三峽工程重慶外遷移民返遷基本情況與政策建議
——基于對193戶772名返遷移民的實(shí)地調(diào)研

駱永菊，王 珞

（重慶電子工程職業(yè)學(xué)院財經(jīng)管理學(xué)院，重慶 401331）

一、國內(nèi)學(xué)者對三峽工程外遷移民返遷研究綜述

工程性外遷移民安置是否能夠?qū)崿F(xiàn)“移得出、穩(wěn)得住、逐漸能致富”目標(biāo)，是檢驗(yàn)工程成功與否的關(guān)鍵，是否出現(xiàn)外遷移民返遷或返遷人數(shù)多少又是檢驗(yàn)移民安置成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)[1]。因此、三峽工程是歷史上最大規(guī)模的外遷移民，覆蓋11個省市，其適應(yīng)和“返遷”（有的學(xué)者稱“返流”“返回”）問題二十多年來一直引起了學(xué)術(shù)界的高度重視。通過CNKI（中國知網(wǎng)）、萬方數(shù)據(jù)、維普科技期刊網(wǎng)、超星電子圖書數(shù)據(jù)庫進(jìn)行搜索，結(jié)果顯示，相關(guān)移民“返遷”問題研究的學(xué)術(shù)論文只有19篇，著作1部，其研究成果集中表現(xiàn)在以下五個方面：一是文化差異說，認(rèn)為移民和當(dāng)?shù)鼐用裨谖幕g的差異、摩擦、沖突導(dǎo)致“返遷”[2]，以王茂福、黃勤、丁力先為代表。二是社會關(guān)系說，認(rèn)為移民和當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系不融合，日常沖突升級、利益沖突劇烈，作為弱勢的移民一方會選擇“返遷”[3]，以王茂福、羅天瑩作為代表。三是制度因素說，認(rèn)為制度變遷會影響移民返遷[4]，以王茂福、史錚作為代表。四是環(huán)境因素說，遷入地和遷出地環(huán)境的反差也是導(dǎo)致移民“返遷”的因素[5]，以王茂福、張明義作為代表。五是移民心態(tài)說，認(rèn)為移民心態(tài)會影響返遷[4]，以王茂福、史錚作為代表。這些研究成果主要有兩大特點(diǎn)：一是成果是在移民搬遷實(shí)施之前形成的，即成果都產(chǎn)生在三峽外遷移民正在實(shí)施中的2006年之前，而在2006年以來的十年外遷移民安置和發(fā)展過程正，也就是外遷移民“返遷”的重要時期卻缺乏跟蹤研究和監(jiān)控，政府對返遷回到庫區(qū)的外遷移民如何應(yīng)對也束手無策；二是對移民“返遷”問題的研究主要集中在追究導(dǎo)致“返遷”的直接原因上，而忽略了間接原因的研究。

二、數(shù)據(jù)采集基本情況

（一）調(diào)研概況

2014年、2016年7—9月，課題組組織了4人深入三峽庫區(qū)外遷移民遷出地進(jìn)行外遷返遷移民的入戶調(diào)查。政府組織的集體外遷移民返遷回三峽庫區(qū)老家的人員集中在重慶市的涪陵區(qū)、豐都縣、忠縣、萬州區(qū)、開縣、云陽縣、奉節(jié)縣、巫山縣等10個區(qū)縣的114工鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我們采取隨機(jī)抽樣的方式按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐個進(jìn)行調(diào)查，通過在群眾中廣泛打聽、由當(dāng)?shù)厝罕娊榻B、在群眾中了解返遷移民的基本情況后，然后再直接找返遷移民本人。在實(shí)施過程中，返遷移民調(diào)查非常困難，他們有不少顧慮和擔(dān)心，必須打消他們的顧慮調(diào)查工作才能順利進(jìn)行。因此，在調(diào)查的過程中要多次進(jìn)行耐心的說服工作。要向他們說明我們調(diào)查的目的，資料不會對他們產(chǎn)生不利影響，且對資料保密。歷時50多天的走訪，完成現(xiàn)場入戶問卷200份，其中資料完整和比較完整、符合要求的問卷200份。另外，在外遷移民數(shù)據(jù)采集過程中，收集到了49份愿意返遷、但客觀條件不能返遷的移民樣本（屬于返遷移民類型）49份，共計249份，數(shù)據(jù)質(zhì)量符合設(shè)計要求。有效數(shù)據(jù)截止時間為2016年8月31日。

（二）數(shù)據(jù)統(tǒng)計

表1 遷出地戶數(shù)統(tǒng)計表

由表 1可見，外遷返遷移民戶數(shù)主要集中在忠縣 58 戶（占30.05%）、云陽50戶（占25.91%）、奉節(jié)34戶（占17.62%）。

表2 遷出地（返遷地）戶數(shù)統(tǒng)計表

由表2可見，從省外返遷回庫區(qū)的戶數(shù)排在前五的是湖北省 46戶（占 23.83%）、山東 35戶（占 18.13）、湖南 25戶（占 12.95%）、江蘇 24戶（占 12.44%）、浙江 21戶（占 10.88%）。

表3 性別結(jié)構(gòu)統(tǒng)計表

由表3可見，遷出男性2536人（占79.78），返遷男性630人（占81.6%）；遷出女性643人（占20.22%），返遷女性142人（占18.4%）。

由表4可見，返遷移民193戶主要是來自湖北、山東、湖南，返回地主要集中在忠縣、云陽、奉節(jié)3個縣。

表4 返遷移民戶數(shù)統(tǒng)計（戶）

由表 5可見，返遷移民共計 772人，返回云陽 210人（占27.2%）、返回忠縣201人（占26.04%）、返回奉節(jié)140 人（占18.13%）。

表5 返遷移民人數(shù)統(tǒng)計（人）（注：把重慶江津、銅梁返回庫區(qū)的納入外遷反遷）

表7 返遷居住情況統(tǒng)計

由表6和表7可知，外遷移民戶和外遷移民返回地主要 集中在場鎮(zhèn)，其次是鄉(xiāng)村，最后是城市。

表8 返遷后生活來源依托（多選）

表9 堅定返遷信心的主要原因

由上頁表8可知，返遷移民的生活來源主要是靠職業(yè)技術(shù)、自己的房屋、原來的事業(yè)和子女。

三、移民返遷的主要原因

由表9可知，移民返遷的原因主要由以下幾個方面：一是家庭收入總體變低，占比40.96%；二是耕地沒有落實(shí)（或者耕地質(zhì)量不好、而且又分散），占比18.45%；三是住房質(zhì)量差或沒有落實(shí)（調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的住房質(zhì)量差，漏水現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)際面積也比原來老家的要少得多），占比8.12%；四是與鄰居關(guān)系相處不好，占比7.01%；在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，移民與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系不夠友好，究其原因是多方面的，特別是雙方的心態(tài)都有待調(diào)整；五是居住環(huán)境差或不適應(yīng)，占比6.64%，特別是在庫區(qū)居住條件好的移民很不適應(yīng)；六是出行不方便（交通道路不暢和交通工具落后），占比5，54%；七是當(dāng)?shù)卣畬Υ泼窈彤?dāng)?shù)鼐用竦膽B(tài)度的差異性，占比3.69%；八是事業(yè)在老家，占比2.58%；九是住房沒有落實(shí)和家庭變故，分別占比2.21%；有的外遷移民的住房沒有得到根本解決，有的外遷移民由于疾病等原因離世，都在一定程度上導(dǎo)致移民返遷；十是土地沒有落實(shí)，占比1.48%；十一是身體疾病，占比1.11%。

四、政策建議

第一，設(shè)計和規(guī)劃好移民政策。一是在選擇移民安置方式過程中，要充分尊重移民的意愿，根據(jù)移民的意愿自由選擇安置方式——集中安置方式或分散安置方式，改變以前由政府決策、移民只是服從，不能選擇不科學(xué)的做法，要使移民作為移民搬遷工作的客觀主體，自覺主動參與，政府只能起到牽線搭橋、協(xié)調(diào)溝通的作用，調(diào)動移民在移民工作的主動性和積極性，使移民安置方式更能促進(jìn)移民社會適應(yīng)性成都的提高，從而減少返遷移民的數(shù)量。二是移民安置政策和后期扶持政策的制定必須人性化，要充分考慮移民的意愿和客觀要求，特別在制定各項(xiàng)安置指標(biāo)的時要考慮更細(xì)、更全、更人性。要在廣泛調(diào)研、充分聽證的基礎(chǔ)上制定，要在公開、透明的環(huán)境下實(shí)施，要徹底解決過去移民安置政策形成路徑不清晰，執(zhí)行信息不透明、不對稱的問題，致使移民對國家移民政策不信任，而對執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員、執(zhí)行渠道不信任，進(jìn)而導(dǎo)致移民與政府的對立，群體上訪、群體鬧事的事件時有發(fā)生。移民政策制定的科學(xué)性、民主化為移民政策的全面執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，移民政策的全面落實(shí)能夠很好的促進(jìn)移民社會是適應(yīng)性的提高，從而減少移民返遷的客觀事實(shí)。三是在制定和執(zhí)行移民政策過程中要充分考慮移民政策與相關(guān)影響因素的交互作用，以減少移民返遷的數(shù)量。具體而言，要充分考慮或最大限度利用移民政策中的“安置方式”與“居住條件”“后期扶持政策”與“家庭移民”“移民安置政策”與”“居住條件”“安置政策”與“家庭收入”之間的交互作用對移民社會適應(yīng)程度的影響作用，實(shí)現(xiàn)相關(guān)因素之間的最佳配合或協(xié)調(diào)，從而致使移民受益最大化，客觀上會打消移民返遷的念頭。

第二，堅持“雙優(yōu)先”原則安置移民。具體而言，政府在選擇移民安置區(qū)的時候，堅持“優(yōu)先選擇社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)作為安置區(qū)”和“優(yōu)先選擇在城鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)結(jié)合部（郊區(qū)）的農(nóng)村作為安置點(diǎn)”的“雙優(yōu)先”原則。優(yōu)先選擇社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比遷出地發(fā)達(dá)的地區(qū)、特別是沿海東部地區(qū)或者是中西部中心城市地區(qū)作為移民安置區(qū)，在此基礎(chǔ)上選擇安置地的時候，要優(yōu)先安置在城鎮(zhèn)或城鄉(xiāng)結(jié)合部（郊區(qū)）的農(nóng)村，避免安置在離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的、比較偏僻的農(nóng)村腹地，讓移民有一個良好的生產(chǎn)、生活恢復(fù)、發(fā)展的宏觀環(huán)境，促進(jìn)移民安置的穩(wěn)定性而減少返遷移民。

第三，堅持“分類遴選、分類安置”的原則安置移民。政府在制定或遴選移民對象過程中要堅持“分類遴選、分類安置”的原則。要確立一個合理的年齡標(biāo)準(zhǔn)作為分類遴選安置的基本條件，原則上把35歲及其以下的人作為外遷移民的遴選對象，35歲以上的人采取自愿原則或在自愿原則基礎(chǔ)上采取隨遷政策給予鼓勵，但不作為強(qiáng)制安置的對象；而把35歲以上的移民作為庫區(qū)后靠安置或就近安置的對象。這樣的方式有利于移民安置質(zhì)量的提高，減少移民的返遷數(shù)量。

第四，實(shí)施移民職業(yè)技能提升計劃。移民安置前后要對移民全面系統(tǒng)地實(shí)施“職業(yè)技能規(guī)劃提升計劃”，實(shí)現(xiàn)移民“職業(yè)技術(shù)人人有”的目標(biāo)。要針對安置地社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況和產(chǎn)業(yè)布局對勞動力職業(yè)素質(zhì)要求和勞動力職業(yè)技能的客觀要求，由職業(yè)規(guī)劃師根據(jù)每一個移民的年齡特征、接受教育的程度、個人修養(yǎng)、興趣愛好、現(xiàn)有職業(yè)技能水平等因素結(jié)合遷入地對勞動力需求，規(guī)劃今后的個人職業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，政府根據(jù)這個科學(xué)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在搬遷前后系統(tǒng)地實(shí)施有計劃、有步驟、政府出錢免費(fèi)為移民進(jìn)行的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，讓每一個成年移民掌握一門嫻熟的職業(yè)技能，讓未成年人移民最差也要進(jìn)入職業(yè)院校學(xué)習(xí)一門職業(yè)技術(shù)，增強(qiáng)移民的生存技能，從而更加快速地適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境，減少返遷移民數(shù)量。

第五，制定和實(shí)施鼓勵外遷移民家庭人員隨遷的人性化政策。針對移民家庭人員一同搬遷人數(shù)越多，移民返遷數(shù)量就越少的特點(diǎn)，在制定移民政策和規(guī)劃中，把屬于同家族的移民，包括移民的父母、子女、兄弟姐妹、堂兄堂弟等內(nèi)親外戚作為同一個安置點(diǎn)的對象一同搬遷遷入，個別不屬于移民對象而本人又愿意一同遷出的，政府要制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策給予支持，增強(qiáng)非自愿移民的人性化，提升移民安穩(wěn)適應(yīng)的能力，減少返遷移民的數(shù)量。