新時代推進(jìn)國有企業(yè)內(nèi)部審計發(fā)展的思考

李凌

摘要：2018年5月召開的中央審計委員會第一次會議，在我國審計事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中具有劃時代的里程碑意義。習(xí)總書記發(fā)表重要講話，對新時代審計工作的職責(zé)提出了新的挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計作為審計監(jiān)督體系的重要組成部分，其前沿性、廣泛性、基礎(chǔ)性、連續(xù)性等特點，決定了新時代國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的價值要求。但當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部審計還存在不少問題，與新時代下國家審計機(jī)關(guān)以及國有企業(yè)高層對內(nèi)部審計的要求存在較大的差距。如何推進(jìn)內(nèi)部審計工作健康發(fā)展，本文建議從推動建立內(nèi)部審計的剛性約束和治理機(jī)制、推動內(nèi)部審計與國家審計分工協(xié)作等四個方面改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：新時代；國有企業(yè)；內(nèi)部審計

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。黨的十九大對改革審計管理體制作出了決策安排。2018年5月23日召開的中央審計委員會第一次會議，是中國審計事業(yè)發(fā)展的具有劃時代意義的里程碑。習(xí)總書記發(fā)表重要講話，深刻闡述了審計工作的一系列根本性、方向性、全局性問題，指出了新時代審計事業(yè)的發(fā)展方向，為新時代審計工作提供了遵循，也對各級審計部門履行新時代審計工作的職責(zé)提出了新的挑戰(zhàn)。

一、新時代對國有企業(yè)內(nèi)部審計的價值要求

近年來，中辦、國辦先后出臺了《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《關(guān)于審計全覆蓋的實施意見》、《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計的若干意見》等文件，全面規(guī)劃和部署了完善國有企業(yè)和國有資本審計制度，對審計機(jī)關(guān)提出了新的要求。《實施意見》明確，全面貫徹落實黨的十九大精神，圍繞協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面戰(zhàn)略布局、統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，依法全面履行審計監(jiān)督職責(zé)，對國有企業(yè)、國有資本和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實施審計全覆蓋，推動審計發(fā)現(xiàn)的問題整改和問責(zé)到位，堅定不移把國有企業(yè)做大做優(yōu)做強(qiáng)。

要全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策安排，僅靠人員較少的國家審計機(jī)關(guān)去單打獨斗明顯不具有可行性，客觀需要整合審計資源，建立健全與審計全覆蓋相配套的工作機(jī)制。內(nèi)部審計作為審計監(jiān)督體系的重要組成部分，具有前沿性、廣泛性、基礎(chǔ)性、連續(xù)性等特點，決定了新時代國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的價值要求。新時代國有企業(yè)內(nèi)部審計要重點提高審計總體能力、質(zhì)量、效率、效果，深刻認(rèn)識國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展的重要意義；要重點推進(jìn)審計全覆蓋，建立“大審計監(jiān)督體系”，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在加強(qiáng)權(quán)力制約、構(gòu)筑懲防體系、減少監(jiān)督盲區(qū)等方面的增強(qiáng)監(jiān)督合力作用；要重點推動市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在促進(jìn)被審計單位規(guī)范內(nèi)部管理、完善內(nèi)部控制、防范風(fēng)險和提質(zhì)增效中的基礎(chǔ)性、源頭性自我監(jiān)管作用。

二、國有企業(yè)內(nèi)部審計存在的問題

我國國有企業(yè)內(nèi)部審計大都是在國家審計機(jī)關(guān)主導(dǎo)下建立和發(fā)展起來的，經(jīng)過十多年的發(fā)展，在許多能夠獨立開展內(nèi)部審計的單位，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)通過開展財務(wù)審計、內(nèi)控審計、內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、重大建設(shè)項目審計等對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了服務(wù)與保障作用。但與國外同行業(yè)比較，我國內(nèi)部審計還處于起步階段，從業(yè)人員較少，內(nèi)審環(huán)境不理想，內(nèi)審制度不完善，審計覆蓋率低，與新時代下國家審計機(jī)關(guān)以及國有企業(yè)高層對內(nèi)部審計的要求存在較大的差距。

（一）領(lǐng)導(dǎo)未真正重視，內(nèi)審機(jī)構(gòu)也不健全

對于內(nèi)部審計工作，國有企業(yè)高管和上級審計機(jī)關(guān)均有責(zé)任促進(jìn)其健康發(fā)展?！秾徲嬍痍P(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（2018版）第4條，雖對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限等作出規(guī)定，但并不是“必須”的剛性規(guī)定，而是“應(yīng)當(dāng)”并給予了“結(jié)合本單位實際情況”的自由裁量權(quán)。由于國有企業(yè)內(nèi)部審計制度在縣、區(qū)級層面約束機(jī)制的缺失，加之部分企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部審計有“監(jiān)督是自找麻煩”或“內(nèi)部審計就是擺設(shè)”的觀念，導(dǎo)致有的單位以編制、人員和經(jīng)費受限為由，回避建立內(nèi)審機(jī)構(gòu)；有的單位將內(nèi)部審計與財務(wù)、法務(wù)、紀(jì)檢等職能合并放在一起，建立了非專職的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，審計人員經(jīng)常要兼任紀(jì)檢、信訪等臨時性工作，審計職能被弱化；有的單位建立了專職內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但人員配備長期不滿3人，因此開展的審計項目不多，審計覆蓋率低。

《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（2018版）第23條，對審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督的職責(zé)作出了明確，但實際工作中往往是力從不心。一方面審計機(jī)關(guān)內(nèi)部沒有獨立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督部門，這方面的職能一般由經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計處室兼任，而近年來國家審計機(jī)關(guān)的任務(wù)繁重，人員較少，客觀上導(dǎo)致對內(nèi)部審計工作無暇顧及，即使開展也只是一年兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，存在審計指導(dǎo)和監(jiān)督不力的現(xiàn)象。另一方面內(nèi)部審計涉及多種行業(yè)、不同專業(yè)領(lǐng)域、數(shù)量也多，使得審計機(jī)關(guān)難以有針對性地開展指導(dǎo)監(jiān)督。

（二）內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威性得不到保障

《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（2018版）第6條要求，內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。但目前許多國有企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人對內(nèi)審工作的認(rèn)識不足，導(dǎo)致在領(lǐng)導(dǎo)班子分工時將審計工作交由副總經(jīng)理、總會計師等高管領(lǐng)導(dǎo)。同時，大部分國有企業(yè)將內(nèi)審機(jī)構(gòu)與其他部門平行設(shè)置，這種設(shè)置形式進(jìn)一步弱化了內(nèi)審機(jī)構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。2018年3月起施行的新規(guī)第五條，雖指出審計人員不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀性的工作，但由于內(nèi)審機(jī)構(gòu)的地位不高、話語權(quán)不足，在實際工作中往往因高管干預(yù)、利益關(guān)系制約而不能獨立、客觀、理想地開展工作。

（三）現(xiàn)有專業(yè)人員不能與審計全覆蓋的要求相匹配

大型國有企業(yè)內(nèi)部審計的種類較多、工作量大，對審計人員的業(yè)務(wù)能力要求較高。筆者所在企業(yè)為區(qū)級投融資平臺，下屬控股、參股企業(yè)數(shù)量眾多，行業(yè)涉及房地產(chǎn)開發(fā)、物流、公交、水務(wù)、酒店、物業(yè)等各種門類。由于專業(yè)人員數(shù)量不足，人員的專業(yè)知識也相對有限，能夠承擔(dān)的審計項目與上級審計機(jī)關(guān)要求的審計全覆蓋的要求存在一定差距，如企業(yè)財務(wù)審計、內(nèi)部控制審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計上年實施項目不足10個，固定資產(chǎn)投資審計上年實施項目累計投資額不足2億元，審計對象的覆蓋率為40%。這種情況長期存在，一方面造成部分下屬二、三級單位成為內(nèi)部審計監(jiān)管盲區(qū)，內(nèi)部管理問題較多，有的單位甚至出現(xiàn)群眾舉報違法違規(guī)問題被移送紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)立案調(diào)查處理。另一方面，內(nèi)審機(jī)構(gòu)積壓的審計項目較多，外部人員常常抱怨審計效率太低，審計人員普遍感到工作負(fù)荷過大，缺乏良好的審計工作環(huán)境。

（四）審計內(nèi)容與新時代國企審計工作要求存在差距

2018年4月，江蘇省委辦公廳出臺“貫徹落實深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督實施意見”，要求全省審計機(jī)關(guān)從五個方面實施精準(zhǔn)審計，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)要配合審計機(jī)關(guān)開展工作，同時加強(qiáng)對二級以下單位、境外國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督和企業(yè)內(nèi)管干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。但從實際情況來看，審計內(nèi)容雖然已有轉(zhuǎn)型的趨勢，但大部分企業(yè)還主要集中在財務(wù)收支、基本建設(shè)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等傳統(tǒng)審計領(lǐng)域，投資并購、風(fēng)險管理、信息系統(tǒng)審計等現(xiàn)代管理審計項目開展不多，質(zhì)量也有待提高。導(dǎo)致這一問題的根源是內(nèi)部審計人員的知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，對現(xiàn)代管理知識匱乏，與新時代、大數(shù)據(jù)的要求不相適應(yīng)，難以承擔(dān)創(chuàng)新項目，作出有效的審計分析、評價和管理整改建議。

（五）審計結(jié)果運用的效果不明顯

雖然內(nèi)部審計結(jié)果的重要性在各級政府出臺的意見中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但因一些單位領(lǐng)導(dǎo)觀念上的不重視，意見在基層執(zhí)行過程中出現(xiàn)“腸梗阻”，表現(xiàn)為對內(nèi)審報告指出的問題不重視，對問題的整改效果也不理想，有的單位僅是就具體問題整改，未舉一反三，從源頭堵塞漏洞，有的單位主觀上進(jìn)行“選擇性整改”，對較難整改的問題總是以歷史形成、體制機(jī)制為由找借口，而內(nèi)部審計的建議因不具有強(qiáng)制性、權(quán)威性，導(dǎo)致經(jīng)常開展內(nèi)部審計，但各種管理問題仍然存在的情況。審計整改是審計成果轉(zhuǎn)化利用的重要環(huán)節(jié)，審計整改除了被審計單位是責(zé)任主體外，國資、審計、人事、紀(jì)檢等部門都應(yīng)各司其職，合力推動審計整改。但在實際工作中，推動審計整改往往是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)單打獨斗，其他部門未給予積極的支持與幫助，推動審計整改的力量薄弱，效果不明顯。

三、新時代國有企業(yè)內(nèi)部審計發(fā)展的建議

《審計法》第29條規(guī)定：“國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度，應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，從國家治理角度，內(nèi)部審計是國家審計的有益補(bǔ)充，在頂層設(shè)計上要實行點、線、面一體化整體審計監(jiān)督，完善內(nèi)部審計的法律依據(jù)，在內(nèi)審工作的指導(dǎo)和監(jiān)督上多投入，確保國有企業(yè)審計全覆蓋目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

（一）推動建立內(nèi)部審計的剛性約束和治理機(jī)制

推進(jìn)審計全覆蓋，打造“大審計監(jiān)督體系”，需要審計機(jī)關(guān)與各地區(qū)、各部門、各單位達(dá)成共識。一是國家審計機(jī)關(guān)與有關(guān)政府部門加強(qiáng)溝通與合作，積極有為。如與國資等部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的通知》，指導(dǎo)國有企業(yè)制定和完善內(nèi)部審計工作的制度和規(guī)劃，制訂簡易可行的內(nèi)部審計工作標(biāo)準(zhǔn)，督促企業(yè)主要負(fù)責(zé)人重視內(nèi)部審計組織建設(shè)，建立健全內(nèi)部審計制度，加強(qiáng)和完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。建議國資部門將是否建立健全內(nèi)部審計制度，設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)和配置應(yīng)有的人員，作為考核國有企業(yè)內(nèi)部約束和治理機(jī)制是否完善的重要內(nèi)容，作為績效考評的依據(jù)。二是審計機(jī)關(guān)要積極推動國有企業(yè)健全保障內(nèi)部審計獨立性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，要求由單位黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)，建立總審計師制度，保障內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和人員履職和獨立開展工作所必需的條件和權(quán)限，解決內(nèi)審工作中遇到的困難和問題。

（二）推動內(nèi)部審計隊伍建設(shè)和能力提升

國家審計機(jī)關(guān)要幫助企業(yè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)多方溝通，配備一定數(shù)量滿足企業(yè)審計發(fā)展形勢需要的審計人員，招收企業(yè)管理、計算機(jī)等專業(yè)人員充實審計隊伍。嘗試建立社會中介機(jī)構(gòu)審計專家?guī)熘贫龋{社會審計優(yōu)秀人才參與企業(yè)內(nèi)部審計，學(xué)習(xí)社會審計好的經(jīng)驗和做法，以提高內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)水平和實務(wù)質(zhì)量。國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)積極搭建內(nèi)部審計與國家審計交流平臺，以內(nèi)部審計人員的需求出發(fā)，以提高內(nèi)審人員的能力和水平為核心，經(jīng)常性組織有針對性的審計業(yè)務(wù)交流活動，在內(nèi)部審計計劃制訂、工作程序規(guī)范化、業(yè)務(wù)質(zhì)量提升等方面加強(qiáng)指導(dǎo)，促進(jìn)內(nèi)部審計工作發(fā)揮更大作用。

（三）推動內(nèi)部審計與國家審計分工協(xié)作

審計機(jī)關(guān)可以探索推進(jìn)資源統(tǒng)籌、互為一體的“大審計”監(jiān)督格局，試點“風(fēng)險清單督導(dǎo)”協(xié)同方式，利用見多識廣的優(yōu)勢，按行業(yè)或分領(lǐng)域梳理審計發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，定期編制“風(fēng)險清單”，指導(dǎo)國有企業(yè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)按清單內(nèi)容制定審計計劃，起到“以點促面”及預(yù)警預(yù)防的效果。內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)在確定審計項目時，應(yīng)以提高組織運行質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，關(guān)注發(fā)展方向、集團(tuán)管控、購銷管理、固定資產(chǎn)投資、工程承包、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資并購、資金管理、風(fēng)險管理等權(quán)力集中、資金密集、資產(chǎn)聚集部門和崗位的監(jiān)督、評價與建議。發(fā)揮內(nèi)部審計的價值增值作用，開展績效審計、風(fēng)險管理審計；發(fā)揮內(nèi)部審計保障科學(xué)決策作用，開展對重大決策事項合規(guī)、項目實施規(guī)范和效果審計；發(fā)揮內(nèi)部審計對權(quán)力制約作用，關(guān)注違法違紀(jì)問題、損失浪費問題，協(xié)助紀(jì)檢部門推進(jìn)國有企業(yè)反腐倡廉建設(shè)。

（四）推動審計結(jié)果有效運用

審計結(jié)果有效運用是內(nèi)部審計取得成效的最后一公里，也是證明審計有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為要保障審計結(jié)果得到有效運用，從制度層面，縣區(qū)級審計機(jī)關(guān)應(yīng)會同國資部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行新修訂的《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，建立內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改機(jī)制、重大違紀(jì)違法問題線索移送機(jī)制等，并將內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)，充分利用內(nèi)部審計成果，發(fā)揮審計監(jiān)督的整體效能。從企業(yè)層面，應(yīng)提高內(nèi)部審計報告的質(zhì)量，做好各類結(jié)論性文書的編制，規(guī)范格式、內(nèi)容、重點、寫法以及報送范圍和方式等，提高審計報告的全面性、客觀性和準(zhǔn)確性；歸納總結(jié)同一類別的共性問題，提出體制、機(jī)制層面的審計建議，提升審計成果的質(zhì)量；成立由國資、審計、人事、紀(jì)檢等外部門參與的推進(jìn)整改工作小組，打“組合拳”，加強(qiáng)對被審計單位的整改落實情況的跟蹤檢查，著力揭示整改不力、屢審屢犯等問題，擴(kuò)大審計成效；必要時形成專報，報黨委經(jīng)營班子，促進(jìn)相關(guān)制度完善，服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策，在新形勢下有效實現(xiàn)“圍繞中心，服務(wù)改革發(fā)展”的目的。

天下無易事，有恒者得之。隨著《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的發(fā)布與實施，內(nèi)部審計工作進(jìn)入了新時代。我們要以此為契機(jī)，提高站位，主動作為，肩負(fù)起推進(jìn)內(nèi)部審計工作健康發(fā)展的使命擔(dān)當(dāng)，規(guī)范內(nèi)部管理、完善內(nèi)部控制、防范風(fēng)險、提質(zhì)增效，為國有企業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。