試論官僚制理論及對其進行監(jiān)督的必要性

摘 要：本文主要通過對馬克思·韋伯官僚制理論的研究和探索，試圖闡述官僚制度的具體內(nèi)容及其特征，并嘗試對是否應(yīng)對實行官僚制的國家權(quán)力機關(guān)進行監(jiān)督、官僚制能不能保證政府和國家在時代發(fā)展的潮流中立于不敗之地等方面進行探討。

關(guān)鍵詞：官僚制；監(jiān)督；層級制

一、現(xiàn)代官僚制理論的基本內(nèi)容

韋伯的官僚制理論是基于其組織社會學(xué)框架之中進行分析論證的，其核心是官僚制的“合理性”和“合法性”。首先，論述其“合理性”也就是論述了官僚制理論存在和發(fā)展的必然，說明其可以從根本上影響政府體制的發(fā)展進程。韋伯認為，實行官僚制的目的在于讓領(lǐng)導(dǎo)階級能更好實現(xiàn)統(tǒng)治、服從階級能更順利完成領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)。這里說的“統(tǒng)治”，就是領(lǐng)導(dǎo)者的命令被一些特定的人執(zhí)行或跟隨，當(dāng)然這種統(tǒng)治不能是以純暴力的手段進行實施的，而是需要被這些特定的人主動接受并服從，這就要求每個個體的“信仰體系”一定是與政府的預(yù)設(shè)要求一致，這樣才能夠保證個體自愿服從來自上級的命令和指揮，從而保證在行動上保持和政府的高度一致性和緊密聯(lián)系性。當(dāng)個體自愿服從這種“信仰體系”時，這個秩序就具有被服從者接受的正當(dāng)性，這種正當(dāng)性的產(chǎn)生就從另一方面證明了制度的合理性。

至于官僚制的“合法性”，韋伯在《社會與經(jīng)濟》書中對權(quán)威類型進行了區(qū)分，并概括為“魅力型統(tǒng)治”、“傳統(tǒng)型統(tǒng)治”和“法理性統(tǒng)治”三種權(quán)威類型?！镑攘π徒y(tǒng)治”建立在一個人非凡的獻身以及由他所默視和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上；“傳統(tǒng)型統(tǒng)治” 建立在對傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性的信任的基礎(chǔ)之上；“法理型統(tǒng)治”建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，他們是合法授命進行統(tǒng)治的。韋伯通常所指的官僚制概念就是建立在法理型權(quán)威之下的理性官僚制概念。在他看來，這是最具有“合法性”的一種權(quán)威類型。

韋伯從組織社會學(xué)角度對官僚制進行的闡述在畢瑟姆的《官僚制》中也有充分的討論，而除去組織社會學(xué)這一領(lǐng)域的討論，后者還從政治經(jīng)濟學(xué)、公共行政管理學(xué)的角度對官僚制進行了補充說明。根據(jù)政治經(jīng)濟學(xué)的觀點，官僚制是一種通過法定撥款，而非在市場上出售產(chǎn)品而獲得資金的行政（管理層）機制”。由于官僚制的資金并非來源于市場，因而并不會像企業(yè)一樣面臨破產(chǎn)風(fēng)險，進而缺乏監(jiān)管、熱衷于組織擴張、關(guān)注于內(nèi)部利益大于外部利益，從而導(dǎo)致組織無效率。公共行政管理學(xué)的關(guān)注點并非是個人而是公共福利，其顯著特征是其“服務(wù)的政治性”，即“決定這種服務(wù)的內(nèi)容和水平的，是定性判斷和可以公開辯駁的相互競爭的價值觀之間的妥協(xié)，而不是諸如是否有利可圖這樣的單一標(biāo)準(zhǔn)”。從這一角度來看，官僚制的界限在于組織履行義務(wù)的方式上，即在公共與私人之間只有公共的才是官僚制的。公共行政管理學(xué)強調(diào)組織的文化和履行責(zé)任的方式，以及組織對個人的規(guī)范決定了組織的效率。但由于不同的原因，專制政權(quán)和許多發(fā)展中國家在畢瑟姆看來只擁有非常虛弱的公共服務(wù)精神和公共責(zé)任程序，其行政管理常常受到官僚的武斷和傲慢自大的指責(zé)，這在一定程度上就違背了韋伯提出的“照章辦事的程序性”和“不帶感情或偏見、非人格化地處理公務(wù)”的官僚制標(biāo)準(zhǔn)，所以從公共行政管理學(xué)的角度看，這些政權(quán)到底在什么程度上還符合“官僚制”這一定義還有待商榷。

此外，比瑟姆在書中還對馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于官僚制的論述進行了評析。馬克思反對黑格爾的觀點，將官僚制看做是統(tǒng)治階級維護其自身統(tǒng)治的工具，認為官僚制是依附于國家的。馬克思主義對韋伯認為的官僚制行政管理僅僅是出于現(xiàn)代化生產(chǎn)的技術(shù)復(fù)雜性的需要的論點提出了挑戰(zhàn)，認為它忽略了官僚制所具有的核心的階級功能。官僚制的保密性、對知識和組織創(chuàng)新的壟斷、社會凝聚力和優(yōu)越性等特征，使其成為一種“強大的和自我封閉的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。而這就體現(xiàn)出了官僚制的階級功能。

二、現(xiàn)代官僚制的特征

（1）層級制

官僚制采用一種層級劃分的勞動分工，每個官員都有明確界定的權(quán)限，并在履行職責(zé)時對其上級負責(zé)。在馬克斯·韋伯看來，官僚制組織具有明確的分層等級制度，具體是以分部對分層、集權(quán)對統(tǒng)一、指揮對服從為特征的，這種政治體制是為了保證政府可以按照既定的法律規(guī)章進行制度改革和發(fā)展。在組織中，他認為層級節(jié)制的權(quán)力體系的建構(gòu)，是一種職權(quán)明確的等級制度，而非因人先天或生活上的差異性而造成身份高低。馬克斯·韋伯所指出的層級節(jié)制是由等級實體組成，各種公職和權(quán)力屬性在特定范圍內(nèi)結(jié)合，每個層級的權(quán)力職責(zé)分明，并且最高層的組織控制下一層的組織，最底層的組織服從上一層的命令，形成執(zhí)行層，從上而下權(quán)責(zé)分明，層級嚴密，指揮有序形成一整套鏈條，政令在組織權(quán)力中得以暢通行事。

（2）連續(xù)性

官僚制借助于提供有規(guī)則的晉升機會的職業(yè)結(jié)構(gòu)，使公職成為一種專職的、領(lǐng)薪的職業(yè)。官僚制整體組織是有明確分工的，這種分工方式是統(tǒng)一化、整體化的，通過分工使官僚體制更加合理化。具體的分工為是把整體工作成若干個大的部分，再把大的部分分為若干小的方面，最后小的方面由具體職務(wù)來承擔(dān)，在承擔(dān)過程中職務(wù)個人為分工的一個單元，每一個職位均有其特定權(quán)責(zé)的范圍，提高政府公職人員的技術(shù)水平，使其工作更具專業(yè)化，這樣就能更好的為統(tǒng)治機關(guān)服務(wù)。此外，在分工結(jié)果中管理人員的上任（除了少數(shù)必須由選舉產(chǎn)生的職位外）是直接任命的，在具體職位的升遷和調(diào)動中不是從一而就的，并且所有管理人員不是終身的，是可以隨時撤換的。

（3）非人格性

在官僚制這一制度下，所有工作按照既定的規(guī)則進行，而不聽任于個人偏好，每一項事務(wù)都要被記錄在案。馬克斯·韋伯認為，官僚制度存在的基礎(chǔ)是政府組織，這種政府組織崇尚的是體制和整體的權(quán)威性，至于領(lǐng)袖的模范作用則不是政府打造的重點，也就是說官僚體制是制度的體制，這是區(qū)別于單獨某個人存在的體制，政府組織的發(fā)展依靠的是體制的進步和維護，個體要摒棄自己的個人價值，和政府保持高度的一致。

（4）專業(yè)化

官僚制在運行過程中，根據(jù)官員們的實際績效進行考核選拔，依據(jù)他們各自的職責(zé)進行培訓(xùn)，通過存檔的信息對他們進行控制。專業(yè)的培訓(xùn)可以幫助政府內(nèi)的公職人員學(xué)習(xí)到最適合自己的工作方式、在提升個人能力的基礎(chǔ)上，保證工作效率，為政府謀求最大的發(fā)展利益。

三、對官僚制進行監(jiān)督的必要性探討

作為一種政府組織形式的官僚制是一種精英統(tǒng)治形式，是人類理性化的結(jié)果。這種體制的存在要求不斷吸收大量精英進入體制，而要留住這些精英就需要維護好他們的利益。對于社會來講，若大量精英對進入官僚體制趨之若鶩，對整個社會的發(fā)展尤其是經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)的進步是不利的。官僚制本身是統(tǒng)治的手段，具有一種封閉性，這樣就很容易產(chǎn)生一個凌駕于社會的階層，形成利益集團，這種集團由于缺乏社會的有效監(jiān)督，且體制本身掌握的權(quán)力在社會各個領(lǐng)域無孔不入，就為貪污和腐敗留下了空間，這就是官僚制的制度性腐敗。

前文討論到層級制或者說職務(wù)等級原則是官僚制的最主要特征。等級制的重要性對一個組織而言無可非議，但也不能否認這樣會給權(quán)力監(jiān)督造成一定的困難。從權(quán)力運行的角度看，等級制度不利于對權(quán)力的監(jiān)督。根據(jù)韋伯的觀點，權(quán)力實質(zhì)上就是一種強制性服從的力量。官僚制內(nèi)部的強制性服從有助于實現(xiàn)組織運行的高效率。這種縱向關(guān)系上高度依賴組織內(nèi)部的逐級授權(quán)能夠有效地實現(xiàn)上級對下級的控制和管理，但同時它也使得下級只可能對上級負責(zé)而不可能對上級進行有效的監(jiān)督和制約。從監(jiān)督者的視角看，這里存在著監(jiān)督悖論。官僚制呈現(xiàn)的是一種金字塔式的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)，離頂層越遠權(quán)力越小，而隨著權(quán)力層級的下降，人數(shù)則會越來越多。一般而言，權(quán)力級別越高，對組織的監(jiān)管力度越大，權(quán)力越小意味著對組織的控制力也就越弱。但是現(xiàn)實政治生活與官僚制的邏輯恰好相反：居于高層級的權(quán)力并不能對低層級的權(quán)力進行有效的監(jiān)管，并且隨著層級距離的擴大，監(jiān)督的力度會越來越弱化。為了加大監(jiān)督的力度必然會要求強化高層的權(quán)力，而這又可能導(dǎo)致更多的層級，隨著層級的增多，高層與底層的距離就會越來越大，監(jiān)管會更加無力。

專業(yè)化是人類各類組織發(fā)展的必然趨勢，也是官僚制的一個典型特征。隨著社會的發(fā)展，行政事務(wù)面臨的事務(wù)日益繁雜，行政組織內(nèi)部的分工也越來越細化，行政官員為了更好地履行職責(zé)、提高工作效率，也逐漸變成熟知本領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和技能的專家。這是現(xiàn)代組織發(fā)展的必然結(jié)果，也是對行政官員的客觀要求。這種專業(yè)化的結(jié)果固然提高了行政效率，但是也給行政官員帶來了更加難以監(jiān)督的巨大權(quán)力。馬克斯·韋伯也注意到了官僚制帶來的這個問題并指出：“官僚體制的行政管理意味著根據(jù)知識進行統(tǒng)治：這是它所固有的特別合理的基本性質(zhì)。除了受專業(yè)知識制約的巨大的實力地位外，官僚體制（或者利用它的統(tǒng)治者）還傾向于通過公務(wù)知識，進一步提高其權(quán)力：在公務(wù)交往中獲得的或者‘熟諳檔案的實踐知識?！币簿褪钦f，行政官員所具備的專業(yè)知識和實踐知識無形中給他們自身帶來了巨大的權(quán)力，這種知識和信息不對稱的客觀存在使得他們在與其他個人或組織打交道的過程中處于相對優(yōu)勢地位。也正是這種優(yōu)勢，使得他們在與任何體制外的監(jiān)督主體的監(jiān)督博弈過程中都處于更加有利的地位，進而可能逃避對他們進行的有效監(jiān)督。

如果說專業(yè)化是官僚制給權(quán)力監(jiān)督帶來的天然障礙，那么職務(wù)機密無疑成為官僚制逃避監(jiān)督的人為借口。正如馬克斯·韋伯所指出的，任何官僚制都在追求這種職業(yè)內(nèi)部人的優(yōu)勢，都會通過對它的信息和意圖的保密手段而進一步增大這種優(yōu)勢。官僚制行政總是傾向于排斥公眾，盡可能隱蔽它的信息和行動不受批評。行政官員在履職過程中，利用自身的優(yōu)勢地位，獲得普通大眾難以接觸到的大量信息，而這些信息往往又以工作需要的理由，被冠之以公務(wù)秘密受到人為的封鎖。外部監(jiān)督主體由于不能了解和接觸這些所謂的公務(wù)秘密，而對行政事務(wù)很難做到有效的監(jiān)督。事實上，在很多情況下官僚制對公務(wù)信息的壟斷遠遠超越了公務(wù)機密需要的特殊領(lǐng)域，而向更廣闊的領(lǐng)域擴散。他們對公共事務(wù)的保密，并不全是出于對公共利益的考量，甚至可以說，更多的是出于對維護自身權(quán)力的關(guān)切，盡可能地逃避外部對權(quán)力運行的監(jiān)督。正如韋伯所指出的，官僚制利用那個臭名昭著的“公務(wù)機密”概念把公務(wù)信息變成了保密材料。歸根到底，這不過是讓行政當(dāng)局免于監(jiān)督的一種手段。行政官員以所謂公務(wù)機密為由對信息進行封鎖，是逃避監(jiān)督的冠冕堂皇的理由。在監(jiān)督主體要求行政機構(gòu)或行政官員提供相關(guān)信息，特別是不利于他們的信息時，他們要么以公務(wù)機密為由拒絕提供，要么經(jīng)過篩選提供一些無關(guān)緊要的信息。正因為存在著信息不對稱，監(jiān)督主體在與行政機關(guān)或行政人員的博弈過程中處于劣勢。如果監(jiān)督主體不能獲得真正需要的全面而真實的信息，有效監(jiān)督就必然成為無稽之談。而在現(xiàn)實政治生活中，對一些政務(wù)活動信息是否應(yīng)該保密很難制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，僅僅依靠政府主動推行的政務(wù)公開制度了解相關(guān)的信息，監(jiān)督不可能真正有效。這也是官僚制自身難以克服的痼疾之一。可見，官僚制在理性精神缺失的情況下很難實現(xiàn)其組織機構(gòu)的科學(xué)化和高效率，在運行中呈現(xiàn)出的明顯的人格化傾向，會使官員充分利用官僚制自身存在的缺陷逃避對公共權(quán)力的監(jiān)督。對公共權(quán)力的監(jiān)督存在重重困境。

此外，官僚制中行政人員的非人格性也存在著一定弊端。雖然這種做法在形式上體現(xiàn)了公平的理念，旨在防止人情、關(guān)系等腐敗行為在行政活動中的泛濫，但在實踐過程中出現(xiàn)了一些“合法而不合理”的做法。行政自由裁量權(quán)賦予了行政官員一定的自主性，使其能夠在一定范圍內(nèi)根據(jù)具體情況自由行使權(quán)力。一些行政官員不是在良知和理性的作用下正確運用這種權(quán)力，而是在欲望的支配下濫用這種權(quán)力，給社會帶來了很大的危害，這種情形被稱為“新濫用權(quán)力”。行政自由裁量權(quán)的行使只存在是否合理的問題，但是否合理的問題如何去判斷？如何去監(jiān)督？一到具體實施的時候便出現(xiàn)問題了。因此，這類合法但不合理的問題給行政監(jiān)督帶來了困境。

綜合上面的論述，本文認為，由于其制度本身的特征及其實踐中的非理想化表現(xiàn)，對官僚制進行監(jiān)督是非常有必要的。

參考文獻

[1]王余生，陳越.韋伯官僚制理論：邏輯、困境與啟示[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2016，7（05）：5-10.

[2]陳家浩.官僚制批判研究的新視角——一個文獻述評[J].公共管理學(xué)報，2010，7（01）：116-122+128.

[3]馬劍銀.現(xiàn)代法治、科層官僚制與“理性鐵籠”——從韋伯的社會理論之法出發(fā)[J].清華法學(xué)，2008（02）：33-53.

[4]黃小勇.韋伯理性官僚制范疇的再認識[J].清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2002（02）：50-54.

[5]張康之.韋伯對官僚制的理論確認[J].教學(xué)與研究，2001（06）：27-32.

[6]張康之.韋伯官僚制合理性設(shè)計的悖論[J].江蘇社會科學(xué)，2001（02）：60-65.

[7]孔繁斌.行政管理理性化的追求與困境──馬克斯·韋伯的官僚制理論分析[J].南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué).人文科學(xué).社會科學(xué)版），1998（01）：177-182.

[8]王一星：現(xiàn)代官僚制給行政監(jiān)督帶來的困境及走出困境設(shè)想[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2007，（06）：14-17.

作者簡介：

馬天羽（1994.01-），性別：女，民族：漢族，籍貫：江蘇省徐州市，學(xué)歷：碩士研究生，研究方向：地方治理。

（作者單位：中央民族大學(xué)）