鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的困境與出路探析

摘要：鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，但也面臨許多困境。鄉(xiāng)規(guī)民約主體大量流失，地位被弱化，鄉(xiāng)規(guī)民約程序和內(nèi)容不合法，公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約過度干預(yù)或不作為，鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行效果差。因此，應(yīng)當(dāng)挖掘有潛力的鄉(xiāng)村，利用鄉(xiāng)規(guī)民約整合衰落鄉(xiāng)村；發(fā)展鄉(xiāng)村文化，提高鄉(xiāng)村干部和村民的文化素養(yǎng)，提升鄉(xiāng)規(guī)民約質(zhì)量；規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約，確保鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性；發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)道德文化，建立鄉(xiāng)規(guī)民約保障實(shí)施機(jī)制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約；鄉(xiāng)村治理；城市化

十九大報(bào)告提出，要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種民間法，是“自治”的重要組成部分；鄉(xiāng)規(guī)民約主要依托道德約束，與德治密切相關(guān)；在法治中國，鄉(xiāng)規(guī)民約需要在法律的規(guī)范范圍內(nèi)運(yùn)作。發(fā)揮好鄉(xiāng)規(guī)民約的作用，有助于村民更好地自治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中面臨的困境

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約主體流失，地位弱化

鄉(xiāng)規(guī)民約是村莊內(nèi)部成員共同商討制定的，約束村莊的全體成員。在熟人社會(huì)的鄉(xiāng)村，村民的收入來源主要是農(nóng)業(yè)，對(duì)土地的依賴性強(qiáng)，村民生產(chǎn)生活固定在整個(gè)村莊，與村莊的相關(guān)性大，參與公共事務(wù)熱情度高。但近年來，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，鄉(xiāng)村成員也大量進(jìn)城，僅逢年過節(jié)他們才回到鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村居住時(shí)間少，與鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)程度降低，對(duì)村莊的公共事務(wù)淡化，鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)脫離了鄉(xiāng)村成員失去了約束力。鄉(xiāng)規(guī)民約的主體流失嚴(yán)重，尤其在空心化的鄉(xiāng)村，其地位遭到弱化，甚至消失。

（二）公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約過度干預(yù)和不作為

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條明文規(guī)定：“村民自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正” 但實(shí)際上，某些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村黨委或村委會(huì)直接制定鄉(xiāng)規(guī)民約，然后告知村民履行鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定；某些地方，地方政府任由村民制定和實(shí)施鄉(xiāng)規(guī)民約，未履行職責(zé)檢查其是否有違法規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)違法規(guī)定。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約合法性問題

1、程序不合法

《村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定“召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。法律對(duì)召開村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定” 。但實(shí)際上，鄉(xiāng)規(guī)民約未經(jīng)村民會(huì)議討論制定，修改的時(shí)也未經(jīng)村會(huì)議的討論，而由村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接制定、私下修改，然后宣告民眾；某些村雖召開了村會(huì)議，但未達(dá)到法定的條件，未做到公平、公正。

2、內(nèi)容不合法：

《村民委員會(huì)組織法》第二十條規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治的規(guī)范，不得與憲法及國家法律法規(guī)相沖突，不得侵犯村民的合法權(quán)益，否則無效”。但鄉(xiāng)規(guī)民約在實(shí)際中存在很多侵犯公民合法權(quán)益的規(guī)定。通過查找大量鄉(xiāng)規(guī)民約，發(fā)現(xiàn)有很多侵犯村民權(quán)益的懲罰性的條款，最常見的是一些經(jīng)濟(jì)罰款，而鄉(xiāng)村作為自治組織，不具備罰款的權(quán)力，這一類的規(guī)定是不合法的。

（四）執(zhí)行效果差

在卞輝的2014年的《農(nóng)村社會(huì)治理中的現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約的研究》中“48.4%的鄉(xiāng)規(guī)民約有懲罰性規(guī)定，以此約束村民行為。通報(bào)批評(píng)是最主要的懲罰方式，占65.5%，其次為進(jìn)行訓(xùn)責(zé)和罰款”。在實(shí)際操作中，批評(píng)教育對(duì)于素養(yǎng)較高的人有約束力，而對(duì)于一些素質(zhì)較差的村民，不能很好地發(fā)揮告誡作用，這樣的村民會(huì)帶壞村莊的風(fēng)氣，削弱鄉(xiāng)規(guī)民約的約束力。其次，經(jīng)濟(jì)性的罰款容易引起村民的不滿，村民經(jīng)濟(jì)收入較低，經(jīng)濟(jì)罰款會(huì)影響到某些村民的正常的生活，引起矛盾沖突，不利于鄉(xiāng)村穩(wěn)定。

二、原因分析

（一）城市化的沖擊

隨著改革開放，政府放開對(duì)人流控制，城鄉(xiāng)之間的通道被打通，鄉(xiāng)村與城市的差距格外明顯。城市收入高、收入來源廣，城市的醫(yī)療、教育、生活基礎(chǔ)設(shè)施完備，相比之下，農(nóng)村農(nóng)業(yè)收入低并、收入來源單一，各方面的基礎(chǔ)設(shè)施落后，于是大量的農(nóng)民開始涌向城市，追求更高的收入以及條件更好的城市生活。一代又一代的農(nóng)民在城市生活，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越陌生，與鄉(xiāng)村的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，進(jìn)城務(wù)工并有一份好收入的農(nóng)民，也吸引其他的農(nóng)民不斷進(jìn)城，從而使得鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象普遍，造成鄉(xiāng)規(guī)民約主體大量流失。

（二）村干部和村民的文化素養(yǎng)不高

鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體是村民和村干部，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍更換頻率低，干部隊(duì)伍老化，我國農(nóng)民的文化素質(zhì)總體水平不高，尤其很多偏遠(yuǎn)地區(qū)，村民對(duì)法律知識(shí)了解甚少，他們?cè)谥贫ㄠl(xiāng)規(guī)民約的時(shí)候以合理為依據(jù)，沒有考慮到合法性，出現(xiàn)了一些看似合理實(shí)則違法的規(guī)定。鄉(xiāng)規(guī)民約的制定需要具有專業(yè)知識(shí)和技能的人員參與，而村民文化素養(yǎng)較低，村干部專業(yè)知識(shí)缺乏，不能做好領(lǐng)頭的作用，制定出來的鄉(xiāng)規(guī)民約較為籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，不符合農(nóng)村實(shí)際，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，使得鄉(xiāng)規(guī)民約缺乏科學(xué)性。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色錯(cuò)誤定位以及經(jīng)濟(jì)人特性

在鄉(xiāng)規(guī)民約制定過程中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過度或者放任自流，置鄉(xiāng)規(guī)民約違法現(xiàn)象于不顧，主要原因在于當(dāng)代許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然定位于管理型的政府，在“壓力型”政府體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于壓力的最底層，為了完成上傳下達(dá)管理任務(wù)，從而強(qiáng)制干預(yù)鄉(xiāng)村治理，干預(yù)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定實(shí)施。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面作為國家政權(quán)的一部分，承擔(dān)著國家管理和服務(wù)的事宜，但另一方面也是一個(gè)獨(dú)立的團(tuán)體，有著經(jīng)濟(jì)人特性，會(huì)追求團(tuán)體的額外利益，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)不太好的地區(qū)，沒有經(jīng)濟(jì)的吸引，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其鄉(xiāng)規(guī)民約等事宜置之不顧。

三、未來出路

（一）挖掘有潛力的鄉(xiāng)村，利用鄉(xiāng)規(guī)民約整合衰落鄉(xiāng)村

城市化進(jìn)城加快，經(jīng)濟(jì)效益差的鄉(xiāng)村很快衰落成了必然的結(jié)果。部分有潛力的鄉(xiāng)村在國家倡導(dǎo)下，積極挖掘當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和人文資源，形成具有當(dāng)?shù)靥厣男罗r(nóng)村。但對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)效益差、基礎(chǔ)設(shè)施落后的鄉(xiāng)村，但這種做法的可復(fù)制性較小，成功率也較小。針對(duì)鄉(xiāng)村衰落的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)利用好鄉(xiāng)規(guī)民約，整合衰落鄉(xiāng)村，把衰落鄉(xiāng)村盡可能的集中，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用，團(tuán)結(jié)村民，商討整合事宜，集中一切鄉(xiāng)村力量，集思廣益，整合成具有鄉(xiāng)村特色的新農(nóng)村。

（二）發(fā)展鄉(xiāng)村文化，提升鄉(xiāng)村農(nóng)民和村干部的文化素養(yǎng)，提高鄉(xiāng)規(guī)民約的質(zhì)量

村民是鄉(xiāng)規(guī)民約的主體，他們的文化水平影響著鄉(xiāng)規(guī)民約的水平，所以要提升村民和村干部的文化素養(yǎng)。一方面加大鄉(xiāng)村文化事業(yè)的投入，尤其是基礎(chǔ)教育的投入，充分利用當(dāng)代的信息科技技術(shù)，讓鄉(xiāng)村學(xué)校與大城市學(xué)校的共享優(yōu)質(zhì)教育資源。另一方面，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的法律知識(shí)文化的宣傳，提升村民法律素養(yǎng)，培養(yǎng)村民的法制意識(shí)，讓百姓心中隨時(shí)有法律。，定期為村干部組織一些專門的培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)文化和法律進(jìn)行宣傳，進(jìn)一步的教育村民，提升村民的法律文化素養(yǎng)。

（三）規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約，確保鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性

鄉(xiāng)規(guī)民約作為民間法，必須符合國家法律法規(guī)的規(guī)定。鄉(xiāng)規(guī)民約制定的程序要合法，從鄉(xiāng)規(guī)民約制定到表決通過必須征求全體村民的意見，要符合法定程序的要求?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十一條規(guī)定“參與村民會(huì)議的人在年齡上必須滿十八周歲，表決通過的形式是過半數(shù)的人支持，就能夠使得方案最終付諸實(shí)施。應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上住戶的代表參加，經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過”。在舉行村民會(huì)議的過程中，要充分尊重每一個(gè)參會(huì)人員的權(quán)利，使得他們的意見能夠自由地表達(dá)。

鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容要合法，要符合國家的法律、法規(guī)和政策的相關(guān)要求，不得侵犯村民的基本權(quán)利?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十七條第一款明確規(guī)定“村規(guī)民約和村民自治章程并不是一經(jīng)制定就不可修改的，而是可以根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)整，但是必須要備案，上報(bào)的機(jī)構(gòu)是報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮其職能，主動(dòng)監(jiān)督檢查鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性，保證鄉(xiāng)規(guī)民約在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)，保證其符合國家的大政方針，切實(shí)地保護(hù)村民的合法權(quán)益。

（四）發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)道德文化，建立鄉(xiāng)規(guī)民約保障實(shí)施機(jī)制

鄉(xiāng)規(guī)民約主要依靠道德規(guī)范的作用，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約的時(shí)候，要主動(dòng)傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約，以道德教化為主要精神理念，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)規(guī)民約的道德約束作用，使鄉(xiāng)規(guī)民約與國家大政方針相一致，向社會(huì)主義核心價(jià)值觀看齊，重點(diǎn)調(diào)整村民人際關(guān)系、約束社會(huì)行為。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行要以正面道德教育為主、以經(jīng)濟(jì)處罰和其他處罰方式為輔的原則。建立現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約保障實(shí)施機(jī)制，比如建立紅白喜事理事會(huì)、鄉(xiāng)規(guī)民約評(píng)議會(huì)以及監(jiān)督機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織、村干部、村民等多元主體相結(jié)合，但根本上要依靠村民自己主動(dòng)解決，村民作為鄉(xiāng)村治理的重要主體與客體，只有自我行動(dòng)起來才能真正解決好問題；國家以及黨要找準(zhǔn)自身位置，不越權(quán)或不放任不管，把自治權(quán)主動(dòng)讓與鄉(xiāng)村，做好監(jiān)督檢查的工作，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村真正的自治，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村文化以及傳統(tǒng)道德是精神核心，鄉(xiāng)規(guī)民約是文化傳承重要渠道，是鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要表現(xiàn)，繼承鄉(xiāng)規(guī)民約，發(fā)揚(yáng)良好精神文明，建設(shè)優(yōu)良的鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)氣蓬勃的新農(nóng)村。

參考文獻(xiàn)：

[1]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012.10.

[2]曹錦清.黃河邊的中國——個(gè)學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的觀察與思考[M].上海：上海文藝出版社，2001.05.

[3]謝輝.當(dāng)代中國的鄉(xiāng)民社會(huì)、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇[J].東岳論叢，2004.25（4）.

[4]孫玉娟.我國鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)規(guī)民約的再造與重建[J].政治學(xué)研究，2018.（2）.

[5]趙旭東.鄉(xiāng)規(guī)民約與新鄉(xiāng)土秩序的建構(gòu)——鄉(xiāng)規(guī)民約在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的意義[J].中國黨政干部論壇，2015，（7）.

[6]卞輝.農(nóng)村社會(huì)治理中的現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014.

[7]黨曉虹.中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2011.

作者簡(jiǎn)介：陳小愛（1993-）女，四川 瀘州，研究生，研究方向：政治學(xué).