吳時(shí)茂 劉廣進(jìn)

黨的十九大對(duì)長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善人民代表大會(huì)制度提出了新任務(wù)新要求，省市縣鄉(xiāng)四級(jí)人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何適應(yīng)形勢(shì)，積極作為，勇于擔(dān)當(dāng)，不斷創(chuàng)新，是一個(gè)需要重視和探索的重要課題。多年實(shí)踐證明，各級(jí)人大之間上下聯(lián)動(dòng)，形成合力，發(fā)揮人大整體效能，是做好新時(shí)代人大工作的有益探索，是加強(qiáng)人大工作和建設(shè)的一條有效路徑。

一、加強(qiáng)省市縣鄉(xiāng)人大四級(jí)聯(lián)動(dòng)于法有據(jù)，確有必要

（一）開(kāi)展四級(jí)聯(lián)動(dòng)有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。由于人大的性質(zhì)地位和工作特點(diǎn)，決定了人大上下級(jí)之間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是相對(duì)獨(dú)立、平等的關(guān)系，是監(jiān)督、指導(dǎo)和聯(lián)系關(guān)系。憲法規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使“撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”職權(quán)。地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行”等職權(quán)。由此可見(jiàn)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保證憲法、法律的實(shí)施，保證上級(jí)人大決議的貫徹執(zhí)行，是省市縣鄉(xiāng)四級(jí)人大的共同職權(quán)，共同責(zé)任，共同任務(wù)。上級(jí)人大履行保證憲法法律實(shí)施的職責(zé)，對(duì)下級(jí)人大來(lái)說(shuō)，是一個(gè)統(tǒng)一的、不可分割的整體。加強(qiáng)四級(jí)人大上下聯(lián)動(dòng)，符合法律規(guī)定的原則和精神，有利于形成工作合力，把共同的職權(quán)行使到位，從而保證憲法法律和上級(jí)人大決議的有效實(shí)施。

（二）開(kāi)展四級(jí)聯(lián)動(dòng)有利于代表更好地依法履職。省市縣鄉(xiāng)四級(jí)人大代表是本級(jí)人大的組成人員，分別由下一級(jí)人大和選民選舉產(chǎn)生，他們履職的主要平臺(tái)是通過(guò)本級(jí)人大，但上下級(jí)人大代表之間有著緊密的法律關(guān)系和工作聯(lián)系。按照法律規(guī)定，省市人大代表可以列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)受上一級(jí)委托，組織上一級(jí)人大代表開(kāi)展閉會(huì)期間的活動(dòng)。代表應(yīng)當(dāng)經(jīng)常聽(tīng)取人民群眾對(duì)代表履職的意見(jiàn)，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢(xún)問(wèn)，接受監(jiān)督。開(kāi)展四級(jí)聯(lián)動(dòng)，搭建活動(dòng)平臺(tái)，組織各級(jí)人大代表參加各級(jí)人大的立法、監(jiān)督、調(diào)研和列席會(huì)議等活動(dòng)，加強(qiáng)上下級(jí)人大代表之間的聯(lián)系，有利于加強(qiáng)對(duì)代表履職情況的監(jiān)督，促進(jìn)代表更好地發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）開(kāi)展四級(jí)聯(lián)動(dòng)有利于各級(jí)人大更好地適應(yīng)新形勢(shì)完成新任務(wù)。黨的十九大和十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)新時(shí)代堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作提出新要求，廣大人民群眾對(duì)人大事業(yè)發(fā)展和做好人大工作寄予殷切期望，各級(jí)人大應(yīng)該而且必須大有作為。為了更好地完成黨和人民交給人大的艱巨任務(wù)，貫徹落實(shí)中央和省委的重大決策部署，必須堅(jiān)持全省人大系統(tǒng)一盤(pán)棋，以省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的方式統(tǒng)籌加強(qiáng)上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大工作的聯(lián)系指導(dǎo)，形成互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)配合的整體合力，發(fā)揮好人大作用。

（四）開(kāi)展四級(jí)聯(lián)動(dòng)有利于解決基層人大工作存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從目前四級(jí)人大相互聯(lián)系和實(shí)際工作來(lái)看，省市縣鄉(xiāng)各級(jí)人大之間存在著上下聯(lián)系渠道不夠暢通、形式不夠多樣的情況，上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的指導(dǎo)手段欠缺，指導(dǎo)力度不大，特別是在幫助解決基層人大工作面臨的實(shí)際問(wèn)題方面還需切實(shí)加強(qiáng)?？h鄉(xiāng)人大建設(shè)是整個(gè)人大體系中相對(duì)比較薄弱的環(huán)節(jié)，縣鄉(xiāng)人大發(fā)揮作用不夠、機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、力量難以適應(yīng)、對(duì)外地工作了解不多等等，亟須解決。加強(qiáng)人大四級(jí)聯(lián)動(dòng)，特別是加強(qiáng)上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的指導(dǎo)、幫助，有利于開(kāi)闊各級(jí)人大的工作視野，推動(dòng)解決縣鄉(xiāng)人大存在的問(wèn)題，激發(fā)各級(jí)人大代表的履職熱情，增強(qiáng)人大工作活力，提高基層人大的履職能力和水平。加強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)不僅對(duì)縣鄉(xiāng)人大至關(guān)重要，而且對(duì)提升人大制度的整體功能至關(guān)重要。

二、加強(qiáng)人大四級(jí)聯(lián)動(dòng)內(nèi)容廣泛，形式多樣

（一）在提高立法質(zhì)量方面加強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)

地方立法權(quán)是省、設(shè)區(qū)的市和自治縣人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，確保立良法、出精品，使所立之法立得住、行得通、能落地，是地方立法的一個(gè)永恒主題和關(guān)鍵所在。行使好立法權(quán)，需各級(jí)人大的共同努力，積極配合。對(duì)縣（自治縣除外）鄉(xiāng)人大來(lái)說(shuō)，雖無(wú)立法權(quán)，但省人大和設(shè)區(qū)的市人大在立法工作過(guò)程中需要廣泛征求縣鄉(xiāng)人大和人民群眾的意見(jiàn)。一是在確定立法計(jì)劃過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)。應(yīng)立什么法，急需立什么法，哪些法能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，基層和群眾最有發(fā)言權(quán)。在確定立法計(jì)劃時(shí)，要更多地聽(tīng)取基層人大和基層群眾的立法要求、立法需求，形成一個(gè)多溝通、多協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)機(jī)制。二是在法規(guī)起草調(diào)研中，實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)。對(duì)一些重要法規(guī)，涉及人民重大利益，與人民生活密切相關(guān)的法規(guī)草案，可以上下級(jí)人大一起調(diào)研，同步調(diào)研，廣泛征求意見(jiàn)。三是在法規(guī)執(zhí)行和修改中，實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)。法規(guī)實(shí)施后，執(zhí)行情況如何，哪些條款需要修改、補(bǔ)充、完善，有立法權(quán)的人大應(yīng)主動(dòng)了解掌握情況，同時(shí)，也需要下級(jí)人大及時(shí)地反饋意見(jiàn)。只有這樣，才能真正聽(tīng)取和反映各級(jí)人大、人大代表和人民群眾對(duì)立法工作的意見(jiàn)建議，以確保法規(guī)的針對(duì)性和可適用性，促進(jìn)省人大和設(shè)區(qū)的市人大更好地完成立法工作。

（二）在增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效方面加強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)

監(jiān)督權(quán)是省市縣鄉(xiāng)四級(jí)人大共有的一項(xiàng)重要職權(quán)，特別是對(duì)縣鄉(xiāng)人大來(lái)說(shuō)，這是運(yùn)用最多、最能發(fā)揮效力的一項(xiàng)職權(quán)。各級(jí)人大在監(jiān)督中分別行使職權(quán)、單打獨(dú)斗，容易使這項(xiàng)職權(quán)大打折扣、影響效力。因此，有必要通過(guò)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的形式，組織各級(jí)人大開(kāi)展一體化監(jiān)督活動(dòng)，即一體化視察，一體化檢查，一體化調(diào)研，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督成果共享共有，促進(jìn)監(jiān)督效果共同提高。一是由省人大統(tǒng)一部署，即由省人大根據(jù)全省工作大局，選擇并確定重要監(jiān)督事項(xiàng)，制訂整體工作方案，全省各級(jí)人大統(tǒng)一部署，統(tǒng)一行動(dòng)，統(tǒng)一要求，在全省范圍內(nèi)，各級(jí)人大分別制訂自己的工作方案，分別組織視察檢查活動(dòng)，形成較大規(guī)模和影響。二是由省人大出題目提要求，即省人大確定監(jiān)督內(nèi)容，由各市縣鄉(xiāng)人大根據(jù)自身情況選重點(diǎn)抓落實(shí)，針對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題，自行確定監(jiān)督形式和方法，或綜合運(yùn)用法律規(guī)定的多種監(jiān)督形式，把專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、執(zhí)法檢查、聽(tīng)取和審議落實(shí)執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn)報(bào)告、專(zhuān)題調(diào)研和執(zhí)法檢查整改問(wèn)題回頭看等有效監(jiān)督方式結(jié)合起來(lái)，依法行使監(jiān)督職權(quán)。三是開(kāi)展對(duì)口監(jiān)督，即由省人大有關(guān)專(zhuān)委、工委確定內(nèi)容，具體組織各級(jí)人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)同級(jí)對(duì)口部門(mén)實(shí)施監(jiān)督。省市縣鄉(xiāng)人大協(xié)同開(kāi)展監(jiān)督，形成四級(jí)人大聯(lián)動(dòng)、五級(jí)人大代表參加，有關(guān)市場(chǎng)主體和人民群眾參與的監(jiān)督局面，以提高監(jiān)督水平、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

（三）在推廣經(jīng)驗(yàn)方面加強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)

各級(jí)各地人大在依法履職過(guò)程中，都創(chuàng)造了一些好的做法、好的經(jīng)驗(yàn)，作為上級(jí)人大有責(zé)任把這些好經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、宣傳和推廣，以促進(jìn)各級(jí)人大相互學(xué)習(xí)、共同提高。開(kāi)展一體化的經(jīng)驗(yàn)觀摩交流，用工作引領(lǐng)、推廣經(jīng)驗(yàn)的方法加強(qiáng)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、研討會(huì)、觀摩會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、文件轉(zhuǎn)發(fā)等途徑，發(fā)揮省人大的指導(dǎo)作用，將人大工作中比較成熟、成型的做法，向全省市縣鄉(xiāng)人大推廣。一是由省人大召開(kāi)全省性經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，針對(duì)開(kāi)展人大各項(xiàng)工作，分別由先進(jìn)單位介紹經(jīng)驗(yàn)。二是選擇某項(xiàng)工作，如執(zhí)法檢查、代表工作等，到工作開(kāi)展好的地方人大，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)觀摩和學(xué)習(xí)交流。三是通過(guò)制發(fā)有關(guān)文件、通報(bào)等形式，介紹經(jīng)驗(yàn)，通報(bào)情況，以鼓勵(lì)先進(jìn)，帶動(dòng)落后。四是各市人大召開(kāi)各自經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，邀請(qǐng)省人大予以指導(dǎo)，學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)本地工作。各市縣鄉(xiāng)人大相互借鑒經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，仿效和運(yùn)用好的做法，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)市縣鄉(xiāng)人大工作指導(dǎo)的統(tǒng)一性和規(guī)范性，為其提供各個(gè)方面的工作遵循和借鑒，達(dá)到提高工作的目的。

（四）在學(xué)習(xí)培訓(xùn)方面加強(qiáng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)

人大代表作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，其自身素質(zhì)關(guān)系到國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用和發(fā)揮，關(guān)系到人大依法履職的能力和水平，從一定意義上講，人大代表的整體水平就是權(quán)力機(jī)關(guān)的水平。人大代表培訓(xùn)，是夯實(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)議事水平的基礎(chǔ)、釋放出巨大能量的重要舉措。人大機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著為人大及其常委會(huì)正確行使職權(quán)提供服務(wù)和保障的重要職責(zé)。人大機(jī)關(guān)干部的素質(zhì)直接影響著人大工作水平和質(zhì)量。當(dāng)前省市縣鄉(xiāng)人大工作中，在培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)對(duì)象和培訓(xùn)力度等方面都還存在一些問(wèn)題，需要通過(guò)四級(jí)聯(lián)動(dòng)式培訓(xùn)，推進(jìn)問(wèn)題解決。一是在內(nèi)容上側(cè)重于中央關(guān)于法治建設(shè)和人大工作的重大部署和要求，及時(shí)組織全省性學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)。二是在培訓(xùn)形式上，既可人大自行組織培訓(xùn)，也可依托高校、黨校，建立省人大教育培訓(xùn)基地，統(tǒng)籌開(kāi)展省市縣鄉(xiāng)一體化聯(lián)合培訓(xùn)，形成多層次、多形式的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。三是在培訓(xùn)對(duì)象上，既重視人大代表培訓(xùn)，也要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志和人大機(jī)關(guān)干部的培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)使人大代表和人大干部提高政治站位，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)履職能力，提高履職水平。

三、四級(jí)聯(lián)動(dòng)中需要加強(qiáng)統(tǒng)籌，把握原則

（一）省人大要做好牽頭統(tǒng)籌工作。四級(jí)聯(lián)動(dòng)涉及全省人大依法履職，因此，需要省人大加強(qiáng)統(tǒng)籌，搞好協(xié)調(diào)，把上下聯(lián)動(dòng)當(dāng)成一項(xiàng)提高履職水平，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的重要舉措。省級(jí)以下人大要樹(shù)立一盤(pán)棋思想，既要與上級(jí)人大部署相銜接，也可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在內(nèi)容、方法、步驟上突出特色，有所側(cè)重。根據(jù)工作需要，市縣人大可嘗試組織開(kāi)展本地人大的上下聯(lián)動(dòng)活動(dòng)。

（二）要建立健全上下聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。注重總結(jié)聯(lián)動(dòng)工作經(jīng)驗(yàn)，建立各級(jí)人大互聯(lián)互通、協(xié)調(diào)配合的長(zhǎng)效制度機(jī)制，找到聯(lián)動(dòng)工作的規(guī)律，對(duì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作出具體規(guī)定，要注意了解在四級(jí)聯(lián)動(dòng)中存在的問(wèn)題，是否有走過(guò)場(chǎng)、走形式、效果不佳等情況，要制定務(wù)實(shí)措施，做到對(duì)癥下藥、有的放矢，提高上下級(jí)人大聯(lián)系規(guī)范化、科學(xué)化水平。

（三）要合理確定上下聯(lián)動(dòng)工作重點(diǎn)。聯(lián)動(dòng)題目的選定，應(yīng)緊緊圍繞黨委中心任務(wù)和工作大局來(lái)展開(kāi)，主要集中在事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的一些社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)重點(diǎn)和百姓關(guān)切問(wèn)題上?？梢砸浴耙桓晃瘍稍骸惫ぷ鞔嬖诘哪硞€(gè)突出問(wèn)題為主，也可以以人大建設(shè)中的某項(xiàng)突出問(wèn)題為主，要把握結(jié)合點(diǎn)、找準(zhǔn)切入點(diǎn)。

（四）要把握好上下聯(lián)動(dòng)原則要求。要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)動(dòng)計(jì)劃、選題、活動(dòng)結(jié)果要及時(shí)向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。要嚴(yán)格依照法律規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)，找準(zhǔn)自己在上下聯(lián)動(dòng)中的定位。上級(jí)人大應(yīng)支持下級(jí)人大依法行使職權(quán)，充分吸納下級(jí)人大、人大代表和社會(huì)各界的意見(jiàn)。聯(lián)動(dòng)活動(dòng)要把握尺度，在項(xiàng)目和頻次上從實(shí)際出發(fā)，不宜過(guò)多過(guò)頻。要加強(qiáng)上級(jí)人大與下級(jí)人大之間的相互溝通、協(xié)調(diào)和配合，不斷增強(qiáng)人大系統(tǒng)意識(shí)和工作的緊密度結(jié)合度，為人大工作實(shí)現(xiàn)升級(jí)注入新的內(nèi)涵和活力，推動(dòng)全省人大工作創(chuàng)新發(fā)展。

（作者單位：河北省人大常委會(huì)）