金融支持安康“精準(zhǔn)扶貧”的實踐與思考

魯振滿

摘 要：近年來，安康市緊緊圍繞國家扶貧戰(zhàn)略要求，積極探索金融精準(zhǔn)扶貧的新思路新舉措，大力建設(shè)金融基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)扶貧，不斷強化政銀融合，在金融精準(zhǔn)扶貧的實踐中取得了比較突出的效果，但也存在金融扶貧難度加大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、政策措施不夠配套等一些值得關(guān)注的問題，亟需在今后的金融扶貧工作中加以改進，爭取金融精準(zhǔn)扶貧取得更大成效。

關(guān)鍵詞：金融；精準(zhǔn)扶貧；脫貧攻堅

中圖分類號：F830.46 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0017-2018（5）-0095-04

農(nóng)民脫貧致富是黨中央國務(wù)院高度重視的一件大事，更是一項政治任務(wù)。全面完成建設(shè)小康社會的目標(biāo)，最突出艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，特別是貧困地區(qū)，是扶貧攻堅的關(guān)鍵點和主戰(zhàn)場。到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村人口要實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部“摘帽”，解決區(qū)域性整體貧困。在當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧新形勢下，金融部門如何對接國家扶貧戰(zhàn)略，實施金融支持“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”目標(biāo)，發(fā)揮“雪中送炭”的作用，是一個值得研究的重大課題。安康是典型的西部貧困地區(qū)，自然環(huán)境差，交通落后，工業(yè)欠發(fā)達，導(dǎo)致貧困面廣、人口多、程度重。全市要實現(xiàn)2019年底前十縣區(qū)脫貧“全部摘帽”，1003個貧困村“全部銷號”，58.17萬貧困人口“全部脫貧”的目標(biāo)，必須激活“金融扶貧”這一重要要素。

一、金融支持脫貧攻堅的基本情況及主要成效

近年來，安康市金融機構(gòu)圍繞國家扶貧戰(zhàn)略要求，積極落實市委市政府扶貧工作安排部署，在探索和實踐金融脫貧的思路和舉措、方式方法上取得了階段性成效，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）金融創(chuàng)新力度加大，金融扶貧能力明顯提升。雖然受經(jīng)濟下行大環(huán)境影響，但安康經(jīng)濟增速仍居全省前列。各金融機構(gòu)發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)新機制和產(chǎn)品，積極投身金融精準(zhǔn)扶貧工作。全市金融機構(gòu)存貸款穩(wěn)步增長，2017年6月末，各項存貸款余額分別增長17.70%和17.44%，自2016年4月開辦扶貧再貸款以來累計撬動金融機構(gòu)信貸投放60億元。金融機構(gòu)立足創(chuàng)新，開發(fā)了多樣化金融產(chǎn)品，如“脫貧貸”“產(chǎn)業(yè)貸”“健康貸”“搬遷貸”等金融扶貧專項產(chǎn)品，自2016年以來累計扶持貧困戶4萬余戶，繼續(xù)位居全省首位。平利縣國家級“兩權(quán)”抵押貸款試點進展順利，發(fā)放兩權(quán)抵押貸款，累放量和余額居全省前列。

（二）金融基礎(chǔ)設(shè)施惠及百姓。截至2017年6月末，安康市銀行金融機構(gòu)為全市1392個貧困村、11.64萬戶貧困戶建立了個人“信用檔案”，對符合條件的貧困戶進行了授信，對9.04萬戶發(fā)放信用貸款35.8億元。

（三）降低涉農(nóng)融資成本，金融扶貧模式推陳出新。在政策引領(lǐng)下，金融機構(gòu)因地制宜，積極用活或開辟新的融資方式，先后推出“貧困戶+龍頭企業(yè)+金融機構(gòu)”“貧困戶+扶貧局+金融機構(gòu)”等信貸扶貧模式。如“公司+企業(yè)（專業(yè)合作社）+農(nóng)戶”的生豬產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟模式（陽晨模式）、“合作社+農(nóng)戶+直營店”的蔬菜產(chǎn)業(yè)忠誠模式等運作良好，并持續(xù)得到金融機構(gòu)“產(chǎn)業(yè)鏈貸款”等方式的信貸支持。對貧困戶小額貸款按銀行基準(zhǔn)利率貼息，2016年發(fā)放扶貧貼息貸款14億元。

（四）強化政銀融合，建立扶貧貸款風(fēng)險補償基金?；鶎友胄蟹e極協(xié)同政府扶貧辦、財政局全力推進金融扶貧工作。各縣區(qū)財政出資設(shè)立扶貧貸款風(fēng)險補償基金，同時要求無明確投向的扶貧資金、財政年度結(jié)余資金等注入風(fēng)險補償基金。每縣區(qū)至少注資1000萬元以上，為貧困戶貸款提供風(fēng)險補償，通過財政資金杠桿放大作用，金融機構(gòu)按照風(fēng)險補償基金余額不超過1：10的比例給貧困戶發(fā)放貸款，截至2017年6月末，全市建立了1.5億元風(fēng)險擔(dān)保補償基金。通過風(fēng)險補償資金的注入，撬動了金融機構(gòu)對貧困戶的信貸投放，2016年發(fā)放扶貧貸款55.61億元，彰顯了財政資金與銀行信貸資金聯(lián)動的效應(yīng)。

（五）找準(zhǔn)扶貧著力點，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)扶貧抓手。圍繞政府脫貧攻堅戰(zhàn)略，金融機構(gòu)制定金融扶貧工作規(guī)劃，把金融促推產(chǎn)業(yè)扶貧作為脫貧增收的內(nèi)生動力，將發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為主抓手，讓精準(zhǔn)扶貧與特色產(chǎn)業(yè)相互支撐，互為推動，重點推動種植業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了規(guī)模和效益雙提升。截至2017年6月末，安康市各級各類園區(qū)總數(shù)達355個，其中，省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)34個，市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)達146個，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)數(shù)量位居全省前列。培育市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)124家、農(nóng)民合作社1190個，家庭農(nóng)場286個，培育職業(yè)農(nóng)民4427人。

（六）做好扶貧政策效果評價，金融機構(gòu)脫貧攻堅政治責(zé)任感增強。各級部門對金融精準(zhǔn)扶貧工作高度重視，扶貧政治責(zé)任感增強，積極指導(dǎo)轄區(qū)因地制宜，各有側(cè)重地開展金融精準(zhǔn)扶貧。人行安康中支主動作為，與市政府扶貧部門建立扶貧工作考核機制，明確優(yōu)先發(fā)放再貸款、差別存款準(zhǔn)備金率等激勵政策，引導(dǎo)全市各金融機構(gòu)加大扶貧信貸投放，改進扶貧金融服務(wù)，積極履行社會責(zé)任，在金融精準(zhǔn)扶貧和支持地方經(jīng)濟發(fā)展方面取得了積極成效。近三年投放小額到戶扶貧貼息貸款累計扶持貧困戶1.5萬戶。投放扶貧龍頭企業(yè)貸款，扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)61個。發(fā)放避災(zāi)扶貧移民搬遷貸款，支持移民搬遷7.5萬戶，28.6萬農(nóng)民得以搬離災(zāi)害頻發(fā)高山地區(qū)。按照陜西省確定的人均年收入2500元貧困標(biāo)準(zhǔn)，2011年以來安康市貧困人口減少了42.7萬人，其中2016年全年實現(xiàn)脫貧13.67萬人。

二、金融支持精準(zhǔn)扶貧面臨的困難及問題

近年來，安康金融精準(zhǔn)扶貧的實踐中取得了比較突出的效果，也積累了一定的經(jīng)驗和啟示，但也存在著一些值得關(guān)注的問題。主要表現(xiàn)在：

（一）自然和經(jīng)濟環(huán)境欠佳，金融扶貧難度加大。安康自然環(huán)境較差，經(jīng)濟欠發(fā)達，貧困面廣、貧困程度深，增加了金融扶貧的難度。10縣區(qū)均為秦巴集中連片特困地區(qū)片區(qū)縣，有建檔立卡貧困村1003個，占全市總行政村數(shù)的60.8%，占全省貧困村總數(shù)的11.4%；全市有貧困人口19.4萬戶58.17萬人，貧困發(fā)生率為23.6%，分別高于全國和全省17和10個百分點，貧困縣、貧困村個數(shù)居全省第一。致貧原因多樣，單純施策和兜底脫貧均難以解決所有實際問題，導(dǎo)致金融精準(zhǔn)扶貧困難加劇。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺少信貸投放產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。安康是連片特困地區(qū)，又是國家主體功能區(qū)，屬于限制發(fā)展地區(qū)，加之地方主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯，新型市場經(jīng)營主體不活躍，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐乏力，產(chǎn)業(yè)承載能力、牽引能力和發(fā)展能力不足。正因如此，導(dǎo)致金融扶貧政策不能快速落地。如“5321”扶貧貸款模式作用發(fā)揮還遠遠不夠充分，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有直接信貸需求而又有能力的貧困戶為數(shù)不多，農(nóng)商行存在著有錢貸不出去的普遍情況。有關(guān)部門缺乏加快培育多種方式的信貸需求和抓扶貧項目、農(nóng)戶與信貸資金有效對接的意識，信貸投放缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。從農(nóng)戶家庭收入分析，農(nóng)民務(wù)工收入占家庭收入70%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很多地方已經(jīng)“空心化”，農(nóng)民收入可持續(xù)性不強，也造成信貸需求不旺。

（三）政策措施配套不夠，弱化了政策引導(dǎo)作用。一是管理權(quán)限制約金融扶貧的主動性和積極性。主要表現(xiàn)在基層機構(gòu)自主性不足，貸款審批權(quán)限較低、金融利潤考核嚴(yán)格等問題，削弱了基層機構(gòu)的扶貧積極性。二是財政、扶貧、金融政策相互協(xié)調(diào)配合松散，缺乏相應(yīng)的配套跟進措施，基層協(xié)調(diào)難度較大，協(xié)調(diào)的時間和精力成本較高，效果與初衷難以統(tǒng)一。如對在冊貧困戶的信貸投入，離不開財政扶貧資金貼息和擔(dān)保，但地方財力有限，往往難以落實配套擔(dān)保資金，一些農(nóng)村創(chuàng)新金融產(chǎn)品的開辦，更需要政府建立風(fēng)險緩釋機制，同樣難以落實。再如，農(nóng)業(yè)保險市場建設(shè)滯后，政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品不足，風(fēng)險覆蓋面和覆蓋率較低，農(nóng)村信貸投入風(fēng)險主要集中在涉農(nóng)金融機構(gòu)。風(fēng)險分擔(dān)機制不足，制約著金融扶貧的意愿和能力，弱化了政策在基層的可操作性。

（四）扶貧與金融機構(gòu)信息共享不夠，影響信貸資金的精準(zhǔn)投放。目前，信息共享主要集中于傳統(tǒng)領(lǐng)域，全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與銀行貸款管理系統(tǒng)未有效對接。金融機構(gòu)對建檔立卡貧困戶的信息了解不充分，不便于貸款風(fēng)險審查和貸款額度審定和貧困戶差異化評級授信工作的開展，機構(gòu)則存在對于貧困戶貸款審批公示等情況向扶貧部門反饋不及時等問題，信貸投放精準(zhǔn)性受到影響。

（五）扶貧金融資源仍顯貧乏，信貸投放主體需要多元化。貧困地區(qū)資金外流嚴(yán)重，難以形成資金洼地?？h級金融機構(gòu)吸存意識強，放貸意愿弱，特別是縣級國有銀行、郵儲銀行存貸比較低，資金以上存為主。非銀行機構(gòu)小貸公司基本不會涉農(nóng)，支農(nóng)的主力軍落在農(nóng)商行和信用社肩上。其他銀行機構(gòu)、保險公司等機構(gòu)扶貧業(yè)務(wù)發(fā)展較慢，對脫貧支持帶動作用有限。

（六）有效抵押及擔(dān)保機制不健全，融資難問題依然突出。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對貧困戶脫貧帶動作用巨大。從調(diào)查情況看，貧困戶基本缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，更缺少生產(chǎn)技能，需要一批能人大戶和龍頭企業(yè)帶動。目前，大戶缺少有效貸款抵押物，同時也沒有擔(dān)保機構(gòu)提供擔(dān)保，產(chǎn)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)融資難矛盾依然存在。雖然縣級有財信擔(dān)保部，由于過多考慮風(fēng)險問題，審批嚴(yán)格，產(chǎn)業(yè)大戶一般很難獲得資金支持。目前平利縣國家級“兩權(quán)”試點進展順利，但在全市推廣任重道遠，金融機構(gòu)普遍擔(dān)心信貸風(fēng)險，尚未開展兩權(quán)抵押業(yè)務(wù)，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難問題刻不容緩。

三、金融支持“精準(zhǔn)扶貧”的政策及建議

精準(zhǔn)扶貧離不開金融的支持，金融支持扶貧需要瞄準(zhǔn)“精準(zhǔn)”，只有開對金融“藥方子”，才能拔掉農(nóng)村貧困戶的“窮根子”。

（一）貧困群體劃分要精準(zhǔn)，信貸扶貧政策導(dǎo)向體現(xiàn)差異化、特色化。首先要精準(zhǔn)對接金融扶貧對象。政府要公平公正劃分好貧困戶，金融機構(gòu)做好與政府職能部門對接，將金融扶貧的對象精準(zhǔn)定位于其確立的建檔立卡貧困戶，在此基礎(chǔ)上，認真甄別貧困戶的財產(chǎn)構(gòu)成、致貧原因、融資需求，根據(jù)不同情況采取相應(yīng)金融信貸政策。其次精準(zhǔn)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。安康是“一江清水送北京”的水源保護地，自然生態(tài)環(huán)境好，農(nóng)村要立足資源優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。從土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)尋找金融扶貧新模式和開發(fā)新產(chǎn)品，鼓勵和引導(dǎo)土地向家庭農(nóng)場、產(chǎn)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)主體流轉(zhuǎn)，形成金融扶貧工作新業(yè)態(tài)。

（二）扶貧機制建設(shè)要跟進，構(gòu)建政府扶持、多方參與的扶貧風(fēng)險分擔(dān)機制。扶貧是一項系統(tǒng)工程，要建立科學(xué)的扶貧機制才能保證完成。一是針對貧困地區(qū)自然災(zāi)害風(fēng)險，探索建立扶貧信貸補償基金，對無法收回的金融信貸資金，按規(guī)定比例予以補償。二是探索實施農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)分散機制，提高農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織參保覆蓋面，并優(yōu)先向參保主體發(fā)放信貸資金。三是對農(nóng)村信貸市場缺乏有效抵押物問題，建立專門農(nóng)村房屋和土地交易平臺，推動農(nóng)房財產(chǎn)和農(nóng)村土地要素價值的流通、流轉(zhuǎn)。四是探索建立扶貧貼息貸款擔(dān)保機構(gòu)，落實扶貧貸款風(fēng)險補償擔(dān)保制度，提高扶貧貸款貼息比例和周期。金融機構(gòu)總行要出臺專項政策，適當(dāng)放寬對扶貧貼息貸款的呆賬核銷條件，提高扶貧貼息貸款風(fēng)險容忍度。

（三）市場主體建設(shè)要完善，形成多層次、多類型的扶貧金融機構(gòu)體系。合理布局農(nóng)村金融網(wǎng)點，增加農(nóng)村扶貧金融供給。一是鼓勵各類金融機構(gòu)到貧困地區(qū)設(shè)立網(wǎng)點，放寬對村鎮(zhèn)銀行、中小金融機構(gòu)、小額貸款公司設(shè)立的審批，限制現(xiàn)有貧困地區(qū)金融網(wǎng)點的撤并，加快貧困地區(qū)村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行、農(nóng)村資金互助社等草根金融機構(gòu)組建步伐。二是建立直接面向貧困戶的“金融脫貧主辦行”制度，確定農(nóng)商行、農(nóng)信社、農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行等為扶貧主辦銀行，進一步發(fā)揮好政策性銀行和合作性金融扶貧的優(yōu)勢互補。

（四）產(chǎn)品開發(fā)要便利化，不斷創(chuàng)新和豐富金融產(chǎn)品及服務(wù)方式。金融部門要有針對性地開發(fā)適合農(nóng)民脫貧的金融產(chǎn)品，有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。一是金融機構(gòu)要大力發(fā)展大型農(nóng)機具、林權(quán)抵押，產(chǎn)成品、倉單、應(yīng)收賬款質(zhì)押等信貸業(yè)務(wù)，重點加大對種植大戶、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營組織的支持力度。二是穩(wěn)步推進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土等部門，探索拓寬農(nóng)民財產(chǎn)抵押擔(dān)保的范圍。結(jié)合農(nóng)戶、農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)之間相互合作的需求，健全完善“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”、“公司+家庭農(nóng)場”、“家庭農(nóng)場+農(nóng)民合作社”、“公司+合作社+貧困戶”等服務(wù)方式，提高金融服務(wù)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展能力和水平。三是配合一村一品、一縣一策等扶貧舉措，積極推廣小額貸款，支持鼓勵符合條件的貧困地區(qū)企業(yè)嘗試企業(yè)債、集會票據(jù)等直接融資業(yè)務(wù)。四是創(chuàng)新支持貧困地區(qū)醫(yī)療、教育扶貧的金融產(chǎn)品，落實好國家信貸扶貧政策。

（五）信用環(huán)境要優(yōu)化，打造多形式、普惠性的金融生態(tài)環(huán)境。首先是積極開展普惠金融服務(wù)。對貧困家庭、貧困人口開展針對性的金融知識教育和金融誠信意識普及，提高金融產(chǎn)品運用能力。其次是繼續(xù)推進信用體系建設(shè)。繼續(xù)開展信用戶、信用村、信用鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，健全完善農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等經(jīng)濟主體電子信用檔案，多途徑收集整合社會信用信息，促進信用等級與提高貧困戶小額信貸的有效結(jié)合。三是切實改善農(nóng)村支付環(huán)境。進一步拓展和擴大支付清算網(wǎng)絡(luò)的輻射面，繼續(xù)深化貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大非現(xiàn)金結(jié)算工具運用的力度，提高貧困地區(qū)農(nóng)民卡特別是手機銀行使用率，為貧困地區(qū)農(nóng)民在支農(nóng)補貼、日常存取款、轉(zhuǎn)賬、查詢等方面提供更加暢通、便捷的服務(wù)，延伸金融服務(wù)終端。