黃川卉 王芳

摘 要：信訪是我國(guó)憲法賦予每位公民的政治權(quán)利，這項(xiàng)法定的政治權(quán)利在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、正確處理人民內(nèi)部矛盾等方面發(fā)揮著重要作用。但是如果過(guò)分倚重信訪，勢(shì)必會(huì)對(duì)中國(guó)民主法治建設(shè)的進(jìn)程產(chǎn)生阻礙和影響。尤其是基層面對(duì)出現(xiàn)的鬧訪等問(wèn)題時(shí)，應(yīng)處理好幾個(gè)關(guān)系，提高依法處置能力，信訪秩序一定會(huì)不斷好轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：基層鬧訪；信訪秩序

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要將大多數(shù)矛盾糾紛在基層化解。但是現(xiàn)有的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是自上而下的，從現(xiàn)有的自上而下的權(quán)力運(yùn)行體制看來(lái)，下級(jí)基層政府的主要任務(wù)是執(zhí)行政策，不能干預(yù)和改變政策，由此導(dǎo)致基層政府執(zhí)行政策的簡(jiǎn)單化。加上信訪成本較低、程序較簡(jiǎn)單，來(lái)去自由不受限制，不像走法律途徑，需要交訴訟費(fèi)和律師費(fèi)等一系列費(fèi)用，所以信訪已超越了對(duì)法律的補(bǔ)充救濟(jì)的作用，成了什么都往里裝的“大籮筐”。

鬧訪本只是民眾信訪活動(dòng)的方式之一，卻日益發(fā)展成為信訪活動(dòng)的頑疾，治理基層鬧訪也逐漸成為信訪工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。要治理好基層鬧訪就必須注意處理好幾個(gè)關(guān)系：

一、處理好“軟”和“硬”的關(guān)系，提高工作能力

這里說(shuō)的軟，指的是基層政府必須樹(shù)立法治理念，是思想層面的問(wèn)題，所以稱之為軟。只有運(yùn)用法治思維和法制方式將依法行政嚴(yán)格執(zhí)行起來(lái)，才能達(dá)到減少或者防止社會(huì)矛盾產(chǎn)生的目的。有時(shí)基層工作沒(méi)有做到位或不作為，基層矛盾得不到有效解決，村民才會(huì)選擇不得已的鬧訪方式尋求解決。有的基層組織的亂作為，會(huì)加大民眾與政府之間的矛盾和摩擦，進(jìn)而形成新的矛盾，無(wú)形中又加大了鬧訪的治理難度等。

這里的硬指的是，政府要通過(guò)嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)厲地執(zhí)行國(guó)家法律所要求的“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的總規(guī)，堅(jiān)決與基層不作為和亂作為做斗爭(zhēng)。領(lǐng)導(dǎo)干部要做斗爭(zhēng)，就要有做斗爭(zhēng)的能力，這個(gè)能力就是領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)運(yùn)用法治思維和理念去處理解決治理上訪的能力。能力的取得第一方面是依靠學(xué)習(xí)得來(lái)的，要積極組織領(lǐng)導(dǎo)干部參加相關(guān)法治教育和培訓(xùn)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法制意識(shí)，進(jìn)而使之在工作中帶頭學(xué)習(xí)法律、遵守法律、增強(qiáng)社會(huì)主義法治觀念。其中尤其要增強(qiáng)的理念就是“以人為本”和“執(zhí)法為民”的理念。落實(shí)到實(shí)際工作中，就是能夠做到客觀、公正、高效的化解社會(huì)矛盾的能力。能力的取得還要注意第二方面，榜樣力量的發(fā)揮，就是說(shuō)，將那些在基層能夠熟練高效運(yùn)用法治思維化解矛盾的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部的事跡作為典型，進(jìn)行細(xì)致廣泛地宣傳，將他們好的做法通過(guò)傳經(jīng)送寶的方式與其他領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)面交流，以此帶動(dòng)和促進(jìn)整個(gè)干部隊(duì)伍的依法辦事能力的提升。能力取得的第三方面就是要切實(shí)落實(shí)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，只有切實(shí)落實(shí)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，才會(huì)真正督促基層政府部門和村級(jí)組織最快速、最大限度的解決老百姓的利益訴求。這就要求基層組織要全面學(xué)習(xí)、落實(shí)中央出臺(tái)的一系列關(guān)于監(jiān)督制約機(jī)制的意見(jiàn)。2014年2月，中央出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，其中對(duì)信訪考核體制部分進(jìn)行了改革，如其中對(duì)項(xiàng)目和指標(biāo)要求進(jìn)行了合理設(shè)置，不單以信訪數(shù)量的多少作為評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)。這一點(diǎn)，從某種程度上講，確實(shí)改變了以往地方和基層政府所面對(duì)的各種壓力，但是適當(dāng)?shù)目己藟毫υ诮窈蟮墓ぷ髦羞€是存在的，關(guān)鍵是要從信訪渠道是否暢通、信訪問(wèn)題是否能在初始化狀態(tài)得到化解等方面進(jìn)行全面綜合考量。避免地方政府因?yàn)閴毫p輕輕視上訪問(wèn)題，避免出現(xiàn)壓任務(wù)、下指標(biāo)就亂作為，不壓任務(wù)就不積極作為的情況發(fā)生。此外，還要求上級(jí)機(jī)關(guān)要主動(dòng)敦促下級(jí)積極解決信訪難題，完善并強(qiáng)化“自上而下”的監(jiān)督制約機(jī)制，借助社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，確保負(fù)責(zé)信訪的工作人員既能做到“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”也能同時(shí)做到“對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督”，積極作為，把為人民分憂解難落到實(shí)處。

二、處理好“堵”與“疏”的關(guān)系，營(yíng)造良好法治環(huán)境

這里所說(shuō)的堵，其實(shí)就是指提前采取預(yù)防性手段和措施，將鬧訪出現(xiàn)的概率降到最低?？梢酝ㄟ^(guò)以下幾種辦法，達(dá)到目的。首先是依托依法治國(guó)的大環(huán)境，進(jìn)一步加大教育和正面引導(dǎo)的力度，切實(shí)增強(qiáng)老百姓的法制觀念，引導(dǎo)人們通過(guò)法律來(lái)維護(hù)自身的權(quán)力。讓老百姓了解通過(guò)司法解決問(wèn)題才最具有合法性、規(guī)范性、專業(yè)性、權(quán)威性，才是最有效、最穩(wěn)妥、最可靠的解決問(wèn)題的辦法和途徑。讓老百姓了解，無(wú)論是什么樣的理由，都必須遵守法律秩序，否則再有理不按法律程序，破壞社會(huì)公共秩序，也會(huì)因追究刑事責(zé)任而最終使自己的利益受損。

這里所說(shuō)的疏，是指當(dāng)鬧訪出現(xiàn)之后，應(yīng)當(dāng)積極去面對(duì)，有所為。尤其是基層搞信訪的工作人員，遇事應(yīng)本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，不論情況如何，都應(yīng)該向信訪相關(guān)人講清楚政策，哪些是可以被列為信訪事項(xiàng)的，哪些是可以通過(guò)信訪相關(guān)程序解決的，哪些是可以通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法律途徑解決的。向當(dāng)事人講清楚，信訪機(jī)構(gòu)不能接受訴訟案件，訴訟案件應(yīng)通過(guò)司法程序解決，幫助當(dāng)事人了解司法更具權(quán)威性。如果遇到確實(shí)屬于涉法涉訴的特殊案件，要仔細(xì)耐心地講解與此相關(guān)的案例，幫助當(dāng)事人正確、理性的理解法律的裁定和判決，通過(guò)耐心的解釋和疏導(dǎo)，逐步緩解、消除當(dāng)事人的對(duì)立、不信任的情緒，以便達(dá)到維護(hù)司法權(quán)威、理解司法機(jī)關(guān)作出的裁定和最終判決，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)司法權(quán)威的最終目的。

當(dāng)然與此同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他救濟(jì)渠道努力彌補(bǔ)其不足，努力發(fā)揮司法解決糾紛的功能，并不斷提高司法裁定和判決的質(zhì)量，杜絕司法腐敗，更好地樹(shù)立司法公信力?；鶎有姓C(jī)關(guān)和社區(qū)自治組織以及村民自治組織也要大力發(fā)揮調(diào)解作用，形成合力，把法制和德治結(jié)合起來(lái)，把說(shuō)服教育和因勢(shì)利導(dǎo)結(jié)合起來(lái)，把化解矛盾和群眾滿意結(jié)合起來(lái)，改變民眾一有問(wèn)題就想上訪的理念和做法，這就算是很好地處理了堵與疏之間的關(guān)系。

三、處理好“嚴(yán)”與“寬”的關(guān)系，提高司法公信力

這里所講的嚴(yán)就是指管理要嚴(yán)，指基層政府干部對(duì)基層工作人員和干部的管理要嚴(yán)。這里嚴(yán)的對(duì)象是基層政府亂作為的工作人員。之所以要嚴(yán)，是要讓基層工作人員樹(shù)立以限制權(quán)利為中心的法治思維理念，注意防范因權(quán)力濫用而導(dǎo)致村民的合法權(quán)利受損。在這種法治思想理念下，基層政府工作人員規(guī)范的行為應(yīng)當(dāng)符合以下要求：第一點(diǎn)就是要做到目的合法。作為基層工作人員應(yīng)該本著化解矛盾和保障村民合法權(quán)利的目的來(lái)指導(dǎo)村民依法處理問(wèn)題，要避免單純的維穩(wěn)息訪的現(xiàn)象。第二點(diǎn)就是要做到內(nèi)容合法。在信訪工作中，基層工作人員一定要遵守相關(guān)法律法規(guī)的每一項(xiàng)具體內(nèi)容，不能違背法律原則與相關(guān)精神，不能超越法律權(quán)限亂作為。第三點(diǎn)就是要做到手段合法。有時(shí)為了達(dá)到截訪的目的采取各種暴力手段，會(huì)極大地侵犯和損害村民的人身自由和安全，與之相反，為安撫村民又不計(jì)成本，無(wú)論何種方法，以犧牲任何一方利益求穩(wěn)的方法只要是不合法的，都應(yīng)該予以杜絕。雖然現(xiàn)在很多上訪事件是因村民的利益受損而形成的上訪，但是有一個(gè)現(xiàn)象不可忽視，就是還有大量無(wú)理上訪情況的存在，這種現(xiàn)象會(huì)給社會(huì)治理、上訪秩序帶來(lái)很大的治理難度。對(duì)于那些無(wú)理纏訪鬧訪、想通過(guò)鬧謀私利的行為，地方政府應(yīng)當(dāng)首先樹(shù)立合法性判斷有限的思維理念，區(qū)分村民合法的利益和法外利益的權(quán)力，對(duì)于上訪中魚(yú)龍混雜的情況，要努力用法制化方式解決，一方面要從法律賦予公民的權(quán)利和義務(wù)角度去衡量當(dāng)事人的訴求，一方面要衡量具體矛盾情況，不能只從簡(jiǎn)單的利益角度去考量。

這里所說(shuō)的寬，意思是能夠?qū)︳[訪的群眾給與理解。我們的政府之所以大力宣傳信訪的有關(guān)新政策，目的是為老百姓答疑解惑，目的是加強(qiáng)群眾的法制觀念，引導(dǎo)群眾正確運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)利和利益。這種宣傳不僅減輕了信訪部門繁重的工作壓力，而且也能有效提高信訪工作的效率和水平，更有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和老百姓的合法維權(quán)。在這中間，尤其要有針對(duì)性地對(duì)那些長(zhǎng)年鬧訪、纏訪的重點(diǎn)村民加強(qiáng)相關(guān)教育和引導(dǎo)，要改變他們過(guò)去的錯(cuò)誤觀念，就是只要堅(jiān)持上訪就會(huì)得到更多的好處。另外，也可以依靠一些社區(qū)有工作經(jīng)驗(yàn)的工作人員，利用閑暇時(shí)間與纏訪戶、鬧訪戶建立情感聯(lián)系，在平時(shí)的生活中向他們講解法律法規(guī)政策等。引導(dǎo)他們通過(guò)法律手段合理維權(quán)。注意與纏訪戶、鬧訪戶交流人員，盡管選擇有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、又能贏得老百姓信任的工作人員來(lái)做思想工作，這樣才能將有的矛盾有針對(duì)性高效的化解，而有經(jīng)驗(yàn)的工作人員恰好有妥善處理問(wèn)題的能力。

總之，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。對(duì)于涉法涉訴問(wèn)題堅(jiān)決走法定途徑解決，暢通政法機(jī)關(guān)信訪訴求的表達(dá)渠道。司法機(jī)關(guān)要對(duì)非法“鬧訪”、“纏訪”等行為，依法進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，并完善相關(guān)處理意見(jiàn)等，制止各種違法上訪和無(wú)理鬧訪行為的發(fā)生，杜絕信訪權(quán)利被濫用現(xiàn)象，營(yíng)造守法依法的信訪工作環(huán)境。

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