【摘 要】目前，事業(yè)單位已經(jīng)在社會各領(lǐng)域、各層次的公共事務(wù)管理都起到了重要的推動及保障作用?，F(xiàn)實(shí)情況表明，有必要在內(nèi)部控制的視閾下對其預(yù)算績效管理展開深入研究。在這樣的背景下，本文在厘清事業(yè)單位內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的相關(guān)性的基礎(chǔ)上，分析了內(nèi)控視閾下事業(yè)單位的預(yù)算績效管理存在的問題，并在此基礎(chǔ)上展開了內(nèi)控視閾下事業(yè)單位預(yù)算績效管理的改革路徑分析，由此為事業(yè)單位的預(yù)算績效管理改革提供了一定的理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；預(yù)算績效管理；事業(yè)單位；改革；績效評價

一、前言

近年來，隨著財政體制改革的逐步推進(jìn)，行政事業(yè)單位作為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的重要參與成員，在社會各領(lǐng)域、各層次的公共事務(wù)管理都起到了重要的推動及保障作用。為了進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，切實(shí)保障和提升行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，財政部于2017年頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，同時在 2017年3月1日開始正式實(shí)施。這一政策的頒布與實(shí)施不僅為各類事業(yè)單位的預(yù)算績效管理的改革工作指明了新的方向，也為它們創(chuàng)造社會效益與經(jīng)濟(jì)效益提供了新的動力。對于行政事業(yè)單位而言，如何正確處理預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制兩者之間的關(guān)系，一直以來也是管理者關(guān)心的熱點(diǎn)與重點(diǎn)問題。本文擬以協(xié)同進(jìn)化理論為指導(dǎo)，在內(nèi)部控制角度下對行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作展開深入研究，以期分析兩者之間的相關(guān)性，探究兩者之間的平衡點(diǎn)，提出相應(yīng)的對策建議。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的相關(guān)性分析

眾所周知，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)其組織利益的最大化，并在此基礎(chǔ)上完成對事業(yè)單位績效的規(guī)劃、考核與評價，最終將其納入到整個單位的預(yù)算管理體系中。由此實(shí)現(xiàn)同級部門之間，上下級部門之間的多種資源配置能夠得到科學(xué)合理的優(yōu)化，從而同時保障其社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制而言，主要是指國家各級各類機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及行政事業(yè)單位采取相關(guān)管控舉措或者是預(yù)防經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，從而由此保障行政事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。由此做到降低組織運(yùn)行的風(fēng)險，確保組織的資金安全和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理兩者之間存在著密切的聯(lián)系。例如，其中的內(nèi)部控制具體是指行政事業(yè)單位為了能夠給社會提供良好的服務(wù)，同時充分保障單位內(nèi)部會計信息的可靠性，直接在單位內(nèi)部實(shí)施科學(xué)化的自我調(diào)整。

而學(xué)者們也對內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理之間的關(guān)系展開了深入研究，對于兩者之間的關(guān)系總結(jié)為以下兩個方面：第一，內(nèi)部控制是實(shí)施預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)。眾所周知，預(yù)算績效管理其本質(zhì)就是一種經(jīng)濟(jì)管理行為，因此為了提升組織的運(yùn)轉(zhuǎn)效率、降低各類風(fēng)險，管理者應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部控制的形式對各類風(fēng)險進(jìn)行控制與規(guī)避。由此可見，內(nèi)部控制是實(shí)施預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)。第二，預(yù)算績效管理是內(nèi)部控制的方法之一。在實(shí)際生活中，當(dāng)事業(yè)單位準(zhǔn)備對其組織實(shí)施內(nèi)部控制的時候，往往會選用績效管理作為工具進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施。所以說，預(yù)算績效管理是事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的重要方法之一。

三、內(nèi)控視閾下事業(yè)單位的預(yù)算績效管理問題

1.單位在認(rèn)識上的誤區(qū)阻礙了其深入開展預(yù)算績效管理

在事業(yè)單位的預(yù)算績效管理當(dāng)中，其本身就體現(xiàn)出內(nèi)部控制的思想，所以在這類機(jī)構(gòu)中，搞好其預(yù)算績效管理工作，同樣也可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制優(yōu)化。但有些單位工作人員對內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理缺乏清晰的認(rèn)識，加之在綜合能力方面的欠缺。導(dǎo)致在實(shí)際工作過程中，部分相關(guān)工作人員在面對此類工作時常常采取消極應(yīng)付的態(tài)度，工作浮于表面。財政資金的使用所追求的是社會利益，預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制工作的重要性在行政事業(yè)單位中并不十分突出。以上認(rèn)識上的誤區(qū)與做法的錯誤在較大程度上影響了其管理工作的進(jìn)一步實(shí)施和落實(shí)。

2.績效評價指標(biāo)抽象的闡釋難以反映內(nèi)部控制規(guī)范的要求

在單位和業(yè)務(wù)層面，內(nèi)部控制規(guī)范提出了更具體的控制和風(fēng)險防范措施。因此，在單位預(yù)算績效所有環(huán)節(jié)的管理當(dāng)中，須表現(xiàn)出內(nèi)部控制提出的相關(guān)要求。盡管各級財政機(jī)構(gòu)早已制定了績效評價指標(biāo)體系，并且對于績效評價指標(biāo)作出了相對完整、具體的劃分，然而對于指標(biāo)的闡釋仍然十分抽象。從而造成其管理工作出現(xiàn)過于形式化的現(xiàn)象，沒有財政資金支出的可行性分析，也并未構(gòu)建對于重大問題決策的協(xié)商體系。在這種情況下，其評價指標(biāo)就無法在一定程度上反映財政資金消耗條件的內(nèi)控機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致評價結(jié)果失真，有失合理性。

3.預(yù)算績效管理的狀況無法有效地銜接風(fēng)險評估控制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，單位須構(gòu)建規(guī)定時間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)行為風(fēng)險評估體系，對各項(xiàng)行為中具有的風(fēng)險展開全方位、系統(tǒng)、客觀的評估。在相關(guān)的管理過程中，經(jīng)過追蹤管理單位經(jīng)濟(jì)行為的各種績效目標(biāo)，記錄并研究相關(guān)信息和預(yù)算落實(shí)狀況，盡早找出經(jīng)濟(jì)行為中存在的問題，做好周期性風(fēng)險評估，使得單位內(nèi)控機(jī)制得到健全。但是，由于大部分單位的主管迫于財政部門的壓力對相關(guān)資金展開預(yù)算分配，未貫穿至整個管理過程當(dāng)中，單位在進(jìn)行這項(xiàng)工作方面的主動性、積極性不高，以至于我國行政事業(yè)單位不能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險評估與風(fēng)險調(diào)控。那么，內(nèi)控規(guī)范的落實(shí)水平就會明顯降低。

4.信息技術(shù)在預(yù)算績效管理領(lǐng)域的運(yùn)用還存在不足之處。

早在2012年，財政部就正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。其中第十八條規(guī)定"單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，對信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全"。然而，現(xiàn)階段預(yù)算績效管理方式依舊十分滯后，信息技術(shù)在這個方面的運(yùn)用較少，項(xiàng)目決策、管理和體現(xiàn)績效的相關(guān)材料，皆需要借助傳統(tǒng)的打印、填制等模式來實(shí)現(xiàn)。即便借助財政專用網(wǎng)站填報的項(xiàng)目申請書、預(yù)算明細(xì)表、可行性報告等，皆很難做好對接工作，不能確?？冃畔⒌木珳?zhǔn)性與可靠性，造成了績效管理工作負(fù)荷的提升，因此相關(guān)的管理效果并不好。

四、內(nèi)控視閾下事業(yè)單位預(yù)算績效管理的改革路徑分析

1.加強(qiáng)內(nèi)控與預(yù)算績效管理的宣傳和培訓(xùn)，避免總體認(rèn)知錯誤

一方面，以財政資金實(shí)質(zhì)來改變部門行政機(jī)構(gòu)在思維認(rèn)識上的誤區(qū)，意識到財政資金的應(yīng)用環(huán)節(jié)單元屬于一種經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)達(dá)到內(nèi)控與預(yù)算績效管理的目標(biāo)，深入了解政府有關(guān)的法制推行機(jī)制。

另一方面，加大有關(guān)內(nèi)控與預(yù)算績效管理的培訓(xùn)力度，培訓(xùn)工作要具體落實(shí)到不同層次，不僅要針對內(nèi)控機(jī)構(gòu)和財務(wù)機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)培訓(xùn)其它部門的職工以理解有關(guān)的內(nèi)部控制與績效管理的基本理論，從根本提高工作管理人員從內(nèi)部控制視角以進(jìn)行預(yù)算績效管理的實(shí)施能力。

2.對于內(nèi)控的規(guī)范，完善績效評價指標(biāo)體系，使之更加科學(xué)化、規(guī)范化

績效評價在預(yù)算績效管理的所有過程內(nèi)起著根本性的作用。它設(shè)立的合理性，對預(yù)算績效管理有著重要的影響，而且會對預(yù)算工作的落實(shí)效果產(chǎn)生重要的影響。伴隨行政事業(yè)單位內(nèi)控管理制度的實(shí)行，對于怎樣以內(nèi)控規(guī)范為基礎(chǔ)，給予更有效的評級指標(biāo)系統(tǒng)，這是單位預(yù)算績效管理即將面臨更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)。內(nèi)部控制的重點(diǎn)是單位的風(fēng)險控制，因此預(yù)算績效管理必須結(jié)合單位的內(nèi)外部風(fēng)險情況，識別內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險，優(yōu)化現(xiàn)行的績效評價指標(biāo)體系。

一方面，在制定決策的環(huán)節(jié)內(nèi)，項(xiàng)目目標(biāo)的確立必須符合政府的職能范疇。通過各個領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的探討并達(dá)成一致，在實(shí)踐中始終遵循工作要求。

另一方面，項(xiàng)目管理的具體過程中，應(yīng)該增加符合國家規(guī)定的地方政府采購制度，完善合同內(nèi)部管理制度，監(jiān)督和分析預(yù)算績效管理的落實(shí)情況，確保有效分離不相容的職務(wù)，以達(dá)到內(nèi)部控制的效果。

3.充分激發(fā)職工參與預(yù)算管理的主動性，加大預(yù)算落實(shí)和管理力度

首先，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理應(yīng)實(shí)行縱向的操作過程，對所有環(huán)節(jié)實(shí)施嚴(yán)密的預(yù)算管理，以充分激發(fā)職工參與這項(xiàng)工作的主動性。同時，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的預(yù)算周期往往較長，大多按年度或者項(xiàng)目展開預(yù)算。因此，在預(yù)算編制的過程應(yīng)以“零基預(yù)算”為主，以發(fā)展的思維綜合考慮各種因素的客觀變化因素，使預(yù)算編制的準(zhǔn)確性得到有效的提升。

其次，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程管理，構(gòu)建相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行追蹤機(jī)制。財務(wù)部門在這一環(huán)節(jié)中產(chǎn)生著積極的影響，除了定期提供分析預(yù)算管理報告，同時需要在規(guī)定的時間內(nèi)將預(yù)算執(zhí)行情況與項(xiàng)目進(jìn)度相融合，不僅要在單位內(nèi)部實(shí)現(xiàn)有效溝通，而且要展現(xiàn)出激勵和績效管理的制約功能。

最后，在執(zhí)行預(yù)算的過程中做好評價與監(jiān)督工作。具體而言，單位應(yīng)成立內(nèi)部控制評價工作小組，根據(jù)外部環(huán)境變化及單位發(fā)展需求定期或不定期開展內(nèi)部控制自我評價，及時發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制缺陷，并提出下一步改進(jìn)措施。如果發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)期的績效目標(biāo)，單位必須進(jìn)行第一時間的分析，組織相關(guān)人員安排目標(biāo)和采取糾正措施，不但能夠減少對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)內(nèi)各類風(fēng)險與不確定因素，還可以提高預(yù)算的有效性和效率。

4.提升單位科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系

單位內(nèi)部控制的實(shí)施應(yīng)著眼于自身的風(fēng)險點(diǎn)。在優(yōu)化單位績效評價指標(biāo)體系之前，我們應(yīng)該分析可能存在于單位內(nèi)部和外部的風(fēng)險。同時，要完善基于實(shí)際的內(nèi)部控制下行政事業(yè)單位的績效評價指標(biāo)，避免兩者的分離。另外，在執(zhí)行具體預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)充分采用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，并由此構(gòu)建出高效監(jiān)管系統(tǒng)。為了及時、高效地對績效目標(biāo)和預(yù)算進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和管理，要及時通報監(jiān)測結(jié)果的數(shù)據(jù)和信息。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)與內(nèi)部控制信息的有效對接，才能更好地實(shí)施相關(guān)的績效管理。

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作者簡介：

周燦（1983—），女，經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，主要從事財務(wù)管理工作。