《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第七條之審析

陳坤靚

摘 要：《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第七條明確指出非營(yíng)利性民辦學(xué)校既可以登記為事業(yè)單位，也可以登記為民辦非企業(yè)單位。以往將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位所產(chǎn)生的詬病受到學(xué)界強(qiáng)烈批判的情況下，仍將非營(yíng)利性民辦學(xué)校中符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的登記為民辦非企業(yè)單位，實(shí)屬不當(dāng)。且這一登記形式也無(wú)法與《民法總則》中關(guān)于法人的分類相協(xié)調(diào)一致。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步厘清非營(yíng)利性民辦學(xué)校的法律屬性，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同等的法律地位，而這還需在立法層面完善頂層設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利性民辦學(xué)校；民辦非企業(yè)；事業(yè)單位

一、《實(shí)施細(xì)則》第七條之解讀

（一）基于《民法總則》法人分類體系對(duì)《實(shí)施細(xì)則》第七條的解讀

《民辦教育促進(jìn)法》的修訂，從法律上明確了營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校兩種基本類型。教育部等五部門(mén)印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第七條規(guī)定，可將非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位或者是事業(yè)單位?！睹穹倓t》的通過(guò)，采取了營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人的法人分類模式。關(guān)于非營(yíng)利法人，《民法總則》第八十七條規(guī)定，非營(yíng)利法人是為非營(yíng)利目的而成立的，禁止利潤(rùn)分配的法人，其包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

綜上所述，首先將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，是民辦教育綜合改革的突破口。在此之后，《民法總則》的通過(guò)，確立了營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人的分類模式，在基本法層面為特別法的分類管理提供了依據(jù)；其次，《民法總則》將非營(yíng)利法人又分為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，為一部分符合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位，提供了更有力的保障，改善了以往民辦學(xué)校法人類屬不明、定位不清的困境。但《實(shí)施細(xì)則》第七條仍規(guī)定將符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位。在民辦非企業(yè)單位并不是一個(gè)法人類型的情況下，立法仍將為其提供存留的空間，原因何在，民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位其由來(lái)如何？

（二）《實(shí)施細(xì)則》第七條民辦非企業(yè)單位之解讀

1.民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位的由來(lái)

《民法總則》未通過(guò)之前，我國(guó)劃分法人類型的基本法律規(guī)范是作為民事基本法的《民法通則》?！睹穹ㄍ▌t》將法人分為企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人。2001年10月19日民政部發(fā)布施行了《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“辦法”）。“辦法”第二條規(guī)定：“本辦法所稱的教育類民辦非企業(yè)單位，主要指：經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府或縣級(jí)以上地方人民政府教育行政部門(mén)審批設(shè)立的，由企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”

由此可知，民辦學(xué)校被定性為民辦非企業(yè)單位，而這一定性并未能將其納入《民法通則》明確列舉的四類法人當(dāng)中。這四種法人分類，無(wú)論其內(nèi)涵還是外延，都不可能具備對(duì)“民辦非企業(yè)單位”的包容。直至現(xiàn)今，仍將一部分非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位，其原因何在？筆者認(rèn)為更多的是與民辦非企業(yè)組織本身的功能定位有關(guān)。

2.民辦非企業(yè)單位的功能定位

“民辦”相對(duì)于“公辦”而言。為了與事業(yè)單位相區(qū)別，立法上創(chuàng)造性地使用了“民辦非企業(yè)單位”的概念。依據(jù)《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》，政府興辦的社會(huì)服務(wù)組織被界定為“事業(yè)單位”，而社會(huì)興辦的社會(huì)服務(wù)組織在《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布實(shí)施后則正式被稱為“民辦非企業(yè)單位”，其主體概指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人，其資金來(lái)源是利用非國(guó)有資產(chǎn)，其組織目的是從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。

實(shí)踐中，隨著在公共服務(wù)領(lǐng)域“市場(chǎng)失靈”與“政府失靈”的客觀存在，由非政府組織提供公共服務(wù)的模式成為不少國(guó)家和地區(qū)公共服務(wù)供給體制改革的一種選擇與嘗試。我國(guó)也不例外。民辦非企業(yè)組織對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的貢獻(xiàn)，可有效的打破事業(yè)組織壟斷公共服務(wù)的替代性措施，增加公共服務(wù)的供給總量并促進(jìn)公共服務(wù)績(jī)效的改善，緩解政府提供繁重的公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在某種程度上彌補(bǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域供給的“政府失靈”?；诿褶k非企業(yè)單位這樣的功能定位，《實(shí)施細(xì)則》中仍保留了部分非營(yíng)利性學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位。而“民辦非企業(yè)單位”究竟屬于非營(yíng)利法人中的哪一種，仍處于不清晰的法律狀態(tài)。

二、民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位的弊端

（一）民辦非企業(yè)單位法律地位模糊

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》雖然規(guī)定了民辦非企業(yè)組織的法人登記形式，但民辦非企業(yè)法人屬性不明，究竟屬于《民法總則》中非營(yíng)利法人的何種類型，是基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，還是社會(huì)團(tuán)體？以及其與事業(yè)單位的關(guān)系是什么？是交叉關(guān)系、包含關(guān)系還是全異關(guān)系？目前為止，當(dāng)前“民辦非企業(yè)單位”的法人定位并不能給予非營(yíng)利性民辦學(xué)校清晰的法律身份和法律地位。鑒于非營(yíng)利法人中的不同類型在設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上仍存在明顯區(qū)別，法人類屬不明導(dǎo)致法人權(quán)利和義務(wù)的構(gòu)成及實(shí)現(xiàn)方式的不清。因此，法律上的自相矛盾或含糊其辭導(dǎo)致認(rèn)定登記為民辦非企業(yè)組織的非營(yíng)利性民辦學(xué)校行為能力困難，致其行為方式選擇上的困惑和無(wú)所適從，也導(dǎo)致我國(guó)民辦學(xué)校行政管理上的混亂，使得其與政府、市場(chǎng)的邊界不清，從而難以構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管體制。

（二）嚴(yán)格的登記制度及薄弱的監(jiān)管制度

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定對(duì)民辦非企業(yè)組織實(shí)行“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制，即民辦非企業(yè)組織的登記工作由各級(jí)民政部門(mén)負(fù)責(zé)，但登記之前還需進(jìn)行前置審批，由相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。而民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位的一種也毫不例外的受到雙重審核。這導(dǎo)致了大量的民辦非企業(yè)組織或難以找到主管部門(mén)，或難以得到業(yè)務(wù)主管部門(mén)的批準(zhǔn)而無(wú)法登記，從而無(wú)法取得合法的身份。

除此之外，1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在賦予登記機(jī)關(guān)程序職能的同時(shí)也賦予其監(jiān)督職能。即作為登記部門(mén)的民政部門(mén)，既要承擔(dān)民辦非企業(yè)組織的登記工作，又要履行其監(jiān)督職責(zé)，承擔(dān)對(duì)民辦學(xué)校運(yùn)行的監(jiān)督管理工作。而根據(jù)制度設(shè)計(jì)的制衡原則，行使程序職能的行政機(jī)關(guān)與行使監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)相分離，各司其職。前者的職能是服務(wù)，屬于行政程序的執(zhí)行，執(zhí)行的形式是依法行政；而后者的職能是管理，屬于行政權(quán)力的執(zhí)行。無(wú)論法律規(guī)定的登記程序是實(shí)質(zhì)審查的許可主義，還是形式審查的準(zhǔn)則主義，登記機(jī)關(guān)所具有的審查職能應(yīng)該只限于登記階段，其后的監(jiān)督應(yīng)與登記機(jī)關(guān)脫節(jié)。依據(jù)現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位的制度框架管理民辦學(xué)校，不僅有違于制度設(shè)計(jì)的制衡原則，有悖于法律的平權(quán)理念，也不符合教育規(guī)律，在這樣的制度設(shè)計(jì)下，勢(shì)必造成對(duì)民辦學(xué)校管理的權(quán)限發(fā)生交叉重疊，出現(xiàn)行政分權(quán)、越權(quán)以致混亂。

三、將非營(yíng)利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇

民辦教育發(fā)展困境的根源問(wèn)題是法人屬性的錯(cuò)亂。如前文所述仍將一部分符合《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位，其所產(chǎn)生的弊端是顯而易見(jiàn)的。為了徹底解決這一問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)將非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記在《民法總則》法人分類體系中存在的法人類型中，即應(yīng)當(dāng)將非營(yíng)利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇，取消一部分非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位的制度。

但值得注意的是，根據(jù)我國(guó)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，其關(guān)于事業(yè)單位的界定，實(shí)則對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位這一舉措產(chǎn)生了一定的制度障礙。具體來(lái)說(shuō)，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位的舉辦主體界定為國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織，其資產(chǎn)來(lái)源是國(guó)有資產(chǎn)。而民辦學(xué)校的資產(chǎn)來(lái)源是非國(guó)有資產(chǎn)，將民辦學(xué)校直接納入事業(yè)單位，在資產(chǎn)來(lái)源上并不符合事業(yè)單位的特征。因此，民辦教育分類登記需要在立法層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的完善，為非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位掃除障礙，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的同等法律地位。

具體來(lái)說(shuō)，如果非營(yíng)利性民辦學(xué)校能夠更好地體現(xiàn)公益屬性，改革就不應(yīng)當(dāng)僅僅盯住一個(gè)事業(yè)單位的“初始所有權(quán)”，更應(yīng)當(dāng)從這些單位的行為特征判斷其承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和公益性的程度，以此作為提供政策支持的重要依據(jù)。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家在政策上應(yīng)該平等對(duì)待公辦學(xué)校與非營(yíng)利性民辦學(xué)校，打破身份制度，將非營(yíng)利性民辦學(xué)校納入事業(yè)單位范疇，建立統(tǒng)一的事業(yè)單位制度。這雖然只是單位類別的變化，并不實(shí)質(zhì)性地改變機(jī)構(gòu)的管理體制，卻體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)事業(yè)全行業(yè)管理的態(tài)度，有利于公辦學(xué)校改革向縱深推進(jìn)，真正形成公辦事業(yè)單位和民辦事業(yè)單位共同舉辦社會(huì)事業(yè)的良好局面，從而落實(shí)與事業(yè)性質(zhì)的公辦學(xué)校同等的法律地位。2011年溫州市開(kāi)始探索實(shí)施的民辦教育分類登記管理制度，就將非營(yíng)利性的民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位法人。

四、結(jié)語(yǔ)

研讀《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第七條的規(guī)定，可喜之處在于《民法總則》的通過(guò)和《民辦教育促進(jìn)法》的修改，從基本法到特別法的不同層面，肯定了營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的二元?jiǎng)澐?，?shí)現(xiàn)了基本法和特別法關(guān)于法人分類的協(xié)調(diào)一致。同時(shí)也改善了以往將民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位法律屬性不明，地位不清的狀況。然而令人擔(dān)憂的是，《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第七條仍保留了民辦非企業(yè)單位存在的空間。民辦非企業(yè)單位的法律地位如何仍處于不清晰的狀態(tài)。這仍需對(duì)民辦學(xué)校法律地位的進(jìn)一步厘清。

參考文獻(xiàn)：

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