生態(tài)文明視域下安慶市全面推行河長制工作的若干思考

董潔

摘要：“河長制”是在嚴峻水環(huán)境污染情勢下，針對我國長期“職能交叉、權責不清、多龍治水”水污染管理制度的一種創(chuàng)新，其核心是統(tǒng)一領導、職責明確、協同作戰(zhàn)，有利于形成高效率、大力度的治水局面。安慶地區(qū)水系發(fā)達，水資源豐富，然而水污染及其治理也是制約城市進一步發(fā)展的難題，因此以安慶市全面推行“河長制”為重要節(jié)點，實地調研考察，總結問題提出對策，對安慶市進一步推動落實水生態(tài)修復具有重要意義。

關鍵詞：河長制；水整治；地方實踐

江河湖庫是人類經濟社會得以持續(xù)發(fā)展的重要載體。習總書記多次強調，“我們追求人與自然的和諧、經濟與社會的和諧，通俗地講就是要‘兩座山：既要金山銀山，又要綠水青山，綠水青山就是金山銀山。”“環(huán)境就是生命、青山就是美麗、藍天也是幸福。要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，把不損害生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的底線。”河流湖泊等水系是生態(tài)文明的重要內容，是人們追求美好生活的外在表現，全面推行落實河長制，對于保護水資源生態(tài)環(huán)境，推進區(qū)域和流域生態(tài)文明建設，實現經濟可持續(xù)健康發(fā)展具有重大意義。

一、河長制的起源和內涵

河長制緣起江蘇太湖藍藻事件引發(fā)的社會對水生態(tài)治理及環(huán)境保護的思考。從各地的實際操作來看，河長制的本質是水系治理，由政府主導，社會公眾廣泛參與，對流經本區(qū)域內的所有河流、湖泊等進行登記造冊，摸清底數，確定污染來源，由各地行政一把手擔任河長，負責水生態(tài)環(huán)境保護，以保障和促進當地經濟社會的可持續(xù)發(fā)展的一項生態(tài)環(huán)境治理制度。

我國之所以存在水污染根治頑疾，其根源在于縱向上水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，由于水體的流動性和地區(qū)發(fā)展的差異性，流域管理和區(qū)域行政管理之間缺少協調，無法解決跨部門、跨地區(qū)和影響多個利益主體的復雜涉水問題和沖突；橫向上各部門之間在防治水污染上存在職權交叉的現象，所以才存在“多頭治水”、政策不一、互相推諉扯皮的現象。由政府部門主要負責人擔任一河之長，明確其法定職責，就相當于抓住了水污染防治的“牛鼻子”，同時各地陸續(xù)出臺了河長制工作方案，明確了各類責任主體在治水過程中所擔負的職責和分工，成立后的河長制辦公室，協調了各部門之間管理沖突、交叉不管理的亂象，社會力量的廣泛參與以及人民群眾的監(jiān)督，保證了政策執(zhí)行的長期有效性。因此，從實踐角度來說，河長制的內涵大致包含三個方面的內容，一是明確了政府的主體責任，尤其是行政負責人的生態(tài)保護責任；二是破解了“多頭治水”的頑疾；三是確立了“河長制”是一項必須長期堅持的生態(tài)文明治理觀。

二、安慶市實行河長制的必要性

（一）生態(tài)文明建設的內在要求

黨的十八大確立了“五位一體”總體布局，提出了生態(tài)文明建設的總要求，黨的十九大報告進一步指出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。要堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境古語有云，“民以食為天”，換句話說其實就是人的命脈在田，田的命脈在水。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，水資源更不是取之不盡用之不竭的資源，一旦過度開采隨意污染，必然會危及人類的持續(xù)繁衍生息。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展。因此，大力推行河長制，治理水污染，本質上來說是生態(tài)文明建設的必然要求，是建設美麗中國的重要內容。

（二）問題與責任的倒逼

作為一座沿江城市，安慶市水系密布，水網成群，下轄的七縣（市）三區(qū)更是水網縱橫，星云密布，長江、二郎河、華陽湖、菜子湖等十余個大小不同的河湖，既給安慶帶來了獨特的生態(tài)景觀，也映襯著宜城這座百萬人口的城市擴容發(fā)展。近年來，隨著安慶經濟不斷發(fā)展，城市化進程不斷加快，污染問題也逐漸凸顯，城市河道出現不同程度污染，部分縣（市）區(qū)甚至出現黑惡臭水體，如此種種日益成為城市進一步發(fā)展的障礙。根據《安慶市環(huán)境狀況公報》（2016年），全市國控地表水監(jiān)測斷面11個，省控15個，2016年年均水質達到Ⅱ、Ⅲ類水質標準的有25個，Ⅳ類1個，無V類及以下水體。綜合各類數據來看，安慶市水質整體達標，但是從中央第四環(huán)境保護督察組轉辦督查案件情況來看，農村生活污水橫流、個別垃圾填埋場未建立污水收集系統(tǒng)導致地下水污染、市轄個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法電鍍產業(yè)長期大量污染水體、水環(huán)境質量剛性考核機制未完全建立等問題依然存在，這些問題嚴重影響著人民日益增長的環(huán)保需求，嚴重破壞了自然生態(tài)環(huán)境，成為制約當地經濟發(fā)展的一大短板。因此，為了更好地解決這類問題，“河長制”的全面推行，迫在眉睫。

三、安慶市實施河長制的初步成效與實施難點

2017年4月18日，經安慶市委常委會審議，《安慶市全面推行河長制工作方案》順利通過，標志著市級層面河長制全面鋪開，9月底市轄七縣三區(qū)河長制工作會議全部召開，各縣河長制工作方案全面通過，標志著安慶市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）三級河長制體系全面建成，全市全部河流和湖泊納入了監(jiān)管體系。經過將近一年的實施，為更好地說明安慶市河長制工作的推進情況，本課題組選取了安慶市轄桐城市作為調研對象。

（一）桐城市實施河長制的初步成效

1.完善河湖名錄，分級設立河湖長。為摸清桐城市河湖具體數量以及水質準確情況，桐城市多部門聯動歷時兩個月對全市所有河流、湖泊進行了摸排，在此基礎上建立了一河（湖）一長、一河（湖）一檔、一河（湖）一策。截至目前，全市共設立市級總河長2名、副總河長1名、河（湖）長20名；鎮(zhèn)級總河長31名、副總河長16名、河長135名；村級河長285名。設立鎮(zhèn)級河長的河湖數為135個，其中河流63條（段），湖泊（圩口）7個，水庫65座；設立村級河長的河湖數285個，其中河流203條（段），湖泊（圩口）17個，水庫65座。

2.完善制度建設，形成工作合力。水環(huán)境的整治涉及到環(huán)保、水利、國土、交通、財政、農業(yè)等多個部門，為更好地對河流、湖泊進行有效管理，防止因職能交叉產生互相推諉的情況，專門研究出臺了《桐城市在湖泊實施湖長制的工作方案》、《桐城市河長制、湖長制工作責任追究暫行辦法》、《桐城市市級河（湖）長協助單位工作推進辦法》等規(guī)章制度，同時成立了各級河長聯席工作會，由本級總河長、副總河長、河長、相關負責同志、成員單位主要負責同志組成。市級河長會議成員單位為市委宣傳部、市發(fā)改委、市經信委、市財政局、市國土局、市環(huán)保局、市住建委、市交通局、市農委、市水利局、市林業(yè)局、市衛(wèi)計生委、市工商局、市城管局，各成員單位確定1名科級干部為聯絡員。各級河長定期組織召開會議，調度河長制實施情況，研究解決河湖管理保護中的重點難點問題。

3.開展河湖治理，保護水質安全。嚴守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，全面落實最嚴格水資源管理制度，根據前期摸排情況，開展河湖治理工作。截至目前，已開展河湖清潔、清除違法耕種、飲用水水源地保護、入河排污口整治、違規(guī)養(yǎng)殖取締、涉河項目專項整治、實施水域岸線治理項目等多個專項行動，確保流域內全體河流、湖泊水質達標。

4.創(chuàng)新工作方式，提升工作實效。河流、湖泊的治理絕非一朝一夕就能治理完成，必須形成常態(tài)化管理模式，因此各地堅持以創(chuàng)新為引領，創(chuàng)新工作模式，改進工作方法，用新理念推動河長制工作取得新成效。龍眠河城區(qū)段8.6km河道通過政府購買服務方式公開招標選擇物業(yè)公司進行專業(yè)化日常管護；大關鎮(zhèn)將河道管護與精準扶貧相結合，選擇責任心強的貧困戶擔任河管員；范崗鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)19個村（社區(qū)）成立河長制村民自治理事會，會員協助開展轄區(qū)內河塘庫垃圾清理，對非法采砂、非法捕撈、非法種植、違章搭建、污水排放等行為進行日常監(jiān)督與管理，形成鎮(zhèn)、村、組三級聯防聯動的管護機制。

（二）桐城市實施河長制的難點探討

1.保障制度未嚴格落實。當前，“河長制”的落實主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，市、縣等職能部門雖設有專門的河長辦公室，但是到下級基層單位，“河長辦”的配備力量卻逐級遞減，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至都沒有設置專門的機構，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有，往往都是鎮(zhèn)級辦公室人員兼職落實，人員保障與繁重保護任務之間的矛盾日益突出?！昂娱L制”的保護涉及到生態(tài)補償、林地保護、河道清淤、征地拆遷等，這些都需要大額的資金投入，雖然有專項的財政資金作為保障，然而現實工作中資金的缺口仍然比較大，對于個別財政資金不是特別充裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，缺錢辦事成為常態(tài)。

2.責任困境造成履職不一。“河長制”由各地一把手負總責，最大限度地整合了各級黨委政府的力量，消除了多年來“多頭治水”的弊端，使得治水網絡結構清晰，網格化的管理，落實到每一個人，使得治水更加體系化、規(guī)范化。然而各級河長的治水壓力通常來自外部，而且黨政一把手作為河長，發(fā)展的責任與環(huán)保的壓力有時會相互沖突，甚至會不可調和，這種內在相互矛盾的關系往往使得身兼多職的河長不能很好的解放思想，盡職盡責的完成治水任務，這就造成有的河長比較盡責，有的河長則抓任務比較松懈的現象。

3.考核標準仍需優(yōu)化。目前對河長工作落實情況的考核評價方法，往往是以“罰”為主，以“獎”為輔”。對出現問題的河道，第一時間問責河長；而對整治成效顯著，水環(huán)境明顯改善的河道河長，往往只是經驗的總結與推廣，缺乏必要激勵機制，這就造成個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實“河長制”時仍停留在搭班子、發(fā)文件、豎牌子階段，專項整治相互觀望、工作滯后。

四、安慶市全面落實河長制的對策研究

（一）由治水向全流域治理擴展

傳統(tǒng)的河流湖泊等水系治理，往往都是就河而治，責任主體每人分工負責一段，這種治水方法雖然落實了責任主體，然而水是流動的，如果不從全局角度去思考問題，雖然某一流段水資源整治看似成效很快，但是污染反彈往往也是緊隨其后。因此，在“河長制”的制度安排下，治理好水生態(tài)環(huán)境，必須處理好兩種關系，樹立全流域治理理念。一是上下游流域治理標準統(tǒng)一與專項執(zhí)法聯調聯動的關系。水系治理必須綜合考慮上下游、左右岸、干支流等要素，樹立一盤棋思想，在水污染治理上要標準統(tǒng)一，同時做好整條流域專項執(zhí)法聯合行動，確保每一流段都在嚴格執(zhí)行標準。二要正確處理好河道和區(qū)域的關系。治理河流污染，不僅要治理河這個“線”上的污染問題，更重要的是抓好區(qū)域每個“點”的生態(tài)環(huán)境綜合整治，包括經濟發(fā)展定位、產業(yè)主導、環(huán)境評價、環(huán)境資源開發(fā)利用、環(huán)境整合整治與環(huán)境保護等。要處理好這兩個關系，市委市政府就必須做好頂層設計，系統(tǒng)布局，科學決策。

（二）從單純治理到與美化同步結合

水生態(tài)環(huán)境污染，既有環(huán)保意識的原因，也有生態(tài)自我修復功能退化的因素，多重因素疊加導致問題爆發(fā)。因此在治水過程中，不僅要突出“防治”，即從技術、經濟、宣傳等手段出發(fā)，控源截污、清淤疏浚，修復被破壞的水生態(tài)環(huán)境，同時也要做好“美化”工作，以“河長制”的實施為重要契機，將治水與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、特色小鎮(zhèn)進行有機結合，打造“河長制+”模式，使流域人們真正意識到保護水生態(tài)環(huán)境，不僅可以改變居住環(huán)境，而且能夠帶來收入的增長，從而使得河長制能夠由被動任務變?yōu)橹鲃幼鳛椤?/p>

（三）從政府主體到全民共治轉變

“河長制”在開始階段，由政府作為主體，以行政強制力推廣落實，是十分重要的。然而治水是個長期而又復雜的工程，其不僅僅是治理污染，而且還涉及到后期的維護，因此只有行政主體的參與，而缺少群眾等第三方力量的介入，“河長制”的效果恐怕難為人意。因此必須協調各方，有序參與到“河長制”中來，探索增設“民間河長”，嘗試實行河道“承包管理”、“認領制”，構建政社企共建河道管理責任制，動員民間團體、志愿者等力量參與到水系治理監(jiān)督中，努力使河道管理從“政府管理”逐漸向“全民管理”的轉變。