原珂

[摘要]現(xiàn)代大學(xué)的利益相關(guān)者愈加復(fù)雜多樣，獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)就涉及政府、社會(huì)力量、母體學(xué)校、在校師生等諸多利益相關(guān)者。一方面，不同利益相關(guān)者基于不同的利益訴求而對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意向有所差異，主要包括確定轉(zhuǎn)設(shè)、預(yù)期轉(zhuǎn)設(shè)、潛在轉(zhuǎn)設(shè)和退出；另一方面，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中存在著政策自身“脫離實(shí)際”和政策執(zhí)行“多方博棄”的雙重困境。獨(dú)立學(xué)院成功轉(zhuǎn)設(shè)的關(guān)鍵在于厘清各方利益關(guān)系，均衡其共同需求，實(shí)現(xiàn)從“零和”博棄到需求“整合”。為此，需在以下方面作出努力：積極營(yíng)造轉(zhuǎn)設(shè)氛圍，出臺(tái)相關(guān)配套政策；加強(qiáng)不同政府部門間合作，協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作；結(jié)合實(shí)際，因地制宜，分階段、分步驟地分類推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。

[關(guān)鍵詞]利益相關(guān)者，獨(dú)立學(xué)院，高等教育，分類轉(zhuǎn)設(shè)

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-4175（2018）05-0085-10

一、問題的提出

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦普通本科高校，是教育部2008年2月4日審議通過的26號(hào)令（《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，簡(jiǎn)稱26號(hào)令）提出的政策導(dǎo)向，也是促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的有力舉措。自20世紀(jì)90年代起，獨(dú)立學(xué)院作為我國(guó)高等教育體制改革創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，在種種質(zhì)疑聲中迅猛推進(jìn)，其不僅肩負(fù)著探索特色辦學(xué)之路的重任，而且迎合了民眾日益多元化的“差異性”教育需求，為我國(guó)高等教育大眾化作出了重要?dú)v史貢獻(xiàn)。歷經(jīng)20多年的發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院的諸多問題也愈發(fā)暴露和凸顯。盡管中央政府多次及時(shí)給予必要的宏觀政策指導(dǎo)與調(diào)整以及相關(guān)制度設(shè)計(jì)，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及對(duì)人才需求結(jié)構(gòu)的深刻變化，獨(dú)立學(xué)院現(xiàn)有的運(yùn)作模式已愈發(fā)凸顯出諸多弊端，因而轉(zhuǎn)設(shè)問題再次提上議程。某種意義上，轉(zhuǎn)設(shè)雖是一項(xiàng)較具潛力的制度安排（尤其是政府極力鼓勵(lì)和推動(dòng)的制度設(shè)計(jì)），但卻沒有得到眾多獨(dú)立學(xué)院的廣泛響應(yīng)。時(shí)至今日，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)比例依然偏低，政策執(zhí)行陷人困境。究其原因，在于不同相關(guān)利益主體的訴求迥異。鑒于此，本研究嘗試從利益相關(guān)者理論視角系統(tǒng)探析新形勢(shì)、新背景下我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中所涉及的相關(guān)利益方及其利益差別與博弈狀況，揭示轉(zhuǎn)設(shè)中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其影響因素，并提出契合實(shí)際的破解策略，以期為其他獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范發(fā)展與順利轉(zhuǎn)設(shè)提供借鑒。

二、理論嵌入：利益相關(guān)者理論及其研究進(jìn)展

“利益相關(guān)者”（stakeholder）一詞源于1963年美國(guó)斯坦福研究中心發(fā)表的一篇管理學(xué)論文，最初被定義為“沒有它們的支持組織就不再存在的團(tuán)體”。隨后，學(xué)界對(duì)利益相關(guān)者展開了系統(tǒng)研究，其中以1984年愛德華·弗里曼（Freeman）出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》一書為標(biāo)志，使利益相關(guān)者理論（Stakeholder Theory）引起理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注，并在此基礎(chǔ)上逐漸演繹出戰(zhàn)略管理、系統(tǒng)理論、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、組織理論等多種理論分支和流派，涌現(xiàn)出弗里曼、埃姆肖夫、威廉·迪爾、羅素·艾科夫、維斯特·切奇曼、埃里克·瑞安曼、賈爾斯·斯林格等一批代表性人物。同時(shí)，“利益相關(guān)者”概念也歷經(jīng)了公司規(guī)劃、系統(tǒng)理論、公司社會(huì)責(zé)任、組織理論、戰(zhàn)略管理等不同階段與意涵。特別是在實(shí)踐中，利益相關(guān)者理論已從最初的企業(yè)管理、商業(yè)組織領(lǐng)域擴(kuò)展至公共管理、法律立法、醫(yī)療保健和環(huán)境政策等多個(gè)領(lǐng)域，且持續(xù)受到關(guān)注。

利益相關(guān)者理論的核心內(nèi)涵是：現(xiàn)代企業(yè)已發(fā)展成為一個(gè)開放的系統(tǒng)組織。公司目標(biāo)不單純是服務(wù)企業(yè)家和全體股東，還需考慮并滿足職工、消費(fèi)者、供應(yīng)商、經(jīng)營(yíng)者等其他利益相關(guān)者的利益，即企業(yè)的目標(biāo)并不是利潤(rùn)的最大化，而是多方利益的相對(duì)滿意?？梢姡嫦嚓P(guān)者理論打破了傳統(tǒng)的“股東利益至上”或“企業(yè)是股東利益最大化工具”的單邊治理觀點(diǎn)，呼吁“利益相關(guān)者”共同治理。在管理學(xué)領(lǐng)域，利益相關(guān)者理論更注重價(jià)值創(chuàng)造和交易、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展等倫理問題以及管理者的思維方式等，認(rèn)為在價(jià)值創(chuàng)造的過程中，每個(gè)利益相關(guān)者的利害關(guān)系都是多層面的，且具有內(nèi)在聯(lián)系性。通過對(duì)各方訴求、利益的綜合平衡與互動(dòng)關(guān)系的適當(dāng)處理，多方共贏是可能實(shí)現(xiàn)的。也就是說，在本質(zhì)上，利益相關(guān)者理論是關(guān)于如何創(chuàng)造更多價(jià)值和如何實(shí)現(xiàn)有效治理的理論，是一種解釋力足、應(yīng)用性廣、可操作性強(qiáng)的中觀理論，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中遇到的諸多問題具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。該理論啟示我們應(yīng)跳出個(gè)體或單維視角而從關(guān)系視角、網(wǎng)絡(luò)視角多維度認(rèn)識(shí)和理解關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的相關(guān)問題，以更好把握教育需求方、教育供給方、投資合作方、人才需求方等利益相關(guān)者的相關(guān)背景或情境、價(jià)值取向以及行動(dòng)或策略選擇等，將各方均納入整體戰(zhàn)略計(jì)劃流程中綜合考慮，并在不同復(fù)雜情境下力求實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。

針對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)方面的研究，整體還相對(duì)不足，尚未形成系統(tǒng)化的理論體系。既有研究主要聚焦在“轉(zhuǎn)設(shè)的難度”與“轉(zhuǎn)設(shè)后的發(fā)展”兩大方面，前者主要探討其占地面積、資產(chǎn)過戶、產(chǎn)權(quán)等轉(zhuǎn)設(shè)難度問題，代表性學(xué)者有李道先、羅昆、闕海寶[1]等；后者重點(diǎn)分析轉(zhuǎn)設(shè)后的生源問題、師資流失以及教育教學(xué)質(zhì)量等問題，代表性學(xué)者有闕明坤、金秋萍[2]等。但不足之處是，很少有學(xué)者從利益相關(guān)者視角對(duì)這一問題進(jìn)行探究。整體來看，目前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)高等教育領(lǐng)域利益相關(guān)者的研究主要有兩種進(jìn)路：一是在分析內(nèi)容層面，主要有單維分析法和多維分析法，前者依據(jù)“與大學(xué)關(guān)系密切程度”這一利益相關(guān)者核心內(nèi)涵進(jìn)行分類研究，后者則從合法性、權(quán)力性和緊迫性三個(gè)維度進(jìn)行分類研究；二是在分析方法層面，主要采用定性與定量混合分析法，注重運(yùn)用統(tǒng)計(jì)工具對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行分類研究。這兩種研究進(jìn)路存在一個(gè)共同特征，即不論如何劃分，其都將學(xué)校、政府、企業(yè)、教師、學(xué)生、社會(huì)等利益相關(guān)者擺在突出位置。然而，針對(duì)獨(dú)立學(xué)院相關(guān)利益者方面的研究，現(xiàn)有成果則相對(duì)較少，且關(guān)注點(diǎn)較為分散。彭華安、陳維民、王富偉從利益相關(guān)者視角對(duì)獨(dú)立學(xué)院的“獨(dú)立”困境進(jìn)行了分析，認(rèn)為其是學(xué)生家長(zhǎng)、母體高校、社會(huì)力量和地方政府等各利益相關(guān)者博弈的結(jié)果[3，4]。蔡荔、彭華安、彭滿陽等從利益相關(guān)者視角探究了獨(dú)立學(xué)院獨(dú)立董事的引人以及治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)問題[5，6]。而僅有李道先、羅昆、丁小琴等從利益相關(guān)者視角對(duì)獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)政策、利益博弈問題[7]等進(jìn)行了初步探究，但這些研究都尚未切人當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)難以推進(jìn)的核心要害。這恰是本研究的切人點(diǎn)與著力點(diǎn)所在，旨在找出問題癥結(jié)并提出切實(shí)可行的轉(zhuǎn)設(shè)策略與對(duì)策建議。

三、現(xiàn)狀透視：獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的相關(guān)利益者分析

國(guó)內(nèi)諸多相關(guān)研究一致認(rèn)為，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)從“母體學(xué)?！泵撾x出來，成為完全獨(dú)立的普通民辦高校，但關(guān)于其該如何與“母體學(xué)?！背晒γ撱^，且能穩(wěn)健步人持續(xù)發(fā)展正軌，實(shí)踐中卻是一大棘手問題。究其根源，在于其關(guān)涉眾多利益相關(guān)者。

（一）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的主要利益相關(guān)者

根據(jù)利益相關(guān)者理論，李福華將大學(xué)利益相關(guān)者劃分為五個(gè)層次：學(xué)生本人；學(xué)校教師及管理人員；與學(xué)校有契約關(guān)系的當(dāng)事人，如科研經(jīng)費(fèi)提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者、貸款提供者等；用人單位；家庭和社會(huì)公眾[8]82。朱健在此基礎(chǔ)上結(jié)合獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)特點(diǎn)將其利益相關(guān)保障主體劃分為主體層（學(xué)生）、關(guān)鍵層（獨(dú)立學(xué)院）、調(diào)控層（政府）、引導(dǎo)層（市場(chǎng)企業(yè)等）和驅(qū)動(dòng)層（社會(huì)和家庭等）[9]147；蔡荔認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院的主要利益相關(guān)者有國(guó)家、舉辦高校、合作者、學(xué)生、教職工以及用人單位六大類；也有學(xué)者根據(jù)相關(guān)利益主體的影響力與重要程度、利益相關(guān)者獲取控制權(quán)的大小與利益相關(guān)程度的多少以及他們參與大學(xué)治理意愿和能力等維度，劃分出獨(dú)立學(xué)院管理層、母體高校、政府、投資者等重要利益相關(guān)者和教師、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)、社區(qū)人員等次要利益相關(guān)者（詳見表1）。

一定程度上，獨(dú)立學(xué)院作為兼具社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙重目標(biāo)的一種典型利益相關(guān)者組織，其必然涉及諸多利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者不僅有著各自的利益訴求，而且在不同情境、不同階段、不同事項(xiàng)上的利益訴求也不盡相同。結(jié)合獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中所牽涉行為主體的實(shí)際情況，本文中的利益相關(guān)者主要是指能夠影響?yīng)毩W(xué)院組織目標(biāo)轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)現(xiàn)的個(gè)體和群體或者是被轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)體和群體，其涉及教育需求方（學(xué)生）、教育供給者（申請(qǐng)舉辦方，通常為母體高校）、投資合作方（社會(huì)力量）、人才需求方（企事業(yè)單位）以及政府、家庭、教師、社區(qū)人員等利益相關(guān)者（詳見圖1）。值得注意的是，作為核心利益相關(guān)者的教育需求方、教育供給者、投資合作方、人才需求方以及學(xué)生家庭和政府等，對(duì)其主體地位、成本與收益的關(guān)注焦點(diǎn)有顯著差異，甚至在一定程度上存在著些許“零和博弈”（詳見表2）。

（二）現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的意向分析

利益關(guān)系是行為主體之間最基本的社會(huì)關(guān)系。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中，不同利益相關(guān)者基于不同的利益訴求，其轉(zhuǎn)設(shè)意向與態(tài)度是不一致的。即使是對(duì)獨(dú)立學(xué)院本身，其轉(zhuǎn)設(shè)意向也并非是一致的。

1.不同利益相關(guān)者在轉(zhuǎn)設(shè)中的利益訴求。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作涉及多方利益主體。在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)實(shí)踐中，不同行為主體的利益訴求在一定程度上存在較大差異：政府（主管方）主要追求社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和教育效益、母體高校（申請(qǐng)舉辦方）主要追求經(jīng)濟(jì)利益、合作投資方主要追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)、教師主要追求經(jīng)濟(jì)待遇與工作穩(wěn)定、學(xué)生和家長(zhǎng)主要追求名校效應(yīng)，而獨(dú)立學(xué)院因管理層受到雙重約束既追求社會(huì)與教育效益，也追求經(jīng)濟(jì)效益（詳見表3）。由此可見，利益差別是不同利益主體在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中的分歧點(diǎn)所在。相關(guān)研究顯示，在追求社會(huì)效益方面，主管方意愿最為強(qiáng)烈（中央政府最大，地方政府次之）、申請(qǐng)舉辦方次之、合作投資方最??；在追求經(jīng)濟(jì)利益方面，合作投資方意愿最大、申請(qǐng)舉辦方次之、主管方最小（地方政府最大、中央政府最?。?。

政府（教育行政部門）作為獨(dú)立學(xué)院的主管方，是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的主要政策制定者與實(shí)踐推動(dòng)者?，F(xiàn)實(shí)中，中央政府與地方政府雖都追求社會(huì)效益，但各自追求旨趣有所差異。中央政府主要著眼全局利益，其政策制定的出發(fā)點(diǎn)是全體人民的整體利益，但這也易造成其在政策制定過程中過于注重全局利益，而忽視或損害局部地區(qū)利益，導(dǎo)致該政策在實(shí)踐中出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”，政策績(jī)效大打折扣。如在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量相對(duì)較多的東北三省，其在判斷關(guān)于獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的國(guó)家政策制定對(duì)本地區(qū)有利時(shí)，當(dāng)?shù)卣葧?huì)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策，還會(huì)出臺(tái)相關(guān)系列配套政策助其順利轉(zhuǎn)設(shè)；而同樣的政策對(duì)于中西部地區(qū)的獨(dú)立學(xué)院來說，因其發(fā)展相對(duì)落后，國(guó)家政策可能會(huì)損害到部分獨(dú)立學(xué)院的利益，而鑒于地方政府代表局部利益，其執(zhí)行政策的出發(fā)點(diǎn)是謀求本地區(qū)利益的最大化，這時(shí)當(dāng)?shù)卣酮?dú)立學(xué)院就會(huì)“軟執(zhí)行”相關(guān)政策，出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的局面。

獨(dú)立學(xué)院的投資合作方即通常所說的“舉辦者”“出資方”“社會(huì)力量”等，既可以是企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，也可以是其他有合作能力的機(jī)構(gòu)。但不論投資行為主體是誰，鑒于資本的逐利性，理應(yīng)都有獲得回報(bào)的目標(biāo)與使命。26號(hào)令對(duì)投資方獲得合理回報(bào)的相應(yīng)規(guī)定是：“獨(dú)立學(xué)院在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。出資人取得合理回報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，按照民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！庇纱丝芍?，與獨(dú)立學(xué)院合作辦學(xué)的投資方在獨(dú)立學(xué)院未轉(zhuǎn)設(shè)前按規(guī)定可以從辦學(xué)結(jié)余中通過正規(guī)的程序獲得相應(yīng)合理回報(bào)，但一旦獨(dú)立學(xué)院成功轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校，脫離母體高校的光環(huán)，其投資回報(bào)值可能會(huì)降低。投資方是否按照轉(zhuǎn)設(shè)前的標(biāo)準(zhǔn)獲得回報(bào)，還是重新劃分回報(bào)比例，種種不確定的因素使投資方在面臨獨(dú)立學(xué)院性質(zhì)變更時(shí)，多數(shù)會(huì)出于經(jīng)濟(jì)利益的考量而不愿轉(zhuǎn)設(shè)，但出于節(jié)約管理費(fèi)用的考慮，又愿意執(zhí)行轉(zhuǎn)設(shè)政策。利好的是，2016年底通過的《民辦教育促進(jìn)法》（修正案）中，明確規(guī)定可以舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，這可謂給獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作帶來重大轉(zhuǎn)機(jī)，其可以合法“營(yíng)利”，而告別備受爭(zhēng)議的“合理回報(bào)”了。但事實(shí)上獨(dú)立學(xué)院是否愿意盡快轉(zhuǎn)設(shè)，實(shí)踐中還有諸多其他影響因素使其舉棋不定。此外，值得注意的是，盡管資本有逐利的本性，但是不能因此就全面否定一些出資人投資辦學(xué)的教育情懷?，F(xiàn)實(shí)中各界對(duì)獨(dú)立學(xué)院關(guān)注較多的是，作為母體高校的申請(qǐng)者和合作投資者從辦學(xué)中獲取多少回報(bào)的問題——這也是獨(dú)立學(xué)院自產(chǎn)生之日起就備受關(guān)注與飽受爭(zhēng)議的問題。然而，不論如何都不應(yīng)忽視其本質(zhì)是利用社會(huì)力量及資本發(fā)展高等教育事業(yè)的公益性初衷。事實(shí)上，在諸多教育產(chǎn)業(yè)的投資者眼中，其初始動(dòng)機(jī)并非完全是趨利行為，他們的投資行為是一種“負(fù)有社會(huì)責(zé)任的投資”，亦稱為“負(fù)責(zé)任的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)資本”[10]，“營(yíng)利”只是其副產(chǎn)品之一，社會(huì)公益屬性才是其根本。

母體學(xué)校即申請(qǐng)舉辦方，通常為普通本科高校。它作為獨(dú)立學(xué)院的申請(qǐng)者，主要對(duì)獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)和管理負(fù)責(zé)，并保證辦學(xué)質(zhì)量。它舉辦獨(dú)立學(xué)院除為了緩解當(dāng)時(shí)高等教育擴(kuò)招的壓力與教育財(cái)政資金緊張外，還有不可忽視的重要一點(diǎn)是其自身經(jīng)濟(jì)利益，即對(duì)獨(dú)立學(xué)院“管理費(fèi)”（有的地方也稱“資源占用費(fèi)”或“資金占用費(fèi)”）的收取。調(diào)研中了解到，通常情況下，母體學(xué)校對(duì)其所舉辦的獨(dú)立學(xué)院每年收取學(xué)雜費(fèi)總收入15～30%的管理費(fèi)，用來支持或補(bǔ)充母體學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。但由于相較于常規(guī)性財(cái)政撥款，這部分“管理費(fèi)”在母體學(xué)校預(yù)算與使用中都較為靈活，從而愈發(fā)造成母體學(xué)校不愿放手獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。如南方某高校，近年來其所在市政府每年給該校撥款約20億元，但其依然不愿意放棄所共建的兩所獨(dú)立學(xué)院的原因即在于此。

此外，獨(dú)立學(xué)院作為轉(zhuǎn)設(shè)的行動(dòng)者主體，它不僅追求自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，更追求名校效益。特別是其在母體學(xué)校的光環(huán)籠罩下，不論在招生、就業(yè)，還是在師資、科研、對(duì)外合作上都具有很大優(yōu)勢(shì)，特別是與985、211工程重點(diǎn)院校舉辦的獨(dú)立學(xué)院往往在本省市及全國(guó)都具有較好的聲譽(yù)，如南開大學(xué)濱海學(xué)院、中山大學(xué)南方學(xué)院、浙江大學(xué)城市學(xué)院、電子科技大學(xué)中山學(xué)院等。

由上可知，盡管上述相關(guān)利益主體追求旨趣有所不同，但其始終有著共同的利益紐帶。中央政府追求的更多是社會(huì)效益，地方政府除追求社會(huì)效益外，還追求經(jīng)濟(jì)效益。而母體高校與投資方在很大程度上以追求經(jīng)濟(jì)利益為主。最重要的是，獨(dú)立學(xué)院自身也在追求社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)利益。由此判定，各相關(guān)利益主體都有著共同的經(jīng)濟(jì)利益訴求。若能找到不同利益主體間的共同需求，使其各自經(jīng)濟(jì)利益訴求相對(duì)最大化，就能從根本上推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作。

2.獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意向分析。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)現(xiàn)在共有獨(dú)立學(xué)院263所。在辦學(xué)模式上，大致有五種類型：一是與當(dāng)?shù)卣限k，如南開大學(xué)濱海學(xué)院、吉林大學(xué)珠海學(xué)院、電子科技大學(xué)中山學(xué)院等；二是與社會(huì)力量合辦，如中山大學(xué)南方學(xué)院、華南理工大學(xué)廣州學(xué)院等；三是母體學(xué)校獨(dú)立舉辦，這主要涉及兩種模式，一種是母體學(xué)校以教育發(fā)展基金會(huì)的形式舉辦的獨(dú)立學(xué)院，如南京大學(xué)金陵學(xué)院、東南大學(xué)成賢學(xué)院等，另一種是以“校中校”形式存在的獨(dú)立學(xué)院，如南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院等；四是與母體學(xué)校、社會(huì)力量以及當(dāng)?shù)卣喾焦餐e辦，此處的社會(huì)力量可分為國(guó)資力量和民間力量，前者如蘇州大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院等，后者如南京審計(jì)大學(xué)金審學(xué)院等；五是與外資合作舉辦，如重慶師范大學(xué)涉外商貿(mào)學(xué)院、南京工業(yè)大學(xué)浦江學(xué)院等。鑒于上述辦學(xué)模式的多元化，必然涉及獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的多樣化，從而導(dǎo)致不同辦學(xué)模式的獨(dú)立學(xué)院出于自身利益（主要是辦學(xué)條件與經(jīng)濟(jì)回報(bào)）考量而在轉(zhuǎn)設(shè)意向上態(tài)度迥異。在此，依據(jù)獨(dú)立學(xué)院自身的轉(zhuǎn)設(shè)意向和轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)維度，將其劃分為確定型、預(yù)期型、潛在型和退出型四種轉(zhuǎn)設(shè)意向（詳見表4）。此處的轉(zhuǎn)設(shè)意向主要是指獨(dú)立學(xué)院是否愿意積極主動(dòng)地推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作；而轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，主要是指獨(dú)立學(xué)院是否達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，即是否符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

（1）確定型：達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)且愿意轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院。自2008年26號(hào)令公布以來，有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年5月底教育部先后批準(zhǔn)63所獨(dú)立學(xué)院相繼脫離母體高校轉(zhuǎn)設(shè)為62所民辦本科高校（2013年遼寧省沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院和沈陽理工大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)時(shí)合并為沈陽工學(xué)院），約占全國(guó)獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的23.5%。2008-2018年間平均每年轉(zhuǎn)設(shè)五六所（詳見表5）。通過對(duì)這些成功轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，它們往往辦學(xué)條件相對(duì)較好，特別在占地面積、校舍建筑、教學(xué)設(shè)備、圖書總量、學(xué)科設(shè)置、師資規(guī)模、在校生數(shù)量以及就業(yè)率等方面均相對(duì)較好，符合轉(zhuǎn)設(shè)要求。同時(shí)，為提高辦學(xué)質(zhì)量、追求學(xué)校更好發(fā)展，這些學(xué)校不僅當(dāng)時(shí)具有較強(qiáng)的轉(zhuǎn)設(shè)意愿，而且成功完成轉(zhuǎn)設(shè)工作。

實(shí)際上，除上述已轉(zhuǎn)設(shè)的63所院校外，也還有不少既達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)且又有轉(zhuǎn)設(shè)意向的獨(dú)立學(xué)院，如ZS大學(xué)NF學(xué)院、GGY大學(xué)HL學(xué)院等都具有明確的轉(zhuǎn)設(shè)意向，但其遲遲尚未轉(zhuǎn)設(shè)的根源，則在于母體學(xué)?；蛲顿Y方的不愿意、不配合甚至阻撓等。倘若母體學(xué)校與投資方均積極配合，則這類獨(dú)立學(xué)院具有堅(jiān)定而明確的轉(zhuǎn)設(shè)意向。特別是隨著2016年底《民辦教育促進(jìn)法》（修正案）的出臺(tái)，鼓勵(lì)對(duì)民辦教育進(jìn)行分類管理，發(fā)展?fàn)I利性民辦教育和非營(yíng)利性民辦教育，這樣勢(shì)必其中將會(huì)有部分獨(dú)立學(xué)院愿意選擇嘗試“營(yíng)利性”的辦學(xué)方式，走向營(yíng)利性民辦大學(xué)發(fā)展之路。

（2）預(yù)期型：已達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)但尚無轉(zhuǎn)設(shè)意向的獨(dú)立學(xué)院。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)有相當(dāng)大一部分獨(dú)立學(xué)院都已達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但尚無明確的轉(zhuǎn)設(shè)意向，對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)持“觀望式旁觀”之態(tài)。一方面，這類獨(dú)立學(xué)院以“與地方政府合辦模式”的居多，因?yàn)榈胤秸捌诘耐恋氐蛢r(jià)或無償轉(zhuǎn)讓與劃撥，使這類獨(dú)立學(xué)院往往不存在占地面積不達(dá)標(biāo)的問題。另一方面，這類獨(dú)立學(xué)院往往是985、211工程等名校舉辦的居多，從而使其不論在招生、就業(yè)等方面都無形中閃耀著母體學(xué)校的光環(huán)。據(jù)此，這類獨(dú)立學(xué)院往往對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)并不熱心。究其原因，一則出于擔(dān)心失去母體學(xué)校的光環(huán)而陷入招生難、社會(huì)聲譽(yù)降低等困境，二則是鑒于當(dāng)前地方政策的支持或政策傾斜，對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)后的發(fā)展目標(biāo)與路徑尚不清晰而不愿轉(zhuǎn)設(shè)，甚至不敢轉(zhuǎn)設(shè)等。調(diào)研訪談中就了解到，像HNL大學(xué)GZ學(xué)院、ZS大學(xué)XH學(xué)院等目前辦學(xué)相對(duì)較好的獨(dú)立學(xué)院都是鑒于上述原因而不愿積極推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。特別是在廣東省內(nèi)，珠海地區(qū)三所由985工程院校舉辦的獨(dú)立學(xué)院，目前都已經(jīng)完全達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)但尚未有轉(zhuǎn)設(shè)意向，這間接造成該省其他13所獨(dú)立學(xué)院將其作為轉(zhuǎn)設(shè)意向的“參照系”，故直接導(dǎo)致該省獨(dú)立學(xué)院整體轉(zhuǎn)設(shè)工作進(jìn)展緩慢（目前該省只有1所獨(dú)立學(xué)院完成轉(zhuǎn)設(shè)，即原華南師范大學(xué)的增城學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為廣州商學(xué)院）。

（3）潛在型：未達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)但有轉(zhuǎn)設(shè)意向的獨(dú)立學(xué)院。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中一部分獨(dú)立學(xué)院雖未達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但具有明確的轉(zhuǎn)設(shè)意向。這類獨(dú)立學(xué)院以與社會(huì)力量合作辦學(xué)的模式居多，但其往往因硬件不達(dá)標(biāo)——特別是占地面積不達(dá)標(biāo)、資產(chǎn)未完全過戶等原因而無法進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)。但是，這類獨(dú)立學(xué)院對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)的態(tài)度，具有“影響式旁觀”的特征，一旦其硬件標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到，則必然會(huì)蓄勢(shì)待發(fā)，積極轉(zhuǎn)設(shè)。特別是在與GZ大學(xué)ST學(xué)院相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談中更深刻了解到，該校若不是限于占地面積有限（不足500畝），則早已愿意推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作了。事實(shí)上，因該校地處廣州，寸土寸金，目前就占地事宜傷費(fèi)腦筋。值得注意的是，實(shí)踐中，該類獨(dú)立學(xué)院絕大多數(shù)還常常因資金來源單一、招生規(guī)模減少，建筑面積、生師比不足等問題而導(dǎo)致不能達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)或評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[11]。

（4）退出（淘汰）型：未達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)且毫無轉(zhuǎn)設(shè)意向的獨(dú)立學(xué)院。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中還有部分獨(dú)立學(xué)院目前既未達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)且毫無轉(zhuǎn)設(shè)意向。其實(shí)，這些學(xué)校主要聚集在以“校中?！毙问酱嬖诘莫?dú)立學(xué)院。這類獨(dú)立學(xué)院往往由母體學(xué)校單獨(dú)舉辦，且部分設(shè)在母體學(xué)校校園內(nèi)，與母體學(xué)校共用校園設(shè)施、教學(xué)場(chǎng)所、師資等，且對(duì)外還常常以“母體學(xué)校二級(jí)學(xué)院”自居，混淆視聽。那么，這類獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后，以前依托公辦高校的紅利則必將會(huì)迅速耗盡乃至消失，從依附母體走向真正獨(dú)立，要獨(dú)自迎接外面的風(fēng)雨洗禮，可謂“二次創(chuàng)業(yè)”，這既是機(jī)遇，亦是挑戰(zhàn)。更致命的是，或許在其走向真正獨(dú)立的過程中，僅因擴(kuò)建校園或遷址辦學(xué)成本巨大一項(xiàng)就可能使其元?dú)獯髠?，更不要說社會(huì)聲譽(yù)直降、師資流失、生源減少等問題的出現(xiàn)了。

（三）利益相關(guān)者視角下的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)困境

由上文可知，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)存在諸多問題，歸根結(jié)底在于利益主體之間的利益差異，每個(gè)利益主體著眼的利益點(diǎn)不同，對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)政策的態(tài)度和執(zhí)行情況就會(huì)不同。一所著名大學(xué)的原黨委書記就曾坦言，獨(dú)立學(xué)院規(guī)范與轉(zhuǎn)設(shè)工作涉及多方利益相關(guān)者的艱難博弈，特別是投資方與母體高校、地方政府與舉辦高校之間的利益千絲萬縷，錯(cuò)綜復(fù)雜，這些都導(dǎo)致轉(zhuǎn)設(shè)工作推進(jìn)緩慢。

1.政策自身困境：脫離實(shí)際。獨(dú)立學(xué)院既不屬于公立高校也不屬于純民辦高校，而是公有民辦的綜合體。而結(jié)合這一綜合體的獨(dú)特屬性，實(shí)踐中又有多種辦學(xué)模式（如校企合作模式、校政合作模式、校企政合作模式、公立大學(xué)獨(dú)立設(shè)置模式、民辦高校兼并聯(lián)合設(shè)置模式以及中外合作模式等），但是，國(guó)家并沒有專門為不同類型的獨(dú)立學(xué)院制定出相關(guān)轉(zhuǎn)設(shè)政策，而是統(tǒng)一用相同的標(biāo)準(zhǔn)要求不同類型的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)，致使部分獨(dú)立學(xué)院因相關(guān)條件受限而無法進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)，如按照《普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》（教發(fā)[2006]18號(hào)）要求，普通本科學(xué)校生均占地面積應(yīng)達(dá)到60m2以上，學(xué)校初建校園占地面積應(yīng)達(dá)到500畝以上，但這在沿海東部發(fā)達(dá)地區(qū)是難以實(shí)現(xiàn)的；同時(shí)《規(guī)定》還要求，普通本科學(xué)校生均教學(xué)科研儀器設(shè)備值，理、工、農(nóng)、醫(yī)類和師范院校應(yīng)不低于5000元，人文、社科類院校應(yīng)不低于3000元，體、藝類院校應(yīng)不低于3000元，這在經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較為落后的中西部地區(qū)也是難以實(shí)現(xiàn)的。由于沒有分地區(qū)、分類別對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，沒有考慮到相關(guān)的實(shí)際條件和特殊情況，導(dǎo)致一些本來有實(shí)力可以轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦高校的獨(dú)立學(xué)院因?yàn)閲?guó)家的硬性規(guī)定而無法進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)。調(diào)研訪談中，南方地區(qū)一獨(dú)立學(xué)院的院長(zhǎng)就說道，“對(duì)于獨(dú)立學(xué)院的設(shè)立及組織活動(dòng)，教育部26號(hào)令設(shè)置了很多準(zhǔn)人門檻與法律責(zé)任，但其具體的規(guī)定與做法脫離了我國(guó)高等教育的實(shí)際”。某種程度上，教育部26號(hào)令的初衷是想從法律上對(duì)獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行合法化與制度化，使其成為一種正式的辦學(xué)模式。但在實(shí)際執(zhí)行中缺乏操作性，尤其是沒有完成資產(chǎn)過戶就無法通過教育部考察驗(yàn)收，使其變成“死結(jié)”[12]103。

2.政策執(zhí)行困境：多方博弈。導(dǎo)致政策執(zhí)行存在種種困境以致陷入多方艱難博弈的重要因素主要有兩個(gè)：一是上述相關(guān)政策規(guī)定的諸多條件沒有區(qū)分地域、學(xué)校差別等因素，只是籠統(tǒng)地制定“一刀切”政策，要求不同類型、不同地域的獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)；另一則是相關(guān)利益主體之間的利益差別。實(shí)踐中，一些地方對(duì)其自身利益過度關(guān)注而對(duì)獨(dú)立學(xué)院整體發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行“肢解”，從而使國(guó)家相關(guān)政策在實(shí)踐中出現(xiàn)各種“政策變異”，甚至由政策的“軟執(zhí)行”進(jìn)而發(fā)展到“軟抵抗”。盡管學(xué)校發(fā)展及其相關(guān)制度建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，所有獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作也不可能在五年之內(nèi)全部完成，但是，倘若出現(xiàn)“軟抵抗”行為，則勢(shì)必會(huì)帶來惡性“示范效應(yīng)”。特別是申請(qǐng)舉辦方和投資方經(jīng)常因誰來聘請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)、學(xué)校怎么發(fā)展、占地面積要多大、教師工資發(fā)多少、學(xué)費(fèi)如何分配等問題而難以達(dá)成一致，甚至還時(shí)常導(dǎo)致投資方把學(xué)校公章踹走，嚴(yán)重影響辦學(xué)秩序。

此外，除了與獨(dú)立學(xué)院相關(guān)的不同主體之間的博弈外，不同地區(qū)甚至同一省市不同獨(dú)立院校之間也存在著某種博弈。在調(diào)研中就了解到，某省約有近20所獨(dú)立學(xué)院，其中有5所獨(dú)立學(xué)院是由985工程院校舉辦的，這樣就導(dǎo)致其他與非985工程院校共同舉辦的獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)過程中出現(xiàn)“觀望”現(xiàn)象，即以這5所院校是否轉(zhuǎn)設(shè)為標(biāo)準(zhǔn)。其之所以選擇這種“跟隨策略”，正如一位副校長(zhǎng)所說：“在政策尚未明朗的情況下，這樣至少不會(huì)吃虧?！币舱蛉绱?，該省在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作推動(dòng)中幾乎毫無進(jìn)展。

四、對(duì)策建議：多管齊下，分類協(xié)同推進(jìn)

轉(zhuǎn)設(shè)是一種“進(jìn)步”，也是一條坦途，是未來獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展方向所在。只有邁過“轉(zhuǎn)設(shè)”門檻，才能規(guī)劃獨(dú)立發(fā)展的問題。為此，需要找到抓手，集思廣益，多管齊下，協(xié)同推進(jìn)。具體來說，應(yīng)先“理清關(guān)系”，再尋求不同利益主體的核心需求，進(jìn)而協(xié)商有序地分類推進(jìn)“轉(zhuǎn)設(shè)”工作。

（一）厘清利益相關(guān)者，優(yōu)化排序，構(gòu)建滿足各方需求的政策方案

現(xiàn)代大學(xué)的利益相關(guān)者愈加復(fù)雜多樣，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作更是如此。用利益相關(guān)者方法分析問題，首先要弄清楚誰是組織真正的利益相關(guān)者，誰是能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或受組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響的團(tuán)體或個(gè)人。組織的利益相關(guān)者并不是固定不變的，隨著社會(huì)環(huán)境的變遷和組織結(jié)構(gòu)的變化，利益相關(guān)者也會(huì)隨之變動(dòng)。一般而言，一個(gè)組織的利益相關(guān)者不會(huì)是單一的，為此，面對(duì)眾多身份多樣、性質(zhì)各異的復(fù)雜利益相關(guān)者，進(jìn)一步確認(rèn)組織利益相關(guān)者的重要程度，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行合理分類與恰當(dāng)排序是利益相關(guān)者理論的重要步驟。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)涉及眾多相關(guān)利益者，應(yīng)根據(jù)其重要程度進(jìn)行優(yōu)化排序，以抓住“牛鼻子”進(jìn)行攻克。

（二）由利益轉(zhuǎn)向需求：由“零和”博弈轉(zhuǎn)向需求“整合”

由利益轉(zhuǎn)向需求，主要是指在不同利益相關(guān)者多元利益旨趣分類規(guī)范的基礎(chǔ)上進(jìn)行需求整合。但是，究竟如何實(shí)現(xiàn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中相關(guān)利益方的需求整合，即博弈均衡化是獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行過程中需要深入探討的重要問題。也就是說，獨(dú)立學(xué)院如何成功轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦高校，關(guān)鍵在于如何處理好不同利益主體在轉(zhuǎn)設(shè)過程中的利益關(guān)系與博弈。古諺云，解鈴還須系鈴人?；仡櫘?dāng)初，獨(dú)立學(xué)院大都是母體學(xué)校、出資人、地方政府等多方利益相關(guān)者“協(xié)商著辦起來的”，那么，現(xiàn)在要想有效解決這個(gè)問題，亦應(yīng)本著“以和為貴”的協(xié)商精神來協(xié)同解決。其實(shí)，辦學(xué)應(yīng)“千校千面”，而不應(yīng)搞“一刀切”。在兼顧教育部門指標(biāo)的前提下，由各地市權(quán)衡具體指標(biāo)。盡管各利益主體追求的利益旨趣不同，但有個(gè)共同點(diǎn)便是利益至上。如何使每個(gè)利益主體需求最大化，則不僅需要處理好獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程中整體利益與局部利益的關(guān)系，而且更要處理好不同利益主體各自需求的最大化。獨(dú)立學(xué)院行為主體之間利益差別的客觀存在，使得諸多利益相關(guān)者特別是申請(qǐng)舉辦方、投資合作方以及主管方（政府）之間的利益博弈難以避免。雖然它們之間的博弈并非完全是零和博弈，但也不完全是合作博弈，而在此重復(fù)博弈過程中需耗費(fèi)諸多資源和能量。為此，應(yīng)在不同相關(guān)利益者之間進(jìn)行一次基于其各自需求的“精神革命”，整合其價(jià)值取向與需求導(dǎo)向，尋求共同利益最大化。針對(duì)獨(dú)立學(xué)院的諸多相關(guān)利益方，或許既不偏公（政府部分），也不向私（市場(chǎng)部門），平衡公私利益需求以形成公私混合（第三部門）的高等教育三角利益格局，才能使大學(xué)公共利益最大化。

（三）積極營(yíng)造轉(zhuǎn)設(shè)氛圍，出臺(tái)相關(guān)配套政策

隨著我國(guó)高等教育的普及，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，國(guó)家教育部出臺(tái)了有關(guān)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)的政策及法規(guī)林林總總約十來個(gè)。一定程度上，這些政策的制定有利于規(guī)范、優(yōu)化獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)，促進(jìn)我國(guó)獨(dú)立學(xué)院及高等教育的發(fā)展。但是，從公共政策的執(zhí)行理論（史密斯模型）來看，政策的出臺(tái)只是有了理想化政策，有效執(zhí)行才是政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，而目標(biāo)人群、環(huán)境因素等則是政策能否有效執(zhí)行的決定性因素。為此，一方面應(yīng)積極營(yíng)造轉(zhuǎn)設(shè)氛圍，推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)的各方面動(dòng)員工作；另一方面，也是最重要的，即相關(guān)轉(zhuǎn)設(shè)的配套政策要“接地氣”，契合實(shí)際需求。具體來說，要重視轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行的環(huán)境與氛圍，使各相關(guān)利益主體方保持一種動(dòng)態(tài)的博弈均衡?！叭魏萎a(chǎn)權(quán)關(guān)系的規(guī)范，最終都應(yīng)以制度的方式出現(xiàn)”。制度是一個(gè)社會(huì)中的游戲規(guī)則；更正式地說，制度是人類設(shè)計(jì)出來調(diào)節(jié)人類相互關(guān)系的一些約束條件[13]3。青木昌彥（Masahiko Aoki）則指出，制度的本質(zhì)特征被認(rèn)為是參與人行動(dòng)選擇的自我實(shí)施規(guī)則，在重復(fù)博弈的情況下，它們能規(guī)制參與人持續(xù)不斷的互動(dòng)過程，形成“博弈的內(nèi)生規(guī)則”，所有參與人按此行動(dòng)，均衡就會(huì)被維持[14]。具體到獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)政策的執(zhí)行過程中，就是政策執(zhí)行主體要不斷適應(yīng)和改變轉(zhuǎn)設(shè)政策執(zhí)行環(huán)境的過程。如2016年底《民辦教育促進(jìn)法》（修正案）及其“1+2”配套實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，則要求獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作必須根據(jù)其精神進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（四）加強(qiáng)不同政府部門間合作，協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作不僅關(guān)涉核心相關(guān)利益者，而且還涉及諸多政府職能部門之類的邊緣利益相關(guān)者。在實(shí)際“轉(zhuǎn)設(shè)”工作推進(jìn)中，各相關(guān)部門應(yīng)協(xié)同起來互聯(lián)互動(dòng)，如國(guó)土資源、住建部門要協(xié)助獨(dú)立學(xué)院解決土地供應(yīng)達(dá)標(biāo)問題，財(cái)政、稅務(wù)部門要切實(shí)落實(shí)轉(zhuǎn)設(shè)后的普通民辦高校的稅收優(yōu)惠減免政策，銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融部門要積極為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)籌融資提供支持，人社部門要建立健全民辦高校教師社會(huì)保障機(jī)制，公安、工商部門要有效監(jiān)督與查處獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中的違法亂紀(jì)辦學(xué)行為等問題?？傊鞑块T之間應(yīng)加強(qiáng)相互交流與協(xié)同配合，群策群力共同推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作，引導(dǎo)獨(dú)立學(xué)院規(guī)范有序、健康持續(xù)發(fā)展。例如，確保獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中的資產(chǎn)過戶工作平穩(wěn)過渡，不僅關(guān)系相關(guān)利益方的艱難博弈，而且還直接關(guān)涉國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值，建議有關(guān)財(cái)政、稅務(wù)等部門與教育部門盡快協(xié)同制定并落實(shí)相關(guān)的政策法規(guī)和方法程序，使得各獨(dú)立學(xué)院在辦理過戶手續(xù)過程中，能夠做到有據(jù)可依，并確保學(xué)校的安全穩(wěn)定。但是，在此需注意的是，獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)過戶政策的直接后果也可能是，在大幅度降低投資合作方（社會(huì)力量舉辦方）對(duì)獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)控制程度的同時(shí)，卻在很大程度上增加了合作方的辦學(xué)成本，壓縮了合作方的利益空間。資產(chǎn)過戶及合格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)將迫使合作方只能進(jìn)行新的投人（貸款或自籌），合作方除了要支付過戶的費(fèi)用外，主要是必須達(dá)到教育部規(guī)定的合格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，基本條件是校園達(dá)到500畝以上，辦學(xué)條件要達(dá)到本科設(shè)置條件，否則將不能通過合格驗(yàn)收。為此，一些獨(dú)立學(xué)院有可能通過貸款、引人新的合作方或自籌等方式進(jìn)行新校園建設(shè)，以努力達(dá)到合格驗(yàn)收的基本條件；對(duì)于少數(shù)實(shí)力較弱的合作方，則有可能大舉借債，結(jié)果使學(xué)院背上沉重負(fù)擔(dān)，被迫壓縮開支進(jìn)行校園建設(shè)與還債，這不利于獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展[15]。

（五）結(jié)合實(shí)際，因地制宜，分階段、分步驟地分類推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作

結(jié)合上文除“確定型”以外的三種獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意向，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，因地制宜，分階段、分步驟地分類推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。具體來說，針對(duì)“預(yù)期型”轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院，一方面，首先應(yīng)在轉(zhuǎn)設(shè)相關(guān)政策上予以扶持，增強(qiáng)其轉(zhuǎn)設(shè)意向；其次，母體高校應(yīng)在轉(zhuǎn)設(shè)期及其轉(zhuǎn)設(shè)后一段時(shí)間內(nèi)給予協(xié)助，以使其順利走向真正獨(dú)立之路；再次，應(yīng)積極營(yíng)造轉(zhuǎn)設(shè)氛圍，持續(xù)創(chuàng)設(shè)獨(dú)立學(xué)院走向普通本科設(shè)置的民辦高校的大環(huán)境。另一方面，針對(duì)與地方政府合辦的獨(dú)立學(xué)院，或許可以考慮該類獨(dú)立學(xué)院在當(dāng)?shù)卣闹С窒罗D(zhuǎn)制為公辦高校；而對(duì)由母體高校舉辦的獨(dú)立學(xué)院，或許可嘗試將其并人母體高校，如北京師范大學(xué)珠海分校目前正在做這方面的嘗試，擬轉(zhuǎn)為廣東省政府、珠海市政府和北京師范大學(xué)“省市校”三方共建的北京師范大學(xué)珠海校區(qū)，同時(shí)北京師范大學(xué)校長(zhǎng)明確表示將舉全校之力支持珠海校區(qū)建設(shè)成為與北師大本部同一水平的南方校區(qū)，建設(shè)成為教育創(chuàng)新的“南方硅谷”[16]。由此可知，若一味盲目推進(jìn)這類獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，則難度較大。因?yàn)檫@些獨(dú)立學(xué)院與母體高校的關(guān)系千絲萬縷，難以脫離母體獨(dú)立成長(zhǎng)。相關(guān)資料顯示，當(dāng)前浙江省的22所獨(dú)立學(xué)院中有16所是公辦高校自己舉辦的，被稱為“獨(dú)立學(xué)院浙江模式”；江蘇省現(xiàn)有25所獨(dú)立學(xué)院中有17所是由母體高校教育基金會(huì)舉辦的；河北省的17所獨(dú)立學(xué)院多數(shù)是由母體高校通過銀行貸款發(fā)展建立的；貴州省的8所獨(dú)立學(xué)院都是由母體學(xué)校舉辦的[17]。

針對(duì)“潛在型”轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院，可劃分為兩類，一是對(duì)那些未達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)但轉(zhuǎn)設(shè)意向較為強(qiáng)烈的獨(dú)立學(xué)院，應(yīng)由所在省市地方政府部門積極協(xié)助其推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。特別是針對(duì)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)遭遇的首要瓶頸——占地面積500畝的標(biāo)準(zhǔn)與資產(chǎn)過戶問題，地方政府應(yīng)給予大力支持與協(xié)助，將獨(dú)立學(xué)院建設(shè)用地納入整體規(guī)劃，采用行政劃撥、優(yōu)惠出讓等形式予以支持。如遼寧省、湖北省當(dāng)年就通過土地劃撥等方式支持轉(zhuǎn)設(shè)工作。二是對(duì)那些未達(dá)到轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而轉(zhuǎn)設(shè)意向也較為薄弱的獨(dú)立學(xué)院，目前國(guó)家并沒有出臺(tái)相關(guān)強(qiáng)制或輔助性的政策，也沒有對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)未轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通高校的獨(dú)立學(xué)院采取強(qiáng)制性的措施，這使得這些獨(dú)立學(xué)院更多地是抱著一種“隔岸觀火”的心態(tài)——“既然我轉(zhuǎn)或不轉(zhuǎn)，國(guó)家都沒有相應(yīng)的措施來對(duì)付我，再說我轉(zhuǎn)設(shè)的條件又不夠，那就這樣維持現(xiàn)狀，既能繼續(xù)招生，又不會(huì)受到政策的強(qiáng)制執(zhí)行”——這種想法導(dǎo)致這類獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)在思想推進(jìn)上更加困難。那么，相關(guān)利益的博弈者究竟在以何種心態(tài)面對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)，問題出在哪里，真正的原因究竟為何？這或許是除了在解決用地難題之外，還需在減免過戶費(fèi)用、教師待遇保障以及辦學(xué)經(jīng)費(fèi)多元化籌措等方面給予系列保障，以強(qiáng)化此類獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)意向。如黑龍江、重慶、上海等地當(dāng)年就通過免除或減免獨(dú)立學(xué)院過戶費(fèi)用等配套舉措，以有效推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)工作。

針對(duì)“退出（淘汰）型”的獨(dú)立學(xué)院（由母體高校創(chuàng)辦、條件薄弱、無法完成評(píng)估驗(yàn)收與轉(zhuǎn)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)立學(xué)院），應(yīng)在地方政府財(cái)力允許的條件下，探究其合理有序退出的機(jī)制，以逐年減少招生，終止辦學(xué)，最終退出獨(dú)立學(xué)院的歷史舞臺(tái)。同時(shí)，這也是貫徹落實(shí)中央關(guān)于社會(huì)組織“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重”精神的重要舉措，是維護(hù)民辦高校登記管理秩序的必然要求，是增強(qiáng)民辦高?；盍Φ闹匾屏Γ谴龠M(jìn)民辦高校健康有序發(fā)展的有效途徑。具體來說，獨(dú)立學(xué)院退出的法定途徑應(yīng)包括獨(dú)立學(xué)院主動(dòng)申請(qǐng)注銷登記和登記管理機(jī)關(guān)依法對(duì)獨(dú)立學(xué)院撤銷登記兩種。其實(shí)，關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的退出機(jī)制（即關(guān)停），重慶市教育委員會(huì)的有關(guān)同志就曾認(rèn)為：“過渡性就是權(quán)宜之計(jì)，意味著獨(dú)立學(xué)院自出生之日起就在時(shí)刻準(zhǔn)備關(guān)停?！盵18]目前，已有復(fù)旦大學(xué)太平洋金融學(xué)院、華僑大學(xué)福建音樂學(xué)院等一批獨(dú)立學(xué)院因辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)而順利關(guān)?；蛲顺?。但在此需注意的是，要妥善做好該類獨(dú)立學(xué)院學(xué)生及教職工等的分流安置工作，以免造成影響社會(huì)的不穩(wěn)定因素，特別是防止不當(dāng)群體性事件的發(fā)生。

綜上所述，鑒于獨(dú)立學(xué)院的多樣性和復(fù)雜性，應(yīng)實(shí)事求是，因地制宜，分步驟、分階段、分類別地有序推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作。在此，結(jié)合調(diào)研訪談資料，筆者認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作大致可遵循以下三種推進(jìn)路徑。

路徑一：依據(jù)國(guó)有成分程度的高低分階段轉(zhuǎn)設(shè)。第一步：與當(dāng)?shù)卣限k的（即有濃厚政府背景）獨(dú)立學(xué)院最先轉(zhuǎn)設(shè)，以起到標(biāo)桿、示范作用。在這一過程中，為推進(jìn)順利轉(zhuǎn)設(shè)，地方政府不僅需要做大量工作，或許還可能要吃點(diǎn)虧，以利于平穩(wěn)過渡。第二步：與國(guó)企合辦的（即有國(guó)資背景）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。相對(duì)于與社會(huì)力量合作的私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人而言，在中國(guó)傳統(tǒng)文化影響下，有國(guó)資背景的獨(dú)立學(xué)院優(yōu)先轉(zhuǎn)設(shè)效果相對(duì)較佳。第三步：由母體學(xué)校舉辦的（即有公辦色彩）獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。第四步：與社會(huì)力量合辦的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)，包括與私營(yíng)企業(yè)、個(gè)人或外資合辦的獨(dú)立學(xué)院等。

路徑二：綜合公私屬性和母體高校屬性分階段轉(zhuǎn)設(shè)。與上述觀點(diǎn)相反，也有部分人士認(rèn)為，與社會(huì)力量合辦的獨(dú)立學(xué)院應(yīng)最先轉(zhuǎn)設(shè)，因?yàn)槠湎噍^于有官方或公辦色彩的獨(dú)立學(xué)院更具靈活性、機(jī)動(dòng)性等；然后是轉(zhuǎn)設(shè)涉及國(guó)有成分的（包括與當(dāng)?shù)卣?guó)資企業(yè)以及母體高校三種模式）獨(dú)立學(xué)院。針對(duì)這些院校，按母體學(xué)校屬性不同，又可分為市屬、省屬、部屬院校舉辦的獨(dú)立學(xué)院，在此，可以嘗試市屬院校舉辦的獨(dú)立學(xué)院優(yōu)先轉(zhuǎn)設(shè)（其更定位于為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)），然后是省屬院校舉辦的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)（其通常定位于為區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)），最后是部屬院校舉辦的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)（其通常定位于立足地方，服務(wù)全國(guó)，且這類獨(dú)立學(xué)院中與985、211工程院校合作的辦學(xué)質(zhì)量往往相對(duì)較好）。

綜合上述兩種轉(zhuǎn)設(shè)路徑，一種相對(duì)優(yōu)化的路徑是，或許應(yīng)先轉(zhuǎn)設(shè)兩類獨(dú)立學(xué)院：一類是部屬院校舉辦的且與當(dāng)?shù)卣限k的獨(dú)立學(xué)院，如電子科技大學(xué)中山學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院（該校具有部分教師屬于事業(yè)編制的特殊性，且該校從2018年起全面實(shí)行公費(fèi)招生）[19]。這類獨(dú)立學(xué)院有較為濃厚的公辦色彩，且辦學(xué)質(zhì)量往往相對(duì)較高。對(duì)其實(shí)行首批轉(zhuǎn)設(shè)，可以形成較好的“示范效應(yīng)”。盡管此轉(zhuǎn)設(shè)過程中，地方政府或母體高?？赡芤兴俗尰蛲讌f(xié)，甚至要多吃點(diǎn)虧，但這樣有助于推進(jìn)順利轉(zhuǎn)設(shè)，平穩(wěn)過渡，為其他類型獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作提供借鑒。另一類是與社會(huì)力量合辦的獨(dú)立學(xué)院，主要涉及三類：與民營(yíng)企業(yè)合辦的，如華南理工大學(xué)廣州學(xué)院、中山大學(xué)南方學(xué)院等；與個(gè)人合辦的，如廣州大學(xué)華軟軟件學(xué)院；與外資合辦的獨(dú)立學(xué)院，如南京工業(yè)大學(xué)浦江學(xué)院等。這類院校辦學(xué)模式機(jī)動(dòng)靈活，且出資人有較強(qiáng)的營(yíng)利導(dǎo)向與動(dòng)機(jī)，可以嘗試對(duì)其進(jìn)行首批轉(zhuǎn)設(shè)動(dòng)員工作?？傊?，這兩類學(xué)校的共同特征是：獨(dú)立學(xué)院自身?xiàng)l件相對(duì)較好；合作出資方相對(duì)簡(jiǎn)單且容易作出妥協(xié)與決定，應(yīng)探索嘗試對(duì)其進(jìn)行首批轉(zhuǎn)設(shè)試點(diǎn)。

路徑三：“第三條道路”，即轉(zhuǎn)設(shè)為混合制辦學(xué)。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界和實(shí)務(wù)界也有部分人士認(rèn)為，可以探索嘗試轉(zhuǎn)設(shè)的“第三條道路”：混合制辦學(xué)。華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院院長(zhǎng)就曾指出，現(xiàn)在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作遭遇極大瓶頸，特別是許多以“校中?！毙问酱嬖诘莫?dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)較為困難。他建議用混合所有制民辦高校的方式來解決這一問題，即考慮將公辦教育作為混合所有制的一方參與到民辦教育當(dāng)中[20]。對(duì)此，也有人認(rèn)為這是一條可選擇的路徑，且江蘇省部分獨(dú)立學(xué)院正有意進(jìn)行探索嘗試。相較于混合所有制企業(yè)，舉辦混合所有制獨(dú)立學(xué)院雖非一種新的制度突破與嘗試，但就獨(dú)立學(xué)院本身這一新生事物及其體制機(jī)制來說，其創(chuàng)新性在高等教育領(lǐng)域仍然具有重大意義，并為其他層次的民辦教育提供了借鑒。

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