姬鵬程

2013年，國家發(fā)改委、財政部、水利部出臺《關于水資源費征收標準有關問題的通知》，提出“十二五”末各地區(qū)的水資源費最低征收標準。從目前的進展情況看，除作為水資源費改稅試點的省份外，仍有部分地區(qū)未做調整，已進行調整的地區(qū)，其水資源費征收標準仍較低，對于促進水資源的節(jié)約和高效利用作用有限，與推動綠色發(fā)展的要求差距還較大。水資源費改稅試點地區(qū)的水資源稅務率是以現(xiàn)有的水資源標準為依據(jù)的，因此，確定科學合理的水資源費征收標準，對于全面推開水資源費改稅改革，理順水資源稅、費關系，強化國家對水資源的管理，充分發(fā)揮稅收對水資源的節(jié)約和高效利用的調節(jié)功能，推動生態(tài)文明建設和促進綠色發(fā)展有重要意義。

一、 水資源費征收標準調整的現(xiàn)狀和特點

我國現(xiàn)行水資源費征收標準主要由各?。▍^(qū)）根據(jù)水資源供求情況具體確定，基本體現(xiàn)了不同水源取用水區(qū)別、不同行業(yè)間的差異。2013年以來，我國水資源費征收標準及其調整情況可歸納為以下幾個方面：

（一）地下水尤其是特種行業(yè)水資源費征收標準提高幅度較大

2010—2015年，水資源費征收標準全國總體水平不斷提高，平均提高幅度達到42.33%，其中地表水水資源費征收標準平均提高幅度為24.8%，地下水平均為49.8%。地下水水資源費征收標準提高幅度較大，提高幅度最大的前3位是洗車行業(yè)提高88.7%，純凈水礦泉水行業(yè)提高60.2%，地熱水提高57.98%。

（二）水資源費征收標準用戶（行業(yè)）分類日益細化

我國城鎮(zhèn)自來水用戶基本分為居民、非居民和特種行業(yè)三類，但水資源費征收標準劃分用戶類別較多，現(xiàn)行標準可分為農業(yè)、居民、工業(yè)、城市供水企業(yè)、特種行業(yè)、洗車洗浴、礦泉水和地熱水、礦井疏干水、電力企業(yè)用水（分為水力和火力）等。一些地區(qū)對于農業(yè)內部又細分類別，如內蒙古水產養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖征收水資源費，灌溉用水超定額地表水按0.03元/m3、地下水0.08元/m3征收；吉林省種植養(yǎng)殖用水地表0.003元/m3、地下0.004元/m3，其他農業(yè)用水地表0.003元/m3、地下0.005元/m3，但暫不征收。這與一些地區(qū)的農業(yè)水價綜合改革試點，探索對農業(yè)水價按農業(yè)種植類別劃分相關。

（三）實行單一水資源費與累進水資源費相結合的征收標準

部分地區(qū)開始探索累進水資源費，在具體實施中通過對超額水資源征收更高標準的費用，實行累進式水資源費。例如，從2009年4月1日開始，廣東開始執(zhí)行新的水資源費征收標準，以促進社會節(jié)約用水。其中，對企業(yè)的超額取水部分實行累進加價制度，如果企業(yè)超額用水超過三成將被叫停并要求限期整改。其中，新的征收標準中對高耗能、高污染企業(yè)，其水資源費在所公布的分類標準的基礎上加收50%；對超額取水部分實行超定額累進加價制度。超額取水不足10%的部分，加收1倍水資源費；超額取水10%以上，不足20%的部分，加收2倍水資源費；超額取水20%以上，不足30%的部分，加收3倍水資源費；超額取水30%以上的，取水許可審批機關應當責令其暫停取水，限期整改。

（四）按水源狀況、不同行政區(qū)劃分類征收地下水水資源費

1、除按地表和地下水源劃分水資源費征收標準外，很多地區(qū)還按地下水的不同超采狀況進一步分類

例如，安徽淮河流域及合肥、滁州水資源費征收標準地表水是0.12元/m3，其他地區(qū)是0.08元/m3；淺層地下水是0.15元/m3。江蘇省淺層地下水蘇錫常地區(qū)是2.7元/m3，其他地區(qū)是1.2元/m3，深層地下水更高。

2、在區(qū)域分類上，一個地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平越高，地區(qū)行政級別越高，為保障不同地區(qū)居民用水負擔的公平性，很多地區(qū)都按行政區(qū)劃分類

例如，河北省縣級城市及以下按設區(qū)市標準的50%—70%征收水資源費；云南省在城市規(guī)劃區(qū)的地下冷水與城市供水價格采用同一標準，地下熱水為城市供水價格的2倍以上；重慶市部分區(qū)縣地下水標準低于全市平均標準。

3、充分考慮各地實際，對自備井取用地下水水資源費，區(qū)分公共管網(wǎng)覆蓋的不同情況

例如，湖北對公共管網(wǎng)覆蓋內取用地下水，按當?shù)毓I(yè)用戶的自來水價格執(zhí)行；江西對公共管網(wǎng)覆蓋內取用地下水加倍征收、超采區(qū)加倍征收，采礦未安裝計量設施，按原煤或原礦1元/噸征收。

二、水資源費征收標準確定面臨的主要問題

地下水水資源費征收標準調整幅度較地表水低，征收標準總體水平較低。特種行業(yè)的地表水水資源費遠高于地下水水資源費征收標準，這種不合理差距不斷拉大。

居民、工業(yè)和城市供水企業(yè)用戶間，地下水用戶差價低于地表水，說明地下水水資源費征收標準的用戶差價未合理拉開。城市供水行業(yè)用水資源費征收標準應等同于居民標準，而不應低于居民標準，可減少漏損率。

水資源費水量差價仍未全面實行，取用水許可定額的節(jié)約用水作用仍有待發(fā)揮。針對超定額后應是累進加價、累退加價還是按一定比例征收仍有待研究，這與我國的水價政策相關。在世界各國普遍實行水量差價，無論是居民、非居民用水都按用水量多少實行不同的水價和水資源費。本報告認為需要引入水資源費的水量差價。

由于我國地下水資源保護緊迫性增強，深層地下水應嚴禁開采，開采即破壞，但實踐中深層地下水在一些地區(qū)仍在使用。

水資源費征收標準區(qū)域差價仍有待調整完善?！笆濉闭魇罩笇藴蕝^(qū)域間差距仍較大，太注重水資源供求關系對水資源費的影響，對區(qū)域公平有所忽視。

三、調整水資源費征收標準的政策建議

（一）出臺《區(qū)域水資源費征收標準確定的指導意見》

1、明確水資源費征收標準確定的基本原則

水資源費征收目的是調節(jié)水資源供求關系，促進節(jié)約用水。按不同用水戶劃分，可參考居民用水水價分類標準。對于高耗水、高污染行業(yè)需執(zhí)行較高的水資源費征收標準，以經濟手段控制其用水，推進用水方式轉變。高耗水、高污染行業(yè)主要集中在工業(yè)部門，這些行業(yè)既是污水、廢水排放的主要污染源，也是重要的節(jié)水載體，對這部分行業(yè)不僅需要從行政手段上嚴控其規(guī)模和數(shù)量，還需要以經濟手段調控其用水的結構和規(guī)模。

2、確定水資源費征收標準的主要分類

現(xiàn)行水資源費用戶類別劃分較多，不同地區(qū)劃分類別不同，可適當進行歸類指導，這也是維護統(tǒng)一市場和公平競爭的要求之一。按水資源用途劃分，可分為工業(yè)用水和生活用水、一般行業(yè)和特殊行業(yè)用水等。不同行業(yè)水資源用途不同，其成本等也不同。因此，可根據(jù)水資源用途，分別制定工業(yè)用水、發(fā)電用水、生活用水、農業(yè)灌溉用水等水資源費征收標準。農業(yè)灌溉用水采用較低的水資源費費率，工業(yè)用水、特殊行業(yè)用水可考慮采用相對較高的水資源費費率。

（二）研究探索實施階梯水資源費

1、明確水資源費應作為調控用水量的關鍵指標

在未進行費改稅試點的地區(qū)，應把水資源費作為調控用水量的關鍵指標。水價具有節(jié)水功能，但是對于價格調節(jié)用水量的機制應該通過哪塊來體現(xiàn)并不明確。是水資源費？污水處理費還是自來水費？筆者認為，節(jié)水機制作用的發(fā)揮主要由以下兩塊來承擔：一是水資源費；二是階梯水價或超定額水價部分。

對自來水公司而言，無論生活用水、工業(yè)用水，還是商業(yè)用水或特種行業(yè)用水，其供水成本是一致的，作為一種企業(yè)行為，其銷售的自來水價格也應是一致的。而現(xiàn)行的自來水水價體系中，實際上由政府定價的自來水價格卻是有差異的，如有的旅游飯店娛樂用水、特殊行業(yè)中的洗浴用水價格達到8元/m3和10—60元/m3，遠高于自來水成本實際水價。各種水價間的差額，實際上是政府為調控水資源的有效配置而采取的經濟手段，更應該體現(xiàn)在水資源費中。正是由于水資源費征收標準和自來水供水成本在實際運行中沒有明確區(qū)分，使自來水公司因此而獲得額外的收益，而這部分收益本該作為水資源費的一部分歸水資源所有者國家所有。因此，究其實質，目前許多地方實行的差異性水價，實際上是混淆了水法中的有關概念，將理應通過水資源費來調整的國家意志，轉化為通過自來水價格來體現(xiàn)的企業(yè)行為，從而使自來水公司獲得額外的收益，導致國家利益受損。因此，應該將水資源費作為調控用水量的重要指標之一，在水價中單列水資源費一項。

2、自備水用戶優(yōu)先試點推行階梯水資源費

應研究實施階梯水資源費，使之成為階梯水價的基礎。優(yōu)先對自取自用的自備水用水戶試點推行階梯水資源費，參照自來水用水量的比價關系征收?？蔀楦鱾€取水點確立保持生存的基本用水量，基本用水量內按第一階征收標準交納水資源費，超出基本用量部分，對水資源費逐級懲罰性加收。這樣一方面實現(xiàn)水資源全民所有的憲法要求，另一方面為節(jié)約用水提供足夠的激勵。對城市供水企業(yè)等取水大戶，修改《取水許可和水資源費征收管理條例》，將水資源費從水價中獨立出來，水資源費不再計入供水成本，按供水量核定水資源費。

3、完善用水大戶的水資源費征收標準

很多地方對用水大戶確定的水資源費征收標準偏低。無論是地下水還是地表水，有些地區(qū)仍采用對用水大戶一年按固定費用躉交的方式征收水資源費。雖然相比其他企業(yè)，用水大戶的水資源費占企業(yè)成本比例較高，但調研表明，水資源費占企業(yè)成本比例總體不高，水資源費調整對企業(yè)成本影響不大。例如，江西2015年將水資源費由原來的0.01—0.02元/m3提高到地表水0.1元/m3，地下水0.2元/m3，提高了約10倍。但對作為用水大戶的電力企業(yè)的調研表明，被調研的4家水電廠中，柘林、萬安水電廠水資源費占生產成本比例，調整前為0.39%、0.65%，調整后約為0.79%。

用水大戶的水資源費征收標準，不宜采用定額征收辦法，可借鑒倫敦經驗，實行先升后降的階梯定價方式。隨著水使用量的增加，收取的費用呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢。第一階梯考慮部分計費個體使用較少數(shù)量的水，對這一群體免收供水費和污水處理費。從第二階梯開始增收供水費，通過價格機制的作用來提高用水的效率。同時，對于大批量使用水資源的用戶，考慮到規(guī)模影響使用量的問題，為減少這些企業(yè)的生活和生產成本，從第五階梯開始呈現(xiàn)出逐漸下降的態(tài)勢。

（三）完善水資源費征收標準確定的指導標準

1、適當增加經濟發(fā)展水平在制定水資源費征收標準中的權重

隨著最嚴格水資源管理制度的深入實施，近年來各省將密集調整水資源費征收標準。然而，國家規(guī)定的最低征收標準主要以人均水資源量作為分區(qū)依據(jù)，對經濟發(fā)展水平考慮的權重較低。我國水資源費面臨的一個矛盾是經濟發(fā)展水平低的地區(qū)，水資源稀缺，水資源費高，水資源費征收困難。出于保障區(qū)域公平和民生用水的考慮，應適當增加經濟發(fā)展水平在制定地下水水資源費征收標準中的權重。據(jù)此，建議浙江、廣東、上海、重慶在“十三五”期間將水資源費最低標準提高到上一階，福建、湖北、湖南、四川在“十三五”期間將水資源費最低標準提高到上一階。

2、縮小地區(qū)間地下水水資源費征收標準的差距

現(xiàn)行最低標準差距較大，達到20倍，但對地下水資源的保護不能按地區(qū)豐缺程度來決定。應適當縮小差距，將較低的征收標準提高。

3、探索按水系來確定水資源費征收標準

根據(jù)水系分布狀況，制定不同類水系的水資源費征收標準，避免各地區(qū)水資源費征收標準差異性較大。按照水系制定水資源費征收標準，不僅考慮了水資源的豐富度，也考慮到各水系的狀況。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體改所）