)籌、社區(qū)為主”，創(chuàng)建了“一委兩會多聯(lián)動③“一委”指綜合黨委，“兩會”指工聯(lián)會和企業(yè)工會，“多聯(lián)動”指社會、企業(yè)、職工、工會及街道、社區(qū)各相關(guān)部門形成的防控聯(lián)動?！钡膭趧雨P(guān)系治理機制，具有非常鮮明的“黨政重視支持”、各方參與的特點，工聯(lián)會還指導(dǎo)企業(yè)開展勞資溝通對話，開展集體協(xié)商，發(fā)生勞資糾紛后與多部門及時介入調(diào)處，取得不俗的成效。為了促進構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，成立了“和諧勞動關(guān)系促進會”，由企業(yè)主、工會干部、員工代表和社會人士構(gòu)成，其中員工代表占絕大多數(shù)。促進會的建立對及時掌握企業(yè)勞動關(guān)系狀況、預(yù)警和調(diào)處發(fā)揮了積極作用。

雖然嶂背社區(qū)工聯(lián)會也是按照深圳市總的統(tǒng)一部署、直接指導(dǎo)下建設(shè)的，屬于源頭治理勞資矛盾試驗區(qū)的其中一個試點，但有自己的特色，具有勞動關(guān)系治理和社區(qū)治理雙向嵌入的特征。

（2）政府主導(dǎo)下的勞動關(guān)系治理模式

深圳坪山新區(qū)成立于2009年，下轄2個辦事處，23個社區(qū)，外來人口是戶籍人口的10倍多，各類企業(yè)約2萬家，產(chǎn)業(yè)工人接近30萬。為了應(yīng)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多原因引起的勞資矛盾，坪山新區(qū)提出了《省市共建深圳市坪山區(qū)和諧勞動關(guān)系綜合實驗區(qū)工作方案》（以下簡稱方案），2017年1月獲省人社廳批復(fù)，成為深圳市第二個省市共建和諧勞動關(guān)系綜合試驗區(qū)。主要是通過建構(gòu)黨政主導(dǎo)下的多層次社會化調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，即健全企業(yè)勞動關(guān)系調(diào)解委員會，組建行業(yè)、園區(qū)調(diào)解組織，依托和諧勞動關(guān)系促進會進行區(qū)級調(diào)解，引領(lǐng)社會力量參與勞資矛盾的社會調(diào)解工作，壯大調(diào)解員隊伍；二是開發(fā)勞動關(guān)系評價指標體系，對勞動關(guān)系高危企業(yè)進行甄別，借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)勞資矛盾預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置和職工服務(wù)的信息化平臺，實現(xiàn)“黨委政府主導(dǎo)、企業(yè)和職工雙贏、社會力量協(xié)同參與、勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)”的治理目標④坪山新區(qū)：和諧勞動關(guān)系多元共治新格局，人民網(wǎng)，http://expo.people.com.cn/GB/n1/2016/0708/c403808-28537046.html，2017年5月2日訪問。。

方案實施一年后取得了初步成效，主要亮點有：1.勞動關(guān)系評價指標發(fā)揮為企業(yè)勞動關(guān)系診斷的作用，對勞動關(guān)系高危企業(yè)推送到處置系統(tǒng)，提請相關(guān)部門嚴加監(jiān)測，提前做好預(yù)防措施，減少群體性勞資沖突發(fā)生的概率。2.出現(xiàn)勞資矛盾事件由“5+1”①“5”為新區(qū)、社會建設(shè)局、辦事處、勞動辦、監(jiān)察組自上而下五個層面?！?”指社會組織。應(yīng)急處置系統(tǒng)按照規(guī)模大小和嚴重程度分送給政府不同層次的相關(guān)部門和社會組織共同處置，提高了處置效率。3.社會化調(diào)解作用明顯。規(guī)模以上企業(yè)內(nèi)部勞動爭議調(diào)解委員會發(fā)揮了第一道防線的作用，約40%的勞資矛盾在企業(yè)內(nèi)部消化，行業(yè)、區(qū)域的調(diào)解成功率接近80%，區(qū)級層面的調(diào)解成功率超過90%，大大減少了爭議雙方的仲裁與訴訟成本，避免了社會資源的浪費。

二、幾種典型的區(qū)域性/綜合性勞動關(guān)系治理策略及工會改革經(jīng)驗的比較

勞動者與企業(yè)管理方在工作場所存在的工作緊張和矛盾是勞動關(guān)系的常態(tài)，只要不超過雙方容忍的強度，企業(yè)仍能維持正常運作（石曉天，2012）。[14]企業(yè)內(nèi)部的治理策略由企業(yè)管理方、企業(yè)工會以及第三方提供，有管理制度、勞資雙方溝通對話機制、職工民主參與、集體協(xié)商與集體合同制度、勞動爭議調(diào)解制度、第三方介入（如企業(yè)社會工作、集體協(xié)商中聘請的外部協(xié)商代表）等，當勞資矛盾無法通過內(nèi)部策略消弭，則需要通過外部治理機制來解決。

按照勞資矛盾發(fā)展演變的規(guī)律及通過治理策略得到解決的模型，用圖1來表示。從圖1中可以清楚地看出不同的治理模式所選擇的治理起點和治理路徑存在的差異。

根據(jù)前文對廣東省幾種典型②除了文中描述的典型策略外，各地工會還有其他形式的探索和經(jīng)驗。區(qū)域性/綜合性勞動關(guān)系治理的經(jīng)驗描述，從治理主體、運作方式、路徑選擇、治理效果、工會策略等方面進行比較，如表1所示。

由表1所見，政府主導(dǎo)的深圳坪山模式中，工會參與源頭治理的功能作用沒有在其中體現(xiàn)，但這并不意味著工會無所作為。就在2018年5月初，坪山區(qū)總工會與區(qū)法院共同設(shè)立“坪山區(qū)勞動爭議訴調(diào)對接工作室”，由工會派駐律師為職工提供訴前調(diào)解與法律咨詢服務(wù)。④動爭議訴調(diào)對接坪山工作室揭牌，坪山政府在線“工作動態(tài)”欄目，http://www.szpsq.gov.cn/xxgk/jt/gzdt/201805/t20180502_11806505.htm，2018年5月23日訪問。雖然工會與法院合作的訴前聯(lián)調(diào)與坪山政府的多層次調(diào)解網(wǎng)絡(luò)是各自獨立運作，但對訴訟當事人而言，可以有選擇誰來調(diào)解的自主權(quán)。

圖1 勞動關(guān)系治理的策略模型③ 圖1中，實線表示企業(yè)勞資關(guān)系的互動及勞資矛盾發(fā)展過程及內(nèi)部治理策略，虛線表示外部治理策略。

此外，在其他幾種治理策略中我們都可以看到工會改革的重點在于“做好服務(wù)、做強基層”；在干部隊伍建設(shè)中一種是依托“社會化招聘、契約化管理、職業(yè)化運作”的職業(yè)化工會工作者隊伍，打破了工會干部機關(guān)化、行政化的管理模式，工作方式也更加貼近群眾；還有一種是“不求所有、但求所用”，依托服務(wù)購買的社會工作者隊伍，拓展了社會組織參與勞動關(guān)系治理的渠道，提升了職工服務(wù)的專業(yè)化水平。

三、討論與建議

（一）討論

勞動關(guān)系治理的源頭，也是工會改革的切入點。從以上廣州、深圳和佛山經(jīng)驗的分析比較可以看出，大多數(shù)的地方工會采取服務(wù)先行的方式，將工會的資源集中投放到鎮(zhèn)街和社（園）區(qū)基層工會，采取購買社會組織服務(wù)和社工崗位的方式將服務(wù)延伸到企業(yè)，彌補了基層工會的不足，改變了工會封閉的運行機制，職工服務(wù)更加專業(yè)化，工作方式更接地氣，工作時間更加靈活。深圳市總工會開創(chuàng)的源頭治理模式，其主要目的就是要解決基層工會薄弱的問題，將勞資沖突從源頭化解，消滅在萌芽狀態(tài)。因而,其治理策略就是做強基層工會、服務(wù)職工、維權(quán)三位一體。這種市、區(qū)、鎮(zhèn)街工會一竿子插到底的工作機制，與職業(yè)化工會干部隊伍的專業(yè)化、群眾化的工作方式相結(jié)合，完全突破了依靠外部力量和資源做強基層工會的做法。深圳源頭治理勞資矛盾的模式因為成效突出被廣東省總工會認可且在全省工會進行推廣。誠然，除深圳工會源頭治理策略外，其他地方工會的改革都沒有直接涉及企業(yè)工會，對怎樣做強企業(yè)工會也沒有做出制度性安排，因而不能從根本上解決企業(yè)工會組織薄弱、吸引力不夠、維權(quán)能力弱的問題。

坪山新區(qū)的勞動關(guān)系治理模式充分考慮了勞資矛盾發(fā)生與演變的機理，將預(yù)警與調(diào)處結(jié)合，建構(gòu)了三級調(diào)解組織，形成上下聯(lián)通、層層過濾的治理網(wǎng)絡(luò)，改變了過去對勞資矛盾的簡單應(yīng)對與單一應(yīng)急處置的做法，是從“頭痛醫(yī)頭”到系統(tǒng)化治理的突破與創(chuàng)新（孟泉，2017）。[15]但也留有遺憾，企業(yè)工會和地方各級工會在勞動關(guān)系治理體系中的地位作用沒有得到充分體現(xiàn)，應(yīng)急處置“5+1”機制中也不見工會蹤影，與《廣東省勞動人事爭議處理辦法》中明確規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當建立集體勞動人事爭議案件應(yīng)急處置預(yù)案，明確人力資源社會保障、公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、地方總工會等相關(guān)單位職責(zé)分工?！庇袥_突，工會參與的職能被政府和社會組織所取代，企業(yè)內(nèi)部有利于化解矛盾的集體協(xié)商制度也被忽略。從實踐層面看，區(qū)級層面的調(diào)解員隊伍中企業(yè)人力資源經(jīng)理占比超過80%①坪山區(qū)人力資源部負責(zé)人在解讀《深圳市坪山區(qū)社會組織參與勞動爭議調(diào)解工作指導(dǎo)辦法》并接受記者訪問時提供的數(shù)字。http://www.szpsq.gov.cn/xxgk/bmzcxd/shzzcyldzytjgzbf。，難以保證調(diào)解的中立性，對勞動者一方不利。

廣東在探索勞動關(guān)系治理中有許多大膽改革與創(chuàng)新，但如何將工會的源頭治理與政府的區(qū)域性治理有機銜接，形成多方參與的治理體系，是當下及未來勞動關(guān)系治理需要不斷探索與反思的重要議題。

表1 幾種典型的區(qū)域性/綜合性勞動關(guān)系治理策略比較

（二）建議

1. 政府在勞動關(guān)系治理頂層設(shè)計時要發(fā)揮工會作用，將源頭治理與政府治理結(jié)合起來

勞動關(guān)系源頭治理體系應(yīng)該是一個多元主體參與的開放式系統(tǒng)。我國職工人數(shù)接近4億，無論是政府還是工會，都不可能憑一方之力來解決社會轉(zhuǎn)型期普遍的勞資糾紛問題。政府應(yīng)將社會治理和勞動關(guān)系治理的功能、資源和社會力量整合起來，不要各自為政，各成體系。要加強與工會和其他社會組織的合作，加強對企業(yè)履行社會責(zé)任的引導(dǎo)，積極倡導(dǎo)經(jīng)營正常企業(yè)堅持集體協(xié)商，激發(fā)企業(yè)參與的積極性和主動性。鼓勵企業(yè)購買社會組織的服務(wù)，讓社工入企提供專業(yè)化的企業(yè)社會工作，幫助企業(yè)改善勞資關(guān)系，提升管理效能。

政府應(yīng)重視區(qū)域性勞動關(guān)系治理體系的頂層設(shè)計，吸納工會不斷創(chuàng)新的勞動關(guān)系治理經(jīng)驗和策略，鼓勵企業(yè)/企業(yè)家組織和其他社會組織共同參與，形成彼此銜接、上下聯(lián)動的源頭治理、動態(tài)管理、調(diào)解和依法處置構(gòu)成的綜合性治理體系。

2. 工會在勞動關(guān)系治理中既要突出服務(wù)功能，更要承擔維權(quán)主業(yè)主責(zé)。

工會在加強職工服務(wù)的同時要更多地承擔維權(quán)主業(yè)主責(zé)。一是進一步做強基層工會，在企業(yè)層面繼續(xù)推動工會民主選舉和工資集體協(xié)商來協(xié)調(diào)勞動關(guān)系。二是完善由工會、資方和工會駐企律師及社會組織多方參與的企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織，做實企業(yè)勞資糾紛的調(diào)解工作，將勞資矛盾盡可能在企業(yè)內(nèi)部化解。三是依托鎮(zhèn)街、社（園）區(qū)工會聯(lián)合會建立區(qū)域性調(diào)解組織，工會律師團和其他社會調(diào)解組織可以作為第三方共同參與，與政府共建多級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。對個體勞資糾紛，及時啟動調(diào)解工作，盡量爭取調(diào)解解決糾紛；對群體性勞資爭議，需要工會組織及時介入并盡量通過集體協(xié)商解決。四是建立企業(yè)勞動關(guān)系動態(tài)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，未雨綢繆，通過對網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控和預(yù)警，對處于高危狀態(tài)的企業(yè)加大監(jiān)控排查力度，一旦發(fā)生集體勞資沖突事件，工會要做到“五個第一”①即第一時間到達現(xiàn)場，第一時間表明身份，第一時間表達立場，第一時間搜集訴求，第一時間開展協(xié)商。，與政府相關(guān)部門一起做好處置工作。總之，工會要主動將勞動關(guān)系治理融入社會治理，與政府和社會組織合作，整合更多社會力量共同應(yīng)對新時代勞動關(guān)系的新情況、新問題和新變化，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、工會及社會組織聯(lián)動的源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置的勞動關(guān)系治理體系，開創(chuàng)共建共治共享的社會治理新格局。