◎ 尹來盛

口岸是我國對(duì)外開放的門戶，也是經(jīng)濟(jì)體制改革的“試驗(yàn)田”[1]。改革開放初，在“前店后廠”合作模式作用下，粵港澳經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。在“一國兩制”的政策下，香港和澳門分別于1997年和1999年順利回歸祖國，粵港澳合作翻開了新篇章。香港從遠(yuǎn)東貿(mào)易轉(zhuǎn)口港發(fā)展成為國際著名的金融、航運(yùn)和貿(mào)易中心，澳門從遠(yuǎn)東旅游博彩中心轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缏糜涡蓍e中心，廣東則一躍成為科技產(chǎn)業(yè)中心和先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛發(fā)展，國際間的競爭轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥褐g的競爭，粵港澳大灣區(qū)成為國家建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競爭的重要空間載體。盡管粵港澳同屬一國，但人員之間的往來仍然受到三地口岸政策的制約。因應(yīng)國際競爭的挑戰(zhàn)，國家適時(shí)出臺(tái)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，就珠三角未來發(fā)展方向及粵港澳合作做出總體部署?；浉郯娜匾丫图铀偃诤?、建立粵港澳緊密合作區(qū)達(dá)成共識(shí)，簽署了《深化粵港澳合作，推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。珠三角世界級(jí)城市群和世界級(jí)大灣區(qū)正在形成。在此背景下，推進(jìn)粵港澳三地要素特別是人員流通已經(jīng)具備了必要性。借鑒國內(nèi)外已有的口岸合作模式，全面深入檢討三地人員流通現(xiàn)狀與問題，采取具體措施進(jìn)一步暢通三地人員流通，對(duì)粵港澳經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步整合都將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

一、粵港澳大灣區(qū)口岸現(xiàn)狀及存在的問題

（一）粵港澳口岸現(xiàn)狀及模式

口岸是人員與貨物跨界流動(dòng)的通道。根據(jù)所使用的交通工具類型，粵港澳之間的口岸可以劃分為陸路、鐵路、水路3類。其中，粵港陸路口岸主要分布在毗鄰香港的深圳，目前共有6個(gè)陸路口岸；鐵路方面主要有廣九鐵路將內(nèi)地與香港相連，廣東境內(nèi)共設(shè)置4個(gè)鐵路口岸；水路口岸在深圳有福永碼頭和蛇口碼頭等口岸，珠海、中山、廣州、佛山、江門等市均有直通香港的碼頭客運(yùn)業(yè)務(wù)。與此相對(duì)應(yīng)，香港陸路口岸主要有沙頭角、文錦渡、羅湖、落馬洲、深圳灣等；鐵路口岸則有紅磡火車站；水路口岸主要有中國客運(yùn)碼頭、港澳碼頭、機(jī)場碼頭以及屯門碼頭。粵澳之間的陸路口岸主要有拱北口岸和橫琴口岸，澳門則稱之為關(guān)閘口岸和路氹新城口岸（如表1）。

粵港澳通關(guān)口岸大多采取在粵港兩地邊境分別設(shè)立邊境管制站并分別進(jìn)行出入境查驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)模式——“兩地兩檢”：包括內(nèi)地出境檢查、香港入境檢查、香港出境檢查、內(nèi)地入境檢查等環(huán)節(jié)。如羅湖口岸，內(nèi)地旅客前往香港，乘車到達(dá)羅湖口岸后，進(jìn)入內(nèi)地出境大廳進(jìn)行出境檢查，跨過連接兩地口岸的羅湖橋后，進(jìn)入香港入境檢查大廳完成香港入境檢查，最后再換乘東鐵線前往香港目的地；從香港入境內(nèi)地也是如此程序。兩地的邊檢部門分別在各自的管轄區(qū)域，按照各自的法律權(quán)限進(jìn)行出入境檢查，因?yàn)闆]有實(shí)現(xiàn)旅客資料的共享和交換使用，因此不涉及對(duì)方的法律問題。以大橋相連接的兩地邊檢站相隔大約有數(shù)百米的距離，中間沒有其他交通工具，只能步行。加上兩地邊檢及中間步行時(shí)間，完成整個(gè)通關(guān)通常需要45分鐘左右，節(jié)假日和高峰期的通關(guān)時(shí)間會(huì)更長（如圖1）。

除深圳灣口岸外，羅湖口岸的通關(guān)模式是目前最普通、最常見的通關(guān)模式，不需特別的法律安排就可實(shí)現(xiàn)。目前粵港陸路口岸均采取這一通關(guān)模式，其主要特點(diǎn)可歸納為以下幾個(gè)方面：（1）兩地邊境管制站分別設(shè)立在各自境內(nèi)，兩地分別按照各自的邊檢管制政策設(shè)立邊檢管制站；（2）兩地分別進(jìn)行各自的出入境檢查，互不干涉，各司其職，兩地邊檢不進(jìn)行資料的共享，也不實(shí)行互認(rèn)；（3）邊境兩邊同時(shí)就是交通換乘樞紐，由于邊境分別在深圳和香港的不同區(qū)位，在內(nèi)地緊鄰中心區(qū)，在香港一方則遠(yuǎn)離中心區(qū)，因此內(nèi)地交通樞紐有各類長短途交通工具可供選擇，而香港方面只有東鐵。

表1 粵港澳口岸總體分布

（二）粵港澳口岸主要特征

隨著粵港澳三地經(jīng)濟(jì)的逐步融合，三地之間的人員往來更加密切，人員流通呈現(xiàn)出許多特征，主要包括：

一是流通總量持續(xù)增長。以粵港兩地為例，1993年粵港兩地互訪人員總?cè)藬?shù)僅為2500多萬人次，經(jīng)過20多年的發(fā)展，到2017年達(dá)到2.41億人次。目前粵港兩地互訪人員總?cè)藬?shù)的增長呈現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的趨勢，2004年-2007年互訪人員年均增長率為6%左右。由于內(nèi)地赴香港手續(xù)繁瑣等原因，目前粵港兩地的人員雙向流通并不暢通，由此導(dǎo)致訪港廣東旅客人數(shù)一直保持在較低的水平。但是1997年香港回歸以及2004年CEPA實(shí)施后，訪港廣東旅客人數(shù)增長明顯快于同時(shí)期訪粵香港旅客人數(shù)，其中1998年-2003年，訪港廣東旅客年均增長24%以上，2004年增長率超過40%，2005年增長率有所下降，但是之后幾年增長率呈不斷上漲趨勢，2007年達(dá)到13%，訪港廣東旅客人數(shù)占粵港兩地互訪人員總?cè)藬?shù)的比重也從1997年前的6%左右上升到2007年的14%左右。2016年粵港兩地人員往來超過2億人次，日均往來人員超過60萬人次[2]。由此可知，政策因素對(duì)廣東人員往來香港影響很大（如圖2）。

圖1 羅湖口岸“兩地兩檢”標(biāo)準(zhǔn)通關(guān)模式示意圖

圖2 深圳陸路口岸通關(guān)人數(shù)（單位：萬人次）

二是訪粵旅客（香港居民）是粵港人員流通的主體。1993年訪粵香港旅客為2440多萬人次，訪粵香港旅客占粵港人員流通的95%以上。2007年底這一數(shù)字已達(dá)7000多萬人次，增長了近3倍，其中1997年香港回歸后，訪粵香港旅客人數(shù)增長迅速，1997年-2003年，除2003年“非典”影響人員流通外，其他年份年增長率在14%左右。但是近幾年訪粵香港旅客人數(shù)增長趨于穩(wěn)定，增長率也趨于下降，2004年-2007年，年增長率為5.9%，相應(yīng)地，訪粵香港旅客人數(shù)占粵港人員流通比重也降到86%～87%，但仍為粵港人員流通主體。2016年在訪港旅客中，來自廣東的旅客達(dá)4227.8萬人次，占訪港旅客總?cè)舜蔚?6%。在訪港旅客中，通過陸路抵港的旅客達(dá)1.11億人次，占總抵港人數(shù)的75.12%。在離港的旅客中，通過陸路離港的達(dá)1.098億人次，占總離港人次的74.03%。2017年，澳門入境旅客總數(shù)為3261萬人次，其中來自中國內(nèi)地的為2219.6萬人次，占總數(shù)的67.7%，來自廣東的旅客為923.26萬人次，占總?cè)刖陈每偷?8.3%（如圖3）。

（三）粵港澳人員流通存在的主要問題

圖3 按居住國家／地區(qū)劃分的訪港旅客

粵港澳經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益緊密對(duì)粵港澳人員流通提出了新的要求，現(xiàn)有的口岸合作模式逐步顯現(xiàn)出弊端，難以適應(yīng)三地經(jīng)濟(jì)更加緊密的需求。特別是粵港澳大灣區(qū)和世界級(jí)城市群的構(gòu)建，對(duì)粵港澳三地人員的流通提出了新的要求。概括起來，粵港澳人員流通方面主要存在如下一些需要解決的問題：

第一，政策不對(duì)等導(dǎo)致粵港澳三地人員流通的非均衡和不對(duì)稱。長久以來，粵港澳人員流通存在著非均衡性和不對(duì)稱性。香港、澳門人員進(jìn)出廣東比較容易，可以憑智能身份證和回鄉(xiāng)證在有效期內(nèi)無限制多次往返，證照的類型比較簡單，申請(qǐng)也較為方便。而廣東人員進(jìn)出香港、澳門盡管已經(jīng)比以前開放很多，但是仍然不太容易和方便。主要問題是要辦理專門的證件，證件的類型較多，不同類型的證件有不同的限制和要求，申請(qǐng)程序相對(duì)復(fù)雜，申請(qǐng)的時(shí)間成本比較大。這種非均衡性和不對(duì)稱性既有香港、澳門政策的因素，也有內(nèi)地政策的因素，當(dāng)然也受到香港、澳門接納程度的制約。但更深層次的原因，則是由粵港澳人員流通政策的不對(duì)等性決定的。即廣東對(duì)香港、澳門全面開放，而香港、澳門對(duì)廣東則是限制性開放。根據(jù)香港的入境規(guī)定，在目前13項(xiàng)香港入境簽證／進(jìn)入許可中，有5項(xiàng)不適用于“內(nèi)地的中國居民”，分別是一般就業(yè)政策、受雇為外籍家庭傭工、來港受訓(xùn)、來港就讀、以受養(yǎng)人身份來港居留，如果加上“資本投資者入境計(jì)劃”的適用范圍不包括“內(nèi)地的中國居民”，共有6項(xiàng)“不適用”。而在這些“不適用”的條款中，“內(nèi)地的中國居民”實(shí)際上與“阿富汗、阿爾巴尼亞、柬埔寨、古巴、老撾、朝鮮、尼泊爾及越南的國民”享受同等待遇。盡管“根據(jù)輸入內(nèi)地人才計(jì)劃來港受雇的人士”的規(guī)定是專門針對(duì)內(nèi)地人才，但總體而言，“內(nèi)地的中國居民”無論是赴港就業(yè)、受訓(xùn)還是就讀，實(shí)際上并沒有享受到如大多數(shù)國家的平等待遇，而是與少數(shù)國家一樣享受的是“特殊待遇”。

第二，未能對(duì)粵港澳服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的人員流通做出特殊安排。目前，粵港澳人員流通政策的主要著眼點(diǎn)，乃是逐步開放內(nèi)地各主要城市赴港“自由行”，主要目的是增加香港的客流，確保香港的旅游、消費(fèi)和購物等。實(shí)際上，能否實(shí)現(xiàn)商務(wù)領(lǐng)域里的粵港澳人員較自由的流通更為重要，這直接關(guān)系到粵港澳合作尤其是以落實(shí)CEPA為核心的粵港澳服務(wù)業(yè)合作的深度和廣度，因此暢通粵港澳人員之間的商務(wù)流通，應(yīng)該是當(dāng)前和今后粵港澳人員流通政策調(diào)整的主要著力點(diǎn)。就廣東的現(xiàn)實(shí)需要而言，由于CEPA的逐步深入，香港、澳門服務(wù)業(yè)開始進(jìn)入內(nèi)地尤其是廣東，三地的服務(wù)業(yè)整合已經(jīng)開始，香港公司對(duì)內(nèi)地人員的聘用數(shù)量將大幅增加，而且由于服務(wù)業(yè)的特殊性，這些受聘的內(nèi)地人員具有更多進(jìn)出粵港澳的商務(wù)需求，而目前的政策對(duì)于這種需求尚未給予高度重視。這些內(nèi)地員工和專業(yè)人士能否方便地進(jìn)出香港、澳門，對(duì)于CEPA的落實(shí)和粵港澳服務(wù)業(yè)的共同發(fā)展，是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也可以說是一個(gè)“瓶頸”，解決得好，會(huì)起到積極的促進(jìn)作用，解決得不好，則會(huì)起到消極的阻礙作用。而只有滿足這方面的需求，粵港澳經(jīng)濟(jì)才會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)真正的融合，并在融合過程中不斷提升粵港澳三地的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，甚至催生出新的產(chǎn)業(yè)；而只有達(dá)成粵港澳人員流通的暢通無阻，才能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。目前粵港澳三地尚未就此問題達(dá)成共識(shí)，也未能就暢通粵港澳服務(wù)業(yè)人員流通及時(shí)做出安排。

第三，粵港澳人員之間的商務(wù)往來仍存在諸多不便。這種不便主要體現(xiàn)在赴港簽證上。辦理赴港簽注對(duì)申請(qǐng)辦理人員的戶口還有特殊要求（如2017年5月前必須到戶口所在地辦理通行證和簽注），商業(yè)簽注門檻較高，簽注周期較長，多次往返的需求也得不到滿足，這在企業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。企業(yè)人員如果不具有珠三角本地戶籍，則難以在廣東辦理簽證，企業(yè)員工很難赴港從事商務(wù)活動(dòng)。自2017年5月1日起，在廣東全省施行居住證持有人在居住地公安出入境管理部門申辦因私出入境證件。廣東的企業(yè)人員通常需要頻繁地往來于深圳與香港之間，且赴港從事商務(wù)活動(dòng)時(shí)間上具有很大的機(jī)動(dòng)性，卻因?yàn)楹炞C的限制而無法實(shí)現(xiàn)多次往返。由于商務(wù)簽注受到限制，大部分企業(yè)員工都通過自由行簽注赴港。問題在于自由行簽注是旅游簽注而不是工作簽注，如果追究起來，以自由行簽注身份赴港進(jìn)行工作性質(zhì)的活動(dòng)，在香港實(shí)際上是違法的。即使對(duì)此不追究，自由行簽注在申請(qǐng)過程中也存在兩個(gè)實(shí)際的問題，一是申請(qǐng)周期與商務(wù)預(yù)約周期不匹配，企業(yè)的商務(wù)洽談?lì)A(yù)約周期基本是5～10個(gè)工作日，而自由行簽注的申請(qǐng)周期是10個(gè)工作日，這樣當(dāng)企業(yè)需要派員工赴港參會(huì)或陪同商務(wù)洽談時(shí)，申請(qǐng)自由行簽注時(shí)間上往往來不及；二是準(zhǔn)許在港停留的時(shí)間與商務(wù)活動(dòng)時(shí)間不匹配，自由行在港可停留7天，而企業(yè)赴港商務(wù)活動(dòng)停留時(shí)間大致在1～3天以內(nèi)，或當(dāng)天回來第二天再去，并不需要一次性停留7天，企業(yè)商務(wù)赴港的特點(diǎn)是停留時(shí)間短而頻率高。自由行簽注解決不了這兩個(gè)問題，況且自由行簽注并沒有對(duì)內(nèi)地完全開放，有些員工并無申請(qǐng)自由行簽注的資格。因此廣東企業(yè)大都是企業(yè)高層人員商務(wù)赴港，因?yàn)槠渌ぷ魅藛T可能沒有簽注。有的企業(yè)不得已采取招聘具有廣東戶籍的員工以部分解決這個(gè)問題。

第四，香港人員進(jìn)入廣東存在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件的限制，廣東人員進(jìn)入香港存在入境和簽證政策的限制。雖然CEPA實(shí)施以來，內(nèi)地對(duì)港澳服務(wù)業(yè)的開放程度進(jìn)一步加深，但是政策規(guī)定與實(shí)際操作之間還存在較大差距，港澳地區(qū)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)要進(jìn)入廣東仍存在很多困難。一些原有規(guī)定并沒有適應(yīng)CEPA的簽署而做出相應(yīng)調(diào)整，香港律師即使通過內(nèi)地的資格考試并獲得資格證書，仍然無法在內(nèi)地開展業(yè)務(wù)，因?yàn)橛嘘P(guān)規(guī)定不允許一名律師同時(shí)在兩家事務(wù)所掛靠，香港律師必須取消其在香港的執(zhí)業(yè)資格，方可獲得在內(nèi)地的職業(yè)資格，這反而使香港律師在通過資格考試后面臨兩難選擇。類似情況在醫(yī)療、房地產(chǎn)、金融等服務(wù)行業(yè)也不同程度地存在。從廣東的角度看，目前珠三角民營企業(yè)中的中高層管理人員普遍存在進(jìn)出香港不便的問題，而這些人恰恰又是經(jīng)常需要隨時(shí)前往香港開展商業(yè)活動(dòng)的人員。這就使得粵港經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和合作受到人為的區(qū)隔和阻礙。此外，雖然廣東企業(yè)到香港設(shè)立和注冊(cè)機(jī)構(gòu)非常簡單，但非國有企業(yè)的經(jīng)理和管理人員無法獲得自由出入香港的證件以及工作簽證，從而大大減少了香港對(duì)他們的利用價(jià)值，也大大延緩了兩地服務(wù)市場整合的進(jìn)程。比較而言，廣東人員受到的限制更大，畢竟香港人員可以相對(duì)自由地進(jìn)出廣東。

二、粵港澳大灣區(qū)口岸合作的必要性

第一，CEPA對(duì)粵港澳合作的特殊安排對(duì)暢通粵港澳人員流通提出了現(xiàn)實(shí)需求。2003年，內(nèi)地與香港澳門簽署了CEPA協(xié)議，在2004年-2012年，又陸續(xù)簽署了9個(gè)補(bǔ)充協(xié)議。CEPA的主要目的之一，就是內(nèi)地對(duì)香港、澳門開放服務(wù)業(yè)。而香港、澳門服務(wù)業(yè)進(jìn)入內(nèi)地的主要地區(qū)就是廣東。因此在CEPA協(xié)議中，對(duì)粵港澳之間的服務(wù)業(yè)做出了許多特殊安排。其中粵港澳2003年的CEPA協(xié)議附件四有3個(gè)服務(wù)門類的4項(xiàng)安排；2004年的補(bǔ)充協(xié)議一有2個(gè)服務(wù)門類的2項(xiàng)安排；2005年和2006年的補(bǔ)充協(xié)議二、三各有1個(gè)服務(wù)門類的1項(xiàng)安排；2007年的補(bǔ)充協(xié)議四有3個(gè)服務(wù)門類的4項(xiàng)安排；2008年的補(bǔ)充協(xié)議五有10個(gè)服務(wù)門類的16項(xiàng)安排；2009年的補(bǔ)充協(xié)議六有8個(gè)服務(wù)門類的9項(xiàng)安排；2010年的補(bǔ)充協(xié)議有14個(gè)服務(wù)領(lǐng)域；2011年的補(bǔ)充協(xié)議涉及3個(gè)領(lǐng)域；2012年的補(bǔ)充協(xié)議涉及21個(gè)領(lǐng)域的放寬，并增加教育領(lǐng)域的開放措施?？梢奀EPA關(guān)于粵港澳的特殊安排呈現(xiàn)逐步拓展和深化的特點(diǎn)。而作為知識(shí)型和智慧型產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)的開放和合作主要取決于服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的自由流通。人員的自由流通決定著知識(shí)和智慧整合的水平和效益，也決定著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此無論是港澳和廣東合作共同發(fā)展服務(wù)業(yè)，還是廣東借助港澳的優(yōu)勢發(fā)展自身的服務(wù)業(yè)，都離不開人員的暢順流通，這是產(chǎn)業(yè)合作與融合對(duì)粵港澳人員流通提出的更高要求，也充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。如果說“自由行”更多的是旅游觀光方面的放開，那么基于CEPA的粵港澳產(chǎn)業(yè)整合對(duì)人員流通的需求，則更具商業(yè)價(jià)值。

第二，打造粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈迫切需要暢通粵港澳人員流通。打造粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈已經(jīng)成為粵港澳三地居民的共識(shí)。就粵港澳三地的生活和民生而言，香港、澳門居民的生產(chǎn)和生活半徑早已先行一步拓展到了廣東珠三角地區(qū)，粵港澳口岸上下班高峰期的巨大人流、日益增多的“跨境學(xué)童”以及珠三角部分城市出現(xiàn)的“香港（澳門）居民小區(qū)”，已經(jīng)充分證明了這一點(diǎn)。而隨著廣東珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民財(cái)富的增加，廣東居民的生活半徑正在逐步向香港、澳門拓展，香港、澳門的部分地區(qū)已經(jīng)成為廣東部分具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的居民的重要活動(dòng)場所。可以說，香港、澳門和廣東居民的生活半徑正在由原來的彼此“相切”“單相切”（香港、澳門向廣東），向“雙相切”和更大范圍的“重合”發(fā)展?？梢灶A(yù)見，在不久的將來，粵港澳三地居民的生活一體化將會(huì)在廣度上拓展和深度上強(qiáng)化。現(xiàn)實(shí)的需求將會(huì)對(duì)現(xiàn)有的人員流通政策形成“倒逼”的壓力，從而促使兩地政府不斷調(diào)整和改善人員流通政策，朝著暢通人員流動(dòng)的方向發(fā)展?；浉郯娜卣块T需要認(rèn)識(shí)到這一必然的發(fā)展趨勢，未雨綢繆，提早做出妥善的安排。

第三，將粵港澳大灣區(qū)打造為國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群迫切需要暢通人員流動(dòng)。2017年7月1日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)、廣東省人民政府、香港特別行政區(qū)政府以及澳門特別行政區(qū)政府經(jīng)協(xié)商一致，簽署了《深化粵港澳合作，推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，目的在于強(qiáng)化廣東作為全國改革開放先行區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要引擎的作用，構(gòu)建科技、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地；鞏固和提升香港國際金融、航運(yùn)、貿(mào)易三大中心地位，強(qiáng)化全球離岸人民幣業(yè)務(wù)樞紐地位和國際資產(chǎn)管理中心功能，推動(dòng)專業(yè)服務(wù)和創(chuàng)新及科技事業(yè)發(fā)展，建設(shè)亞太區(qū)國際法律及解決爭議服務(wù)中心；推進(jìn)澳門建設(shè)世界旅游休閑中心，打造中國與葡語國家商貿(mào)合作服務(wù)平臺(tái)，建設(shè)以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元可持續(xù)發(fā)展。努力將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，以及內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，攜手打造國際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群。

三、國外口岸合作的模式與啟示

為使跨境旅客通關(guān)更加便利，國外在通關(guān)模式上有所創(chuàng)新。比如美國與加拿大實(shí)行“管進(jìn)不管出”和“預(yù)檢”，波蘭與白羅斯、波蘭與德國實(shí)行“聯(lián)檢”。國外對(duì)通關(guān)模式的這些特殊性安排，對(duì)創(chuàng)新粵港澳通關(guān)模式具有一定的借鑒意義。

（一）美國－加拿大的“預(yù)檢”模式

美國－加拿大通關(guān)模式的特點(diǎn)是“管進(jìn)不管出”和“預(yù)檢”。所謂“管進(jìn)不管出”是指兩國只對(duì)其入境旅客進(jìn)行查檢，而對(duì)出境旅客不加限制。該種模式在北美的美國與墨西哥、美國與加拿大之間較常見①。所謂“預(yù)檢”（Preclearance），是指將本國入境檢查設(shè)施設(shè)立于另一國，按照本國的入境查檢法律預(yù)先為入境本國的旅客完成入境查檢手續(xù)。美國在加拿大派駐入境人員做預(yù)檢的做法已有很長的歷史。1952年，美加簽署《特殊協(xié)議》，加拿大允許美國派駐邊檢和海關(guān)人員在加拿大機(jī)場為由加拿大往美國的旅客預(yù)先辦理美國入境及清關(guān)手續(xù)；1974年，美加正式簽訂《機(jī)場預(yù)檢協(xié)議》；1995年，為提升和改善預(yù)檢服務(wù)，美加簽訂了《開放航空協(xié)議》，美國邊檢和海關(guān)人員可分別在加拿大境內(nèi)7個(gè)機(jī)場為旅客做預(yù)檢；2001年，美加簽署了《美加政府間航空預(yù)檢協(xié)議》，除延續(xù)原預(yù)檢服務(wù)外，還將自1997年起在溫哥華機(jī)場試驗(yàn)實(shí)施的過境預(yù)檢服務(wù)擴(kuò)展到更多機(jī)場，過境預(yù)檢服務(wù)允許由第三國過境加拿大往美國的旅客在加拿大機(jī)場直接接受駐加的美國邊檢和海關(guān)檢查。自實(shí)施預(yù)檢以來，美國與加拿大之間的航空交通量急劇上升。加拿大機(jī)場的使用率也隨之急速上升，機(jī)場效益大大提高。不但避免在美國機(jī)場造成入境瓶頸，減少旅客因擠塞導(dǎo)致延誤，縮短旅客在美國機(jī)場的轉(zhuǎn)機(jī)時(shí)間，而且加拿大航班可直達(dá)美國境內(nèi)沒有出入境和海關(guān)檢查設(shè)施的中小型機(jī)場。美加采取一套固定的程序?yàn)轭A(yù)檢安排確定法律依據(jù)，其基本程序是：美加雙方達(dá)成共識(shí)后簽署協(xié)議確定合作模式，再以雙方協(xié)議為基礎(chǔ)制定具有法律效力的預(yù)檢條例，以此作為美國邊檢與海關(guān)人員在加拿大機(jī)場進(jìn)行預(yù)檢的法律依據(jù)。

2002年5月1日生效的《1999預(yù)檢條例》（Preclearance Act）和2003年5月2日生效的《2001美加政府間航空預(yù)檢協(xié)議》（Agreement on Air Transport Preclearance between The Government of Canada and The Government of the United States of America），是現(xiàn)時(shí)美加預(yù)檢的法律依據(jù)，賦予美國預(yù)檢官員在加拿大機(jī)場的預(yù)檢區(qū)內(nèi)遵照美國法律，包括美國邊檢和海關(guān)法律，執(zhí)行對(duì)入境旅客及其物品的有關(guān)海關(guān)、出入境、公眾健康、食品、動(dòng)植物健康等檢查。美國預(yù)檢官員在加拿大機(jī)場預(yù)檢區(qū)內(nèi)的所有活動(dòng)，包括出入境和海關(guān)檢查，都必須保障加拿大的主權(quán)、并依據(jù)加拿大法律來維護(hù)旅客權(quán)益，包括遵守《權(quán)利與自由憲章》《權(quán)利法案》《加拿大人權(quán)法案》等；預(yù)檢區(qū)內(nèi)犯罪及違法等行為由加拿大執(zhí)法人員處理，并以加拿大法律進(jìn)行衡量與裁定②。協(xié)議按互惠原則同意加拿大在美國派駐入境人員做預(yù)檢的權(quán)利?！?999預(yù)檢條例》的主要內(nèi)容有：條例目的；執(zhí)行原則；預(yù)檢區(qū)界定與管制；預(yù)檢官員權(quán)力；對(duì)旅客檢查、對(duì)旅客物品檢查；過境預(yù)檢旅客資料傳送和旅客資料的使用范圍；違反預(yù)檢條例有關(guān)規(guī)定的懲罰；實(shí)施預(yù)檢條例的相關(guān)規(guī)章；定期回顧條例的執(zhí)行與運(yùn)作及條例生效日等細(xì)則等。美加通關(guān)模式的主要特點(diǎn)是：（1）兩國采取了“管進(jìn)不管出”的通關(guān)查檢模式，即只對(duì)進(jìn)入本國的國內(nèi)外旅客進(jìn)行查檢，而對(duì)出境的旅客不做例行檢查，與粵港澳現(xiàn)行通關(guān)模式相比，省去了一半的人力物力資源；（2）美加兩國分別在對(duì)方主要機(jī)場設(shè)置入境邊檢和海關(guān)邊檢，為從對(duì)方國家前往本國的旅客進(jìn)行邊檢和海關(guān)的預(yù)檢；（3）美國海關(guān)邊檢人員按照美國的法律進(jìn)行查檢，但其自身的生活按照加拿大法律進(jìn)行。

（二）波蘭—白羅斯的“聯(lián)檢”模式

布列斯特市（Brest）位于白羅斯與波蘭交界處，借助該市臨近西歐的區(qū)位優(yōu)勢，1996年8月，白羅斯政府開始在這里建設(shè)一個(gè)自由經(jīng)濟(jì)區(qū)。以該市命名的口岸，是白羅斯與波蘭兩國間的一個(gè)重要客貨兩用陸路口岸。在旅客出入境查驗(yàn)方面，白羅斯與波蘭兩國政府通過簽訂備忘錄，實(shí)行聯(lián)合辦公。在邊界兩側(cè)分別建有兩個(gè)旅檢場地，但兩國查驗(yàn)人員并不是分別在各自境內(nèi)的查驗(yàn)場地對(duì)出境人員實(shí)施查驗(yàn)。在白羅斯一側(cè)的查驗(yàn)場地，除了白羅斯邊檢、海關(guān)對(duì)出境人員、車輛實(shí)施查驗(yàn)外，波蘭邊檢、海關(guān)也跨境在此對(duì)將要進(jìn)入波蘭境內(nèi)的人員、車輛實(shí)施查驗(yàn)。反之，在波蘭一側(cè)的查驗(yàn)場地，除了波蘭邊檢海關(guān)對(duì)出境人員、車輛實(shí)施查驗(yàn)外，白羅斯邊檢、海關(guān)也跨境在此對(duì)將要進(jìn)入白羅斯境內(nèi)的人員、車輛實(shí)施查驗(yàn)。在邊境兩側(cè)的每一個(gè)旅檢場地，兩國查驗(yàn)通道緊挨在一起，雙方邊檢、海關(guān)集中在同一場地，各自依據(jù)本國的法規(guī)，對(duì)旅客獨(dú)立實(shí)施過境檢查。比如，乘小車從白羅斯出境進(jìn)入波蘭的旅客，兩國檢查官員集中在白羅斯境內(nèi)的查驗(yàn)通道上，查驗(yàn)順序依次為白羅斯邊檢、白羅斯海關(guān)、波蘭海關(guān)、波蘭邊檢。反之，乘小車從波蘭出境進(jìn)入白羅斯的旅客，兩國檢查官員集中在波蘭境內(nèi)的查驗(yàn)通道上，查驗(yàn)順序依次為波蘭邊檢、波蘭海關(guān)、白羅斯海關(guān)、白羅斯邊檢。旅客過境，只下一次車，手持一張兩國合制的通行單，接受“兩國四方”的查驗(yàn)，每個(gè)查驗(yàn)部門對(duì)查驗(yàn)合格的旅客在通行單上加蓋一個(gè)印章。最后，旅客持有加蓋四個(gè)印章的通行單，即可順利過境。除邊檢和海關(guān)外，其他查驗(yàn)部門未在旅檢通道上設(shè)卡檢查。在貨物進(jìn)出境監(jiān)管方面，白羅斯與波蘭尚未實(shí)行聯(lián)合辦公。目前，兩國各自在本國境內(nèi)對(duì)貨物進(jìn)出進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。但監(jiān)管形式略有不同，波蘭僅在口岸查驗(yàn)，白羅斯在距本方布列斯特口岸5公里處設(shè)有專門的查驗(yàn)場地，所有進(jìn)出境貨物在此查驗(yàn)后，不再在口岸現(xiàn)場查驗(yàn)，而是直接從口岸驗(yàn)證放行。波蘭－白羅斯“聯(lián)檢”模式的主要特點(diǎn)是：兩國采取聯(lián)合出入境邊檢和海關(guān)檢查，即將波蘭出境和白羅斯入境邊檢口岸設(shè)施設(shè)立在靠近波蘭邊境一側(cè)，將波蘭入境和白羅斯出境查檢設(shè)施設(shè)立在靠近白羅斯邊境一側(cè)，從而拉近了兩國邊檢的距離，提高了邊檢效率。其主要做法是根據(jù)客貨的流向，將同一口岸分拆為兩部分，并分別設(shè)在兩國境內(nèi)[3]。

（三）德國—波蘭的“聯(lián)檢”模式

在波蘭于2004年加入《申根協(xié)定》（Schengen Agreement）前，德國和波蘭兩國為簡化兩國邊境檢查，于1992年簽署雙邊關(guān)系協(xié)議，商定在同一邊界點(diǎn)兩側(cè)，不再分別各建一個(gè)口岸，而是選擇一側(cè)合建一個(gè)口岸。根據(jù)對(duì)等原則，奧德河畔法蘭克?？诎禰Frankfurt（Oder）]、路德維?？诎对诓ㄌm境內(nèi)，由波蘭政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)；福斯特口岸[Forst（Lausitz）]、波美勒口岸在德國境內(nèi)，由德國政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)。兩國在上述4個(gè)口岸實(shí)行聯(lián)合辦公。以波美勒口岸為例。該口岸占地34公頃，由德國政府投資9500萬馬克，歷時(shí)4年于1996年建成。德、波高速公路從口岸中間穿過，將口岸分為南北兩大部分。南北兩側(cè)都分別建有兩國共用的海關(guān)大樓、邊檢大樓、報(bào)關(guān)公司、查貨臺(tái)、重點(diǎn)查驗(yàn)臺(tái)、檢疫站、緩沖停車場等?？诎睹刻旒s有800～1600部車輛過境，全天24小時(shí)開放。在波美勒口岸，兩國海關(guān)、邊檢、衛(wèi)檢、動(dòng)植檢、商檢共有員工800人，兩國邊檢和海關(guān)工作人員在一幢樓里工作，按照本國有關(guān)法律規(guī)定，各自獨(dú)立行使查驗(yàn)職能。在旅客入出境查驗(yàn)方面，小車和客車通道設(shè)在高速公路上，其查驗(yàn)程序與白羅斯的布列斯特口岸基本相同。貨車通道與小車、客車通道分開，有專用貨檢場地。貨車駛離高速公路，進(jìn)入口岸監(jiān)管區(qū)域，在規(guī)定場地內(nèi)，完成報(bào)關(guān)及其他相關(guān)手續(xù)后，再駛?cè)敫咚俟冯x去。在高速公路一邊的貨檢場地，從波蘭出境進(jìn)入德國的貨車，查驗(yàn)程序依次為波蘭邊檢、波蘭海關(guān)、德國海關(guān)、德國邊檢。即先由波蘭方面辦理出口手續(xù)，再由德國方面辦理進(jìn)口手續(xù)。在高速公路另一邊的貨檢場地上，從德國出境進(jìn)入波蘭的貨車，則與上述描述相反。兩國的衛(wèi)檢、動(dòng)植檢和商檢均不在通道查驗(yàn)，由海關(guān)代替這些部門履行驗(yàn)證職能，待發(fā)現(xiàn)需要衛(wèi)檢、動(dòng)植檢等部門檢驗(yàn)的項(xiàng)目，海關(guān)負(fù)責(zé)通知有關(guān)部門給予檢驗(yàn)。為加快通關(guān)速度，兩國實(shí)行“邊檢管人，海關(guān)管物”。客運(yùn)主要由邊檢負(fù)責(zé)，邊檢人員發(fā)現(xiàn)旅客攜帶走私物品時(shí)，馬上交給海關(guān)處理；貨運(yùn)主要由海關(guān)負(fù)責(zé)，海關(guān)人員發(fā)現(xiàn)隨車員工證件不符時(shí)，馬上交給邊檢處理。德國—波蘭聯(lián)檢模式的主要特點(diǎn)是：在德國－波蘭邊境4個(gè)口岸中，兩個(gè)口岸設(shè)在波蘭境內(nèi)，兩個(gè)設(shè)在德國境內(nèi)[3]。其與波蘭—白羅斯聯(lián)檢模式的區(qū)別是同一口岸不分拆，兩國邊檢設(shè)施共同設(shè)在其中一國，這一點(diǎn)類似于粵港澳大灣區(qū)的深圳灣口岸。

（四）新加坡—馬來西亞的“先入后出”

馬來亞鐵路（Malayan Railway）在英國殖民時(shí)代修建，貫穿整個(gè)馬來半島，向北延伸至泰國曼谷，最南端則是新加坡。這條鐵路也沿新柔長堤通過柔佛海峽，因此通關(guān)方式有所不同。以新加坡出發(fā)乘坐火車去馬來西亞為例，通常是先入馬來西亞，后出新加坡。造成這種現(xiàn)象的原因是：馬來亞鐵路即使在新加坡境內(nèi)仍然屬于馬來西亞，上了月臺(tái)就算進(jìn)了馬來西亞，因此馬來西亞的鐵路入境邊檢設(shè)在位于新加坡腹地的丹戎巴葛火車站（Tanjong Pagar Station）內(nèi)，此后在經(jīng)過兀蘭邊檢站時(shí)再辦理新加坡出境手續(xù)③。這一特點(diǎn)，對(duì)于探索粵港澳口岸通關(guān)模式的特殊安排頗具啟發(fā)性。

“預(yù)檢”和“聯(lián)檢”是國外除了標(biāo)準(zhǔn)通關(guān)模式之外的兩種典型的創(chuàng)新型通關(guān)模式。雖然在口岸布局上各有不同，但其基本原則均是為過境客貨運(yùn)通關(guān)提供便利。美加“預(yù)檢”模式由于采取“管進(jìn)不管出”的單邊驗(yàn)放模式，其口岸查檢相對(duì)簡單。“聯(lián)檢”模式雖然是兩檢（管進(jìn)也管出），但兩國的邊檢操作拉近了距離，甚至緊靠在一起，并集中在其中一國，實(shí)際上為出入境旅客提供了便利。這些特點(diǎn)和創(chuàng)新，雖然不是國際普遍模式，但值得粵港澳在對(duì)通關(guān)模式進(jìn)行特殊性安排的過程中予以借鑒。

四、粵港澳大灣區(qū)口岸合作的實(shí)施路徑

（一）對(duì)粵港澳人員流通做出普惠性安排并逐步過渡到優(yōu)惠性安排

在世界范圍內(nèi)，一個(gè)國家或地區(qū)制定人員流通政策的目的主要有兩個(gè)：一是限制不同政治、社會(huì)或經(jīng)濟(jì)制度的兩個(gè)國家或地區(qū)的人員流通，以維持本國的社會(huì)治安、控制人口數(shù)目和素質(zhì)，防止非法移民等；二是促進(jìn)包括人員在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素在兩個(gè)國家或地區(qū)之間交往或交換，以達(dá)到地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益。對(duì)此各國或地區(qū)分別采取限制和放寬的出入境政策。目前，世界經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到全球化階段，經(jīng)濟(jì)的全球化意味著國家的資本、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素和技術(shù)在國際間流動(dòng)，各國的相互作用、相互依賴性增強(qiáng)。為了強(qiáng)化本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)，許多國家之間開始簡化或減少邊境之間不必要的人為阻礙，簡化甚至取消口岸管理制度，以充分利用國家或地區(qū)之間的各種資源。1985年6月14日，由5個(gè)歐洲國家（聯(lián)邦德國、法國、荷蘭、比利時(shí)、盧森堡）在盧森堡申根（Schengen）簽署的《申根協(xié)定》便是取消出入境管制的典型。申根協(xié)定取消了成員國相互之間的邊境檢查點(diǎn)，持有任一成員國有效身份證或簽證的人都可以在所有成員國境內(nèi)自由流通，成員國協(xié)調(diào)對(duì)申根區(qū)之外的邊境控制。隨著申根區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，協(xié)定簽訂以后不斷有新的國家加入進(jìn)來，截至2017年，申根協(xié)定的成員國增加到26個(gè)，構(gòu)成了著名的“申根區(qū)”?！吧旮鶇^(qū)”的形成實(shí)現(xiàn)了歐盟成員國之間的人員自由流通，是歐洲一體化進(jìn)程中的一個(gè)里程碑。

（二）盡快落實(shí)粵港澳口岸通關(guān)模式特殊性安排有關(guān)事宜

正如上述所分析，粵港澳三地通關(guān)口岸的創(chuàng)新（特別是廣深港高鐵內(nèi)地在香港設(shè)立口岸），香港和內(nèi)地都是受益者，兩地應(yīng)該以積極的心態(tài)共同推進(jìn)這一事項(xiàng)。盡管在具體操作上同樣存在較大的困難和挑戰(zhàn)，但粵港澳仍然應(yīng)該積極爭取中央的首肯和支持，深入研究和推進(jìn)這一做法的可行性和操作性。因?yàn)殡S著國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，香港對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)依賴程度日趨增大，內(nèi)地也需要借助香港的國際平臺(tái)功能“走出去”，香港經(jīng)濟(jì)加速與內(nèi)地融合，兩地經(jīng)濟(jì)相互依賴，共存共榮的態(tài)勢日趨明顯，這就需要內(nèi)地與香港特別是粵港之間的人員流通更加便利。在港深機(jī)場鐵路聯(lián)絡(luò)線、廣深港高鐵西九龍總站、紅磡火車站、中國客運(yùn)碼頭和郵輪碼頭、香港國際機(jī)場、澳門國際機(jī)場等地是否設(shè)立內(nèi)地口岸的看法上，都不同程度地受到了這種心態(tài)的影響，對(duì)通關(guān)模式的創(chuàng)新思維總體上是謹(jǐn)慎和穩(wěn)健，甚或趨于保守。而實(shí)際上，鐵路口岸和航空口岸通關(guān)模式的創(chuàng)新更具核心價(jià)值和戰(zhàn)略意義，對(duì)粵港澳未來發(fā)展的影響也更大，更值得進(jìn)一步全面系統(tǒng)地深入研究并盡快落實(shí)。廣深港高鐵已于2018年9月23日正式開通，港珠澳大橋預(yù)計(jì)將于年內(nèi)開通，其口岸設(shè)置和通關(guān)模式直接關(guān)系到兩個(gè)重大基礎(chǔ)設(shè)施效能的發(fā)揮，迫切需要借鑒美—加“預(yù)檢”模式和新—馬特殊安排模式，盡快完成“一地兩檢”三步走中的第三步：即完成香港的立法工作，讓“一地兩檢”政策在西九龍站、香港國際機(jī)場飛往內(nèi)地航線區(qū)、港珠澳大橋等地盡早落地?？上驳氖?，目前在香港西九龍高鐵站已正式落實(shí)“一地兩檢”模式（將兩地口岸工作臺(tái)距離拉近，但還是有一段距離，并放在鐵路終端），將通關(guān)時(shí)間縮短到30分鐘內(nèi)，開啟了粵港澳三地通關(guān)口岸的新篇章。

表2 “預(yù)檢”模式與“聯(lián)檢”模式的比較

（三）統(tǒng)一查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和信息共享以推進(jìn)粵港澳口岸通關(guān)模式創(chuàng)新

目前粵港澳之間的口岸通關(guān)是標(biāo)準(zhǔn)的“兩地兩檢”模式。未來通關(guān)模式的演進(jìn)大體上可以分三步走：一是繼續(xù)改善提升現(xiàn)有的以羅湖口岸為代表的“兩地兩檢”模式，使通關(guān)程序更簡單，效率更高；二是逐步推廣深圳灣口岸“一地兩檢”模式（德國－波蘭“聯(lián)檢”模式）或波蘭－白羅斯“聯(lián)檢”模式；三是“管進(jìn)不管出”。通關(guān)模式的演變主要涉及的是兩地邊檢查檢標(biāo)準(zhǔn)與信息共享的問題?；浉郯娜剡厵z部門可以在自愿原則下采集過境旅客的信息，然后逐步統(tǒng)一內(nèi)地與香港、澳門的查檢標(biāo)準(zhǔn)。借鑒深圳灣口岸和香港西九龍站通關(guān)模式，進(jìn)一步拉近邊檢工作臺(tái)距離，從而達(dá)到“一機(jī)兩屏”，實(shí)現(xiàn)真正的“一地兩檢”及“聯(lián)檢”。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)三地限制出入境人員名單之外人員的信息共享，在保留各自抽查權(quán)的情況下，將一邊的出入境檢查委托給另一方一并完成，從而實(shí)現(xiàn)“管進(jìn)不管出”。比如粵方可將其出境檢查委托給港澳方，內(nèi)地保留對(duì)出境人員進(jìn)行抽查的權(quán)力。當(dāng)遇到內(nèi)地限制出境的人員通關(guān)時(shí)，由于香港、澳門邊檢數(shù)據(jù)庫不存在該類人員的數(shù)據(jù)，將限制該類人員入境香港、澳門，亦即不能出境內(nèi)地；同樣地，從香港、澳門進(jìn)入內(nèi)地也是如此。要實(shí)現(xiàn)該種做法，粵港澳需要綜合考慮其邊檢設(shè)施的位置，并通過簽署相關(guān)協(xié)議來解決可能遇到的各種問題。

（四）因應(yīng)粵港澳人員流通多樣性的特點(diǎn)及時(shí)對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整

早期的粵港兩地人員流通政策安排，更多著重于方便香港人士來內(nèi)地投資和經(jīng)商等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2003年后以開放自由行為特征的粵港澳人員流通政策，更多考慮的是通過旅游、觀光等活動(dòng)對(duì)香港、澳門的經(jīng)濟(jì)予以支持。實(shí)際上，自由行是一種表面的、淺層次的人員流通，對(duì)個(gè)體來說，到港澳旅游觀光大都是一次性行為，不具有深層次的商業(yè)價(jià)值。“自由行”當(dāng)然需要，但是還不夠。目前粵港澳三地人員流通呈現(xiàn)多樣性的特點(diǎn)，融合了投資、經(jīng)商、就業(yè)、生活、休閑、消費(fèi)、旅游等各個(gè)方面。需要從粵港澳三地進(jìn)一步融合的目的出發(fā)，在充分評(píng)估香港、澳門的城市和環(huán)境承受能力的基礎(chǔ)上，檢討進(jìn)一步放寬珠三角（內(nèi)地）人員進(jìn)入香港、澳門的政策空間，提高香港、澳門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，促進(jìn)三地的全面融合。

注釋：

①美—墨的通關(guān)模式與美—加有所不同。在簽署《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的美加墨三國中，美國是最發(fā)達(dá)的國家，因此美國人憑簡單的證件（如駕駛證等）就能進(jìn)入加拿大和墨西哥，而加拿大和墨西哥進(jìn)入美國的查檢相對(duì)嚴(yán)格，其中墨西哥人員進(jìn)出美國的查驗(yàn)最為嚴(yán)格。在美國800萬～1000萬非法移民中，有400萬是由墨西哥偷渡進(jìn)入美國，美國因此加強(qiáng)了美墨邊境的管理。雖然名義上仍然是“管進(jìn)不管出”，實(shí)際上美國會(huì)在美墨邊境檢查出入境人員是否攜帶大量美元、走私武器彈藥以及出口未經(jīng)許可的高科技產(chǎn)品等。因此本研究重點(diǎn)關(guān)注美－加之間通關(guān)模式的特點(diǎn)。

②需要指出的是，這一規(guī)定并非國外通關(guān)模式的普遍方式，而是特殊方式。通關(guān)特殊安排通常是根據(jù)兩個(gè)國家或地區(qū)之間的特殊情況而做出的，有關(guān)規(guī)定是兩個(gè)國家或地區(qū)協(xié)商談判的結(jié)果。內(nèi)地與香港通關(guān)模式的特殊安排可以借鑒這種模式，但不宜原封不動(dòng)地照搬，應(yīng)該根據(jù)內(nèi)地與香港的特殊情況做出具體的規(guī)定。

③馬來亞鐵道公司在新加坡境內(nèi)有3個(gè)火車站，分別為： 丹戎巴葛（又稱SINGAPURA）、武吉知馬（BUKIT TIMAH）以及兀蘭（WOODLANDS），但只有丹戎巴葛火車站正式負(fù)責(zé)客運(yùn)/郵包業(yè)務(wù)，武吉知馬火車站負(fù)責(zé)信號(hào)與行車事宜，兀蘭火車站則是新加坡政府設(shè)立的出入境關(guān)卡，不可辦理客運(yùn)業(yè)務(wù)。