向佐群，張思琪

（中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004 ）

我國經濟發(fā)展帶來的環(huán)境問題不容忽視。突發(fā)環(huán)境事件時有發(fā)生，威脅到人民生命財產安全，也影響到社會穩(wěn)定，更主要的是污染或者破壞環(huán)境。2010年以來我國發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件較多，刮起行政問責風暴，有些重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責通過網絡及其他途徑可以查證，而有些則無以查證，通過對這些已經查證的行政問責分析，我國在重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責上面以下問題：問責原則不科學、問責主體不規(guī)范、問責客體不明、問責權責不清、問責程序不具體、問責范圍不具體、問責結果單一，對以上六個問題的完善是建構責任政府、法治政府、綠色政府的必然。

一、重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責風暴的緣起

人類不斷創(chuàng)新科技，經濟快速發(fā)展，走向文明社會。人類前行途中有人在不斷高歌，也有人不斷在反思，德國學者烏爾里希.貝克就是對現(xiàn)代社會不斷反思的學者之一，對人類發(fā)展模式的焦慮，從而最早提出風險社會理論，則說人類日益生活在文明的火山口上[1]。從上個世紀的六七十年代開始，社會風險不斷增加，尤其是環(huán)境風險不斷上升，環(huán)境風險源于世界著名的環(huán)境污染事件。上個世紀全球發(fā)生的具有影響的環(huán)境污染事件：1930比利時的馬斯河谷事件、 1943美國的洛杉磯光化學煙霧事件、1948年美國多諾拉事件、1952年英國倫敦的煙霧事件、1953—1956年日本水誤事件、1955—1963年神東川的骨痛病、1961年日本四日市事件、1968日本米糠油事件、1970年的北美死湖酸雨事件、1983年德國森林枯死事件、1976年意大利賽維索化學污染事故、1977年美國拉夫運河事件、1980年歐洲“黑三角地帶”事件、1986年的萊茵河污染事件、1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏事件、1984年印度博帕爾事件、2000年多瑙河污染事件等[2]。這些世界范圍的環(huán)境污染事件有如警鐘，驚醒了了人類的文明美夢，擾亂了人類的前行步伐，并且形成了較為成熟的環(huán)境治理政策以及完備的環(huán)境問責體系[3]。

我國經濟發(fā)展的步伐滯后于西方，始于上個世紀八十年代，環(huán)境風險與環(huán)境問題稍后，始于九十年代，我國的水污染、土壤污染、大氣污染、化學品污染等環(huán)境問題慢慢出現(xiàn)，21世紀初，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，有影響的突發(fā)環(huán)境事件主要有：2004年沱江污染事件、2005年松花江污染事件、2007年太湖藍藻事件、2009年廣東北江污染事件、2009年湖南郴州血鉛事件、2010年福建紫金礦業(yè)重大水污染事件、2011年云南曲靖鉻污染事件、2012年廣西龍江鎘污染事件、2012年山西長治苯胺泄漏事件、2013年廣西賀江水體污染事件、2014年蘭州市自來水超標事件、2014年湖北省恩施磺廠坪礦業(yè)有限公司致重慶巫山縣千丈巖水庫污染事件、2014年湖南省衡陽市衡東縣大浦工業(yè)園重金屬污染事件、2015年河北邢臺新河縣地下水污染事件、2015年甘肅隴星銻業(yè)有限公司尾礦庫泄漏事件、2016年常州外國語學校學生中毒事件、2017年陜西寧強縣鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件等。無論是國外的突發(fā)環(huán)境事件還是國內發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件，都給人類帶來災難，充滿了環(huán)境風險。我國尤其是2010年后重大突發(fā)環(huán)境事件不斷發(fā)生，這些事件造成嚴重的影響。根據2014年國務院頒發(fā)的《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》標準，至少引起了以下的情形之一的，為重大突發(fā)環(huán)境事件：（1）因環(huán)境污染直接導致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重傷的；（2）因環(huán)境污染疏散、轉移人員1萬人以上5萬人以下的；（3）因環(huán)境污染造成直接經濟損失2000萬元以上1億元以下的；（4）因環(huán)境污染造成區(qū)域生態(tài)功能部分喪失或該區(qū)域國家重點保護野生動植物種群大批死亡的；（5）因環(huán)境污染造成縣級城市集中式飲用水水源地取水中斷的；（6）Ⅰ、Ⅱ類放射源丟失、被盜的；放射性同位素和射線裝置失控導致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官殘疾的；放射性物質泄漏，造成較大范圍輻射污染后果的；（7）造成跨省級行政區(qū)域影響的突發(fā)環(huán)境事件。

重大突發(fā)環(huán)境事件給公民、社會、國家造成重大損失，這些事件表面看起來是企業(yè)造成，其實與行政機關的管理有密切關系。環(huán)境保護部為了加強環(huán)境管理，高度重視對突發(fā)環(huán)境事件的行政問責，環(huán)境保護部應急辦《關于突發(fā)環(huán)境事件問責情況的分析》的通知，實施問責，嚴厲打擊企業(yè)的環(huán)境違法行為，提高了政府和有關部門的環(huán)保責任意識，從而推動環(huán)保工作。突發(fā)環(huán)境事件行政問責是指各級政府、政府環(huán)保部門及其公務人員的主觀故意或疏忽造成突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生，其沒有履行或未能妥善履行職責和承擔義務，需通過法定機構和法定程序要求他們承擔造成否定性后果的責任追究。因此突發(fā)環(huán)境事件中的行政問責主要包括以下要素：問責主體、問責客體、問責范圍、問責程序、問責結果。本研究通過對2010年以來發(fā)生的10起重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責分析發(fā)現(xiàn)其問題，對癥下藥。

二、自2010年以來我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責具象

根據2010年《環(huán)境質量保護公報》報道，我國發(fā)生的重大突發(fā)環(huán)境事件2010—2015共有29起[4]，2016年3起，2017年1起,其中有些重大突發(fā)環(huán)境事件只追究刑事責任，而沒有行政問責，2015年濟南章丘市普集鎮(zhèn)發(fā)生的傾倒危險廢物、致人中毒死亡事件，還有其他的重大突發(fā)環(huán)境事件可能有行政問責，但是通過官網及其他報道無法查詢，僅把這可查詢的重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責的簡要情況、問責主體、客體、原因以及問責結果進行整理，案例詳細情況見附錄A。經整理分析，我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責具象如下：

（一）問責主體中上級行政政機關和黨委為主

問責主體是整個問責過程中的起點。筆者發(fā)現(xiàn)案例中所有的突發(fā)環(huán)境事件在行政問責里面最后實施問責的不外乎紀委監(jiān)察部門、各級黨委和政府。（見表1）考慮到我國當前政治體制情況，行政機關和黨委部門雖職責不一，但在問責上的功能相差無幾，在行政機關問責的同時黨委部門多數情況下也進行了問責，二者問責幾乎是同步的。如此，表1中的事件數合計仍為統(tǒng)計案例的10個，所占百分比為占統(tǒng)計案例總數的百分比，所占百分比合計為100%。在統(tǒng)計的案例中除了2起事件提到了紀委監(jiān)察部門問責，1起完全由紀委監(jiān)察部門問責之外，其余的問責主體基本都是行政機關或者黨委部門?？梢姡趩栘熤黧w上以行政機關和黨委部門為主。

表1 問責主體情況

（二）問責客體即問責對象集中在處科級行政正副職、科員及以下，且環(huán)保部門首當其沖

在所統(tǒng)計的被問責官員共計有106人，公布問責對象具體職位和級別的有37人，由于有些案例中并未公布問責對象的職位和級別，因此筆者統(tǒng)計的問責對象人數是指公布了職位和級別的問責對象人數。其中處科級正副職、科員及以下被問責的共計34人，占比91.9%，一半有余，而廳級及以上被問責的共計3人，占比僅為8.1%。此外，在被問責官員中，環(huán)保部門官員被問責是常態(tài)（見表2）。

表2 問責對象情況

（三）問責范圍即問責原因多為工作失職

因為何事而要被問責、承擔相應的責任，問責的起點在于其違背了具體的責任規(guī)定。《暫行規(guī)定》中第四至第十一條針對不同情況予以不同的問責；《環(huán)境損害責任追究辦法》中也規(guī)定了對二十五種情形進行問責，這說明我國當下關于問責范圍的規(guī)定是比較詳細的。但是從案例統(tǒng)計情況可看出，所有突發(fā)環(huán)境事件均是因為工作失職或是不力而被問責。

（四）問責結果中行政記過、行政撤職居多

問責應當有一個完整的過程，有問責的實施那也必定有問責的結果，如果僅僅是做做表面功夫，不把問責落到實處那和有無問責沒什么區(qū)別。首先，從案例統(tǒng)計中可知，對問責對象給予行政記過、行政撤職處分的較多；另還有行政記大過、黨內警告等。可以看出，問責結果較為分散，既有黨紀處分，也有行政處分，還有組織處理，個別情況還要移送司法機關等。其原因在于缺乏相應實施細則，孰輕孰重無法準確界定。需要說明的是，由于有些案例并沒有公布具體的問責結果形式，比如“對縣政府等單位的7名有關責任人員問責”，那么此時這7人不計入表3中問責對象人數合計中，表3中只統(tǒng)計已經公布的并且有明確問責結果形式的情況。

（五）集體問責與個人問責并重

前文根據我國現(xiàn)有立法以及學理上關于行政問責的研究，在概述部分對行政問責的客體做了界定，我國行政問責不僅針對行使行政權力的個人，還包括行政機關這一整體，這點在案例統(tǒng)計情況也得到印證。例如在山西長治苯胺泄漏事件中，問責包括責令長治市市政府向省政府作書面檢查；在陜西寧強縣漢中鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中，還責令寧強縣委、縣政府及漢中市環(huán)保局作出深刻書面檢查?？梢?，我國行政問責堅持集體問責與個人問責并重。國外學者Soares C認為，合適的責任理論，這一理論既考慮個人的責任，也考慮集體、共同的責任，對于問責制是必需的[5]。筆者認為這一問責方式，可以及時給予公眾回應和答復，樹立政府公信力。

表3 問責結果情況

三、我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責存在問題

從上述案例我們得知，我國突發(fā)環(huán)境事件行政問責在實踐中問責了相當一部分行政機關及其公務人員，問責效果良好，但也存在問題，具體表現(xiàn)如下：

（一）歸責原則不合法

歸責原則概念來自侵權責任法，在行政法領域，行政責任的歸責原則是指行政機關及其公務人員在實施行政管理的過程中致人損害，為此應依照何種根據、讓其承擔相應的法律責任的規(guī)則[6]。而環(huán)境行政問責的歸責原則是指在環(huán)保工作中有違法違紀行為的人員需要承擔行政法律責任的某種規(guī)則[7]。根據我國的《公務員法》《突發(fā)事件應對法》《環(huán)境保護法》《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》《突發(fā)環(huán)境事件調查處理辦法》和《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，我國突發(fā)環(huán)境事件中行政問責的歸責原則是違法違紀為歸責原則，實行有限追責。但是實踐中則實行事件結果追責，無限追責，從而形成了問責秀。如福建紫金礦業(yè)重大水污染事件中，上至上杭縣縣長、副縣長、縣環(huán)保局局長、副局長，下至環(huán)境監(jiān)理站站長、副站長等等只要是和環(huán)保保護工作相關的領導干部及工作人員都在此次水污染事件被問責。某基層環(huán)保局長直言有的地方對環(huán)保干部的追責是一種無限制的追究，但凡有媒體曝光有企業(yè)違法排污或違規(guī)生產，不管是否涉及到政府的環(huán)境監(jiān)管責任，相關部門都會跟進，直至查出問題為止。面對這種情況有法學專家認為這種思路無疑是典型的有罪推定，對環(huán)保干部的責任追究不是就事論事而是為了追究而去追究。如果是這樣，那么導致“錯殺”也不無可能，亦或是為了平民憤而去問責，結果便是單純?yōu)榱嘶貞褚獾囊粓觥皢栘熜恪?。這樣的問責不僅沒有達到問責效果，反而傷害了社會對于法治的信仰。

（二）同體問責主體監(jiān)督不到位

我國環(huán)境行政問責立法中規(guī)定的是同體問責制。主要問責主體包括任免機關、上級機關、監(jiān)察機關、各級政府、紀檢監(jiān)察機關及人事部門。同體問責制最大的不足就是缺乏外部監(jiān)督，弊端在于問責比較隨意性，上下包庇，無法保障問責的公正性。我國現(xiàn)行政治體制也有外部監(jiān)督體制，外部監(jiān)督主體是人大、新聞媒體以及公眾。人大作為我國權力機關，享有質詢權、特定問題調查權以及罷免權等權力，行政機關由其產生受其監(jiān)督并對其負責，而當下人大在問責過程中常處于“失語”或者“沉默”的狀態(tài)[8]。此外，公民、媒體作為系統(tǒng)外部監(jiān)督主體，進行“督政”并引起問責的很少。如廣西龍江鎘污染事件，這一污染事件消息最先是從公民的微博中得知，但整個問責過程公眾也只是被動的參與，其監(jiān)督作用沒有體現(xiàn)。媒體知情權等權利保障不充分，福建紫金礦業(yè)水污染事件造成了汀江水域出現(xiàn)大量死魚，但是當記者對魚類死亡原因在當地進行調查的過程中肇事企業(yè)和相關環(huán)境保護工作人員卻是一再隱瞞真相并拒絕任何媒體的采訪報道。從上述可知我國的通體監(jiān)督主體與外部監(jiān)督都沒有存有缺陷，未達監(jiān)督目的。

（三）問責客體不明、權責不清

首先，問責客體中職位級別較高的官員容易被忽視。案例統(tǒng)計中列舉的事件中絕大部分問責對象是基層的環(huán)保部門工作人員或者基層政府工作人員，而高級別的領導干部往往被排除在外，即便是被問責，那也是極少數。在紫金礦業(yè)重大水污染事件中問責的是縣級及縣級以下的相關責任人員，如紫金山環(huán)境監(jiān)理站站長副站長、縣環(huán)保局局長與副局長、縣長與副縣長等。實際上還有很多突發(fā)環(huán)境事件中缺乏對負有間接責任的主要領導的問責。根據權責一致原則，在政府沒履行或沒妥善履行環(huán)保職責時，我們都有權利對其環(huán)保工作進行監(jiān)督并促進相關部門實施問責。政府須問責，高官也須問責[9]。

其次，客體間權貴不清。一方面，目前我國行政體制改革尚未完全到位，機構設置上人員出現(xiàn)重疊，以致責任歸屬難認定,這也影響了我國環(huán)境行政問責的實施，一旦需要問責,通常難以認定。另一方面，中央政府與地方政府在環(huán)保工作中職能有差異。中央政府對全國范圍內的環(huán)保工作負責，根據需要在中央層面制定大量的環(huán)境保護法律法規(guī)或政策。而地方政府的大部分職能是依據中央統(tǒng)一部署來完成政府工作[10]。地方政府既擔負著促進本地區(qū)經濟發(fā)展的艱巨任務，又要承擔本行政區(qū)域內的環(huán)境保護工作。環(huán)保工作有條不紊地推進需要大量的財政支出，地方政府往往心有余而力不足，尤其當地方政府對于環(huán)境保護所付出的成本與獲得的收益不對稱時，就更愿意追求政績發(fā)展而不樂意去花成本啟動環(huán)境保護行政問責，甚至充當污染企業(yè)的保護傘，這不免是導致我國突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)的又一重要原因。

再次，政府與政府環(huán)保部門權責不清。我國政府是環(huán)境保護工作的首要負責人，環(huán)保部門作為政府組成部門之一，主管具體的環(huán)境監(jiān)管及環(huán)境保護工作。但由于我國政府職能轉變不夠成熟，各職能部門間職責劃分尚不夠明晰、導致職能交叉，各部門之間遇事“踢皮球”的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至有極個別政府一心想讓環(huán)保部門給環(huán)評不合格的企業(yè)一路“開綠燈”，只追求“政績工程”[11-12]。

最后，對問責對象的具體情況規(guī)定較模糊。例如龍江鎘污染事故中，公布的問責結果是對河池市政府、該市有關部門、其他相關責任人進行處理，最后被問責的是當地金城江區(qū)環(huán)保局副局長、環(huán)保局副局長等環(huán)保部門的領導人員。同樣，在廣西賀江水體污染事件中，公布的問責結果是31名相關責任人員受黨政紀處分，最后被問責的是市環(huán)保局平桂分局局長、市環(huán)境監(jiān)察支隊支隊長等。至于哪些人是“有關”以及“相關”的責任人在我國立法上也沒有明確規(guī)定[13]。所以，問責對象的不明確，直接影響到突發(fā)環(huán)境事件行政問責的具體操作。

（四）問責范圍太抽象

從案例統(tǒng)計中可見，實踐中對于問責范圍或說問責的具體內容多見于工作失職，其次還有“嚴重不負責任”“工作措施不力”“履職不力”“監(jiān)管不力”“應急不力”“履行職責不到位”等等。但是，這些規(guī)定都有一個通病，就是對于其中的“度”如何把握。比方，“不力”一詞，怎樣就算做“不力”？何種情況即可算作“盡力”？這個“力”的度由誰來掌控和權衡？又如，“嚴重失誤”“嚴重不負責任”中的“嚴重”一詞，字面上看是形容程度較重，那是否有一個可以量化的標準用來衡量嚴重亦或是不嚴重呢？諸如此類種種，在實際問責過程中不在少數，如果對此沒有一個確切的標準用來參照，僅憑主觀感受或者以往判斷來進行問責不免與“法治”二字背道而馳。這些關于問責范圍的規(guī)定都很抽象，對責任范圍的規(guī)定不明，就很容易導致責任難認定，缺乏科學性。

（五）問責結果避重就輕

問責結果是對問責客體處以什么樣的處分，其目的是為了讓責任人受到應有的懲罰。我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件規(guī)定了包括開除、撤職、降級、記過、警告、誡勉、責令辭職、免職、引咎辭職等等程度不一的責任承擔形式。但值得深究的是，這樣一種處分方式是不是真的達到了理想的問責效果？我們知道，環(huán)境一旦破壞，恢復起來實屬不易，可以說環(huán)境具有不可逆轉性等特點。如果由于行政機關或者其工作人員的環(huán)境違法違紀行為導致突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生或事件結果擴大，環(huán)境因此受到不可逆的污染，社會公眾環(huán)境利益的嚴重損害，甚至是威脅到公眾的生命安全。但實踐中問責的有以黨紀處分代替行政處分，或者是輕微的行政處分，甚至有較輕的行政處分代替其民事責任或者刑事責任的，問責存在以上避重就輕的情形。

（六）問責程序不具體、不公開

程序被稱作是當代法治建設中的中心，完備的程序機制是法律行為公正的保障，只有程序合法化才能保證最終的問責結果的合法①參見2010—2015年《中國環(huán)境質量年報》。。然而在實踐中，對突發(fā)環(huán)境事件行政問責的程序或者說具體步驟、過程基本是缺乏的，不公開的。具體表現(xiàn)如下：首先根據我國的法律法規(guī)的規(guī)定重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后應該行政問責，但是自2010年以來我國發(fā)生33起重大突發(fā)環(huán)境事件，現(xiàn)在能夠查到的是10件，其他的重大突發(fā)環(huán)境事件的行政問責根本不知道，到底是問責了還是沒有問責，沒有任何信息予以公開；其次，已經行政問責的10件重大突發(fā)環(huán)境事件的問責信息也是零星的，而不是完整的行政處分內容，僅提供行政問責概況，問責的主體、對象、范圍、結果等都是不具體的，行政處分的基本內容沒有像行政處罰決定書予以公布；最后，行政問責救濟程序根本缺乏，該問的沒有問，不該問的被問，現(xiàn)在公務員不知何故被問，被問后也無從救濟。

四、健全我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責制度

隨著我國生態(tài)文明建設的推進，近些年加強了生態(tài)問責。我國重大突發(fā)環(huán)境事件中的行政問責存在的問題既因實踐中對于現(xiàn)有制度理解不到位，也有生態(tài)問責本身制度存在的缺陷，如何破解其難題，亟需從以下方面予以改進：

（一）依法追責是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的根本

依法行政是行政法的基本原則，是現(xiàn)代法治具體體現(xiàn)。行政問責需遵循依法追責原則，是依法行政的基本要求。依法追責原則是指公務員在行使行政權的過程中有違法違紀行為，從而追究其法律責任原則。這一原則有四方面的基本要求：第一，追責主體法律明確規(guī)定，其他主體不能追究公務員的行政責任；第二，追責的對象法定，誰應被問責應該法律規(guī)定，需要明確；第三，追責行為應該法定，什么行為應該追責，什么程度應該追責應該由法律規(guī)定；第四，追責結果需法定，追究什么樣的責任須有法律確定。我國案例研究發(fā)現(xiàn)不同地域同類案件追責的主體、對象、追責范圍、追責結果差異較大，就是沒有遵循依法追責，而是因人因事而追責。責任追究必須合乎規(guī)定且有正當理由，否則無異于專制。通過強化官員的環(huán)境責任達到保護環(huán)境的目的無可厚非，行政問責必須依法追責。依法追責是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的根本。

（二）監(jiān)察委員會統(tǒng)一問責是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的必然趨勢

2018年我國設了專門的監(jiān)察委員會，打破了傳統(tǒng)的同體監(jiān)督缺陷，改變我國長期的分散的行政問責體制，實行監(jiān)察委員會統(tǒng)一問責。監(jiān)察委員會獨立行使其監(jiān)察權，不受行政機關等其他機關、組織、個人的干涉，是專門行政問責主體。監(jiān)察委員會依法對公職人員履職情況進行監(jiān)督檢查；對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責。同時需加強監(jiān)察委員會的內部監(jiān)督，一是吸收監(jiān)察委員會之外的人員如人大、司法機關、相關學者、律師以及普通公眾等參與到行政問責中；二是明確內部專門監(jiān)督機關人員的職責與義務。

監(jiān)察委員會肩負著較為繁重的行政問責的職責，但是也需發(fā)揮廣泛的其他監(jiān)督主體的作用，雖然其他主體不能直接實施行政問責，但可促使行政問責的發(fā)起。首先是各級人民代表大會，國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會都由人大產生、對人大及人大常委會負責并接受其監(jiān)督，加強和細化人大的質詢權、特別問題調查權、任免等相關權力，從而落實對于各級監(jiān)察委員會的監(jiān)督。其次，加強新聞媒體的監(jiān)督作用，媒體監(jiān)督在當今逐漸演變?yōu)榕c行政權、立法權、司法權并存的“第四大權力”，當前很多環(huán)境行政問責多是在媒體的推動下才得以啟動的[14]。最后，加強公眾的監(jiān)督，健全公眾參與相關監(jiān)督行政問責的渠道，如建立舉報與獎勵制度，具體可設立舉報網站、信箱、電話熱線等[15]。

（三）明確問責客體責任是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的基本要求

本著權責相適應原則，在突發(fā)環(huán)境事件行政問責過程中要做到問責客體準確到位。具體如下：首先，劃分好黨、政二者的權利與義務，問責實踐中避免出現(xiàn)黨政之間職權交叉、用黨紀處分代替法律處分、或是用黨代政的情況出現(xiàn)。其次，根據突發(fā)環(huán)境事件的嚴重程度、影響波及范圍的大小等各因素科學界定不同級別的政府及其公務人員責任，對于地方性、區(qū)域性或者全國性的突發(fā)環(huán)境事件要分別對待，該是地方政府責任由地方政府承擔、是中央政府責任由中央承擔，只有明確的職責分工才能做到權責相適應[16]。再者，應該明確政府與環(huán)境保護部門之間的責任承擔者，政府把控著環(huán)保部門的各項關鍵性大權，比如財政、人事權。因此政府必須是行政問責中的主要負責人，要承擔主要責任，如此，政府才會追求保護環(huán)境和發(fā)展經濟的平衡。此外，明確環(huán)保部門內部關系，打破其雙重領導格局，改由環(huán)保部垂直領導；厘清環(huán)保部門內部的權利義務關系，職能分工要明確，量化責任標準，要根據不同情況正確問責。最后，除了明確上述關系外還應明確直接責任者與間接責任者、正職與副職、上下層級領導等的責任。依據我國憲法以及法律的規(guī)定，行政機關內部實行的是首長負責制，一般情況下的問責首要針對正職領導人員，對于副職該不該擔責、擔多大的責也是當下需要予以進一步明確的。

（四）問責范圍具體化是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的根本保障

突發(fā)環(huán)境事件行政問責的范圍主要包括政府在環(huán)境保護方面的職權以及環(huán)保義務的履行情況，這是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的根本依據。針對我國立法與實踐中的寬泛的問責情況，建議現(xiàn)有的立法把問責的范圍明確、具體，具有一定的操作性，把公務員失職、不力的范圍盡量采取列舉與概括性規(guī)定相結合的方式規(guī)定，使其既具有操作性也具有彈性。對突發(fā)環(huán)境事件的行政問責不僅要在事件發(fā)生之后再啟動行政問責，還要對一些與環(huán)境保護有關的行政行為問責，比如在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)保決策、環(huán)境監(jiān)察等方面的不當行政行為都應納入到問責范圍里面來。政府決策的科學或正確與否，將直接影響到環(huán)境保護效果，決策環(huán)節(jié)是環(huán)境保護工作中很重要的部分。因此，政府環(huán)境行政決策，也應該在行政問責的范圍之內[17]。另外，還應加強對政府及其公務人員的“無為”問責。當前，許多政府庸政懶政現(xiàn)象還比較突出。對“無為”問責就是對相關工作人員行使權力和履行環(huán)境保護職責過程中的“不作為”進行的問責,可以加強相關工作人員的責任意識和履職意識，減少不必要的突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生[18]。

（五）從嚴問責是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的必然要求

依據行政機關及其公務人員不同的責任事實給予不同方式的處理和處分，具體有：批評教育、通報批評、責令辭職、引咎辭職、警告、記過、記大過、降低崗位等級、撤銷行政職務、開除公職等等。我國實踐行政問責中存在避重就輕情況，從嚴問責才能夠達到問責效果。首先，行政問責不能替代刑事責任或者民事責任，必須明確不同責任的界限與范圍，避免出現(xiàn)“以處分代替刑罰”。其次，明確黨內責任與行政責任的界限，厘清黨紀處分和政紀處分范圍。最后，行政責任問責形式上要多樣化，一是對于公務員及集體作出的批評、警告等聲譽罰的應該在公開場合面向社會而為，二是增加對于環(huán)境的行政問責方式，如承擔對于環(huán)境保護的特殊義務，三是增加行政問責后復出不能承擔的職位。

（六）問責程序具體化、公開化是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的程序保障

“程序是法律的中心[19]?！背绦蛘x是實現(xiàn)實體正義的必要條件，正當程序是區(qū)分法治與人治的關鍵，是引導我國環(huán)境行政問責制走上法治道路的有力保證[20]?！侗O(jiān)察法》以專門章節(jié)對監(jiān)察程序作了規(guī)定，包括案件的受理、調查程序和方式以及作出處置決定等，這也是以后實施行政問責應當遵守的程序。但《監(jiān)察法》中對監(jiān)察程序的規(guī)定側重于職務犯罪的調查處置，與突發(fā)環(huán)境事件這一特殊情況不相適應。問責程序具體化、公開化是我國重大突發(fā)環(huán)境事件行政問責的程序保障。

突發(fā)環(huán)境事件行政問責公開是程序的基本，只有公開才能保障問責的公正。突發(fā)環(huán)境事件行政問責公開的基本體現(xiàn)就是基突發(fā)環(huán)境事件行政問責程序化與步驟化。突發(fā)環(huán)境事件行政問責的程序主要是：立案、調查、決定、執(zhí)行、救濟等幾方面。立案，所有符合立案條件即可啟動問責程序，是問責的開端，通常由問責主體主動引起。調查，即調取證據、查明事實的過程，調查過程全面、公正、公開，要秉公執(zhí)法，不能徇私舞弊。決定即在查明事實及證據的基礎之上，按照規(guī)定決定給予問責客體相關處分。執(zhí)行即對前述決定的落實，通常是程序過程中的最后一公里，對待最后一公里要慎重不能掉以輕心，執(zhí)行過程要公開透明不能暗箱操作。救濟是補救問責客體權利的措施之一，問責主體與客體的權利應當同等對待，尤其是應保障問責客體申訴、辯護權等，如若對問責結果“不服”，則需要救濟途徑去維護自身權益[21]。與此同時，還要防止被問責官員“悄聲”復出或“帶病”復出，因此還要對被問責官員復出程序做出明確規(guī)定，比如被問責官員的復出條件、復出基本步驟等等[22]。

附錄A