我國塵肺病患者維權困境及完善對策研究

金靈

摘 要：塵肺病是我國最主要的職業(yè)病，以農(nóng)民工為主，發(fā)病數(shù)量多，分布行業(yè)廣，死亡率高。目前塵肺病群體的維權路徑一共有三種：公益慈善型、政府救助型和自力救濟型。在維權的道路上，塵肺病患者會遭遇材料難以獲得、職業(yè)病診斷與鑒定困難、工傷認定時間長、工傷待遇及補償難以獲得等困境，無法保障自己的權益。因此，要加強立法工作，減少勞動者的舉證責任，保持職業(yè)病診斷、鑒定機構的中立性，簡化認定程序，強化企業(yè)的責任，加強政府監(jiān)督，提高勞動者的法律意識，從而更好地維護塵肺病患者的權益。

關鍵詞：塵肺?。宦殬I(yè)??；工傷；維權

根據(jù)國家衛(wèi)計委疾控局發(fā)布的《2015—2016年全國職業(yè)病報告》顯示，2016年全國共報告了職業(yè)病31789例，其中88.01%為職業(yè)性塵肺病，有27992例，①是職業(yè)病中的“第一殺手”。但目前并沒有有效的治療措施能夠治愈塵肺病，一旦患上則終身無法擺脫，不僅給患者本人及其家屬帶來身心傷痛和經(jīng)濟負擔，也給社會帶來許多負擔并造成極大的社會矛盾，成為職業(yè)病防治工作中的重點和難點。

一、我國塵肺病現(xiàn)狀

塵肺病是由于在生產(chǎn)活動中長期吸入生產(chǎn)性粉塵，并在肺內(nèi)沉積而引起的以肺組織彌漫性纖維化為主的全身性疾病，我國2013版《職業(yè)病分類和目錄》規(guī)定的塵肺病有13種。目前我國塵肺病呈現(xiàn)如下特點：

（一）塵肺病發(fā)病數(shù)量多，在職業(yè)病中占比較大

塵肺病是我國發(fā)病人數(shù)最多的職業(yè)病。根據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，到2014年底，全國累計報告職業(yè)病86.36萬例，其中塵肺病77.72萬例，2014年—2016年每年報告的塵肺病病例占職業(yè)病比例分別為90.20%、89.38%、88.01%。由于塵肺病具有潛伏期長、隱匿性強的特性，以及還有一些因種種原因并未被認定為塵肺病的病例，實際中塵肺病數(shù)量應該更多。

（二）行業(yè)分布廣，煤炭行業(yè)最多

從行業(yè)分布來看，生產(chǎn)性粉塵在各行各業(yè)都有產(chǎn)生，比如煤炭、化工、冶金、電力、建材、電子、輕工等行業(yè)，其中最為嚴重的是煤礦企業(yè)和非煤礦山企業(yè)。由于煤礦工人在工作中既暴露于煤塵，又暴露于矽塵中，雙重作用使其肺部病變情況比較復雜，這種塵肺病叫作煤工塵肺。在塵肺病人中，煤工塵肺和矽肺病人占絕大多數(shù)比重，近年來比例都在95%左右。

（三）塵肺病人群以農(nóng)民工為主，死亡率高

我國塵肺病群體主要是各行各業(yè)的一線工人，由于工作環(huán)境惡劣、工資水平低和工作要求低等原因，導致這些工人大多都是農(nóng)民工和臨時工，再加上他們知識水平不高、安全意識不強、工作流動性大，使得塵肺病也多發(fā)于這些農(nóng)民工身上，發(fā)病工齡短且發(fā)病率較高。

塵肺病是一種潛伏期較長的慢性職業(yè)病，一旦發(fā)現(xiàn)就很難治愈，再加上作為社會弱勢群體的農(nóng)民工自身經(jīng)濟條件較差，得不到很好的治療，由此給患者帶來極大的身體痛苦和生命威脅，有研究表明，中國塵肺病農(nóng)民人數(shù)大約為600萬，且死亡率高達22.04%；這意味著中國平均每一小時就有1.5個煤工塵肺農(nóng)民被活活憋死，在生命的最后階段，很多病人只能跪著呼吸，以此緩解難忍的痛苦，直到生命終結。

二、塵肺病人維權的路徑

目前我國塵肺病問題突出，但對于塵肺病群體的救助卻沒有得到足夠重視，仍然是被動、低水平的。塵肺病患者始終走在維權的道路上，有些社會公益機構和部分地方政府也在積極參與救助，總結來看有以下三種維權模式。

（一）公益慈善型維權模式

大愛清塵基金是公益救助中的佼佼者，它由記者王克勤發(fā)起，專注于救助中國塵肺病農(nóng)民?；饡ㄟ^籌集資金救助塵肺病人，并對塵肺病做廣泛的摸底調(diào)查，通過傳統(tǒng)媒體和新媒體，使大眾知曉并關注塵肺病，逐漸引起政府重視，推動相關立法和政策的出臺。這種模式影響和規(guī)模最大，動員社會資源最多，但對于塵肺病人個體來說，僅靠捐助款項是遠遠不夠的，也無法涵蓋數(shù)量龐大的患者群體，救助力量比較有限。

（二）政府救助模式

目前多處地方政府已就塵肺病問題作出了積極回應，比如，古浪政府頒布《古浪縣農(nóng)民工塵肺病患者傷殘治療和工傷保險相關待遇實施方案》，組織塵肺病患者集中治療，并按月計發(fā)傷殘補助金；湄潭政府與大愛清塵基金會合作，力圖創(chuàng)建全國首個消除新增塵肺病試點縣等。但實際上，這些塵肺病人本應得到工傷保險待遇，而這些政府救助都是被動的、初級的、一次性或者維穩(wěn)式救濟，救濟數(shù)額通常不高，對患者來說同樣是杯水車薪。

（三）自力救濟維權模式

這是一種由塵肺病患者個人或集體進行的自救行為，是當前最重要的維權方式。一般在確認患有塵肺病之后，患者首先會自己找公司尋求賠償，甚至找當?shù)卣显L，找媒體反映情況，走法律途徑索賠。但尋求企業(yè)賠償通常很難獲得救濟，走法律途徑又由于舉證難、耗時長、費用高、知識水平低等程序或人為阻礙而困難重重。

在個體維權方面，北京順義塵肺病人劉建偉是維權群體中的代表性人物，他以自己自學的法律知識，以自己的人身自由與安穩(wěn)生活為代價，與企業(yè)和當?shù)卣鞫窢?，最終不僅為自己一家四口的塵肺病人討回了公道，也為十幾名工友解決了維權問題。②在集體維權方面的典型是四川樂山沐川縣塵肺病群體的集體維權，在維權代表何兵、陳謝忠等帶領下，他們成立工友會，設立維權基金，組織學習法律知識，以理性為原則、以法律為依據(jù)，利用自媒體，擴大輻射效應，最后推動了樂山市政府《樂山市困難塵肺病患者救助辦法》的出臺，全盤解決塵肺患者的醫(yī)療、生活救助及子女就學問題。③

三、塵肺病人維權困境

2016年國家衛(wèi)計委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關于加強農(nóng)民工塵肺病防治工作的意見》，又建立塵肺病診療專家委員會等舉措，顯示了國家在塵肺病防治問題上的堅定決心。但是，塵肺病群體的救濟，主要應靠病人的自我覺醒、自發(fā)維權、自力救濟，即通過工傷認定獲得工傷保險金或者企業(yè)賠償，從程序上講，首先進行職業(yè)病鑒定，然后進行工傷認定，最后取得賠償。但在現(xiàn)實中，要通過法律程序維權走完最后一步卻異常復雜和艱難，需跨過一道道障礙。

（一）相關材料難以取得

在職業(yè)病診斷、鑒定和工傷認定過程中，申請者需要提供許多材料，比如：勞動合同（或相關證明材料）、職業(yè)史和職業(yè)病危害接觸史、職業(yè)健康檢查結果等。這些材料大多由雇主掌握，將證明材料提供給職業(yè)病工人，無疑是要求其自證其罪，無論是邏輯上，還是情理上，這都是很難做到的。

要想獲得工傷保險待遇，與致病企業(yè)具有勞動關系是前提條件，這也是很難證明的一點。除了與塵肺病潛伏期長等特性有關，還與工人與企業(yè)的復雜關系相關：1、農(nóng)民工人流動性大，無法確切知道是由哪家企業(yè)引起；2、企業(yè)不夠正規(guī)，在上崗前和離崗前普遍不組織員工進行健康檢查，也導致無法確定致病企業(yè)的狀況發(fā)生；3、工人大多未與企業(yè)簽訂勞動合同，無法證明勞動關系；4、有些企業(yè)會采取強制、欺騙、利誘等方式解除與塵肺病患者的勞動關系，或者采取轉賣公司、變換法人等手段，從形式上變成一家新企業(yè)，從而撇開與塵肺病人的關系。

（二）職業(yè)病診斷、鑒定困難

我國現(xiàn)行《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，確定職業(yè)病最長要經(jīng)歷三個程序：職業(yè)病診斷、鑒定和最終鑒定，在鑒定過程中主要有以下幾個問題：

1、診斷機構少

我國能夠進行職業(yè)病診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機構，必須要經(jīng)省級人民政府衛(wèi)生行政部門批準，一般是各地的疾控中心。以湖北省為例，根據(jù)湖北省衛(wèi)計委在2013年發(fā)布的《湖北省職業(yè)病診斷鑒定機構名單》來看，整個湖北省共有16家職業(yè)病診斷機構，其中14所是職業(yè)病或疾病防治中心。④這無疑提高了患者尋求職業(yè)病診斷的成本，并且，也使診斷機構在事實上形成了壟斷地位，而它們的診斷水平和醫(yī)療技術是否真的位于前列還未可知。

2、鑒定委員會對診斷書難以認可

我國職業(yè)病鑒定委員會是由診斷機構所在地設區(qū)的市級和省級衛(wèi)生行政部門組織而來，他們的管理和經(jīng)費開支依賴于政府部門，帶著強烈的行政色彩，這必然使鑒定結果在某些情況下有失公平。出于種種利益考慮，有時他們會和企業(yè)相聯(lián)合，隱瞞、假造診斷結果；甚至有些地方政府為了維穩(wěn)和政績，與企業(yè)合謀，扣押、銷毀患者的診斷證書。而塵肺病患者則處于弱勢和孤立無援的地位，難以與企業(yè)和政府相抗衡。

3、異地診斷結果難以被采納

根據(jù)法律規(guī)定，勞動者可以在用人單位所在地、本人戶籍所在地或者經(jīng)常居住地依法承擔職業(yè)病診斷的醫(yī)療衛(wèi)生機構進行職業(yè)病診斷。這本身是為職業(yè)病患者提供了便利，但在實踐中，這些規(guī)定并沒有得到用人單位和用人單位所在地工傷認定部門的認可，他們會要求患者在企業(yè)所在地重新進行診斷，也因此出現(xiàn)了張海超“開胸驗肺”這樣極端的案例。

（三）工傷認定耗時長

職業(yè)病從認定到索賠程序繁雜，要想獲得最終認定，勞動者最長要經(jīng)歷工傷認定、行政復議、一審及二審行政訴訟、再次工傷認定等程序，假定工傷認定需要3個月、勞動仲裁2個月，從申請行政復議到有管轄的機關作出決定最長150天，經(jīng)過兩審行政訴訟大概要2年零3個月；法院判決再回到工傷認定部門重新認定，走完整個程序，時間長達3年之久。在認定為工傷之后，還要進行勞動能力鑒定，經(jīng)過申請、鑒定、不服向上級再鑒定的過程，又要三個多月。除了工傷認定部分，前期勞動關系證明、職業(yè)病診斷及鑒定，還有后期請求賠償，每一步都需要耗費無數(shù)時間和精力，不少塵肺病患者就這樣倒在了維權的道路上。

（四）工傷待遇及補償難以獲得

1、工傷保險參保率低、賠償數(shù)額少

塵肺病患者可以通過社會工傷保險獲得一定救濟，但在實際生活中，很多勞動者甚至未與企業(yè)簽訂勞動合同，這種情況下當然不可能購買工傷保險；即使有些勞動者簽訂了勞動合同，依然會有未參與工傷保險的情況。由大愛清塵基金發(fā)布的《中國塵肺農(nóng)民工生存狀況調(diào)查報告（2016）》可知，我國塵肺病農(nóng)民群體的勞動合同簽訂率僅9.5%，與2015年簽訂勞動合同農(nóng)民工36.2%這一比例相比遠遠不足，其中84.8%沒有購買過工傷保險。⑤

另外，工傷保險只是最低保障，賠付額非常有限。比如傷殘補助金最高只有本人工資，且為一次性補助；傷殘津貼雖按月支付，但如果解除或終止勞動合同，也是由用人單位一次性支付。即使加上其他工傷醫(yī)療待遇、養(yǎng)老保險等，數(shù)額與塵肺病的持續(xù)性治療支出相比，也遠遠不夠。

2、企業(yè)拒不賠付

無論是否參與工傷保險，塵肺病患者都可以請求用人單位進行賠償，但在勞資雙方的對峙中，勞動者常常處于下風，即使通過訴訟或仲裁獲得勝訴，很多時候也難以得到企業(yè)的賠償。

四、完善塵肺病人救濟的對策

塵肺病帶給患者本人及其家庭的打擊是沉重的，有調(diào)查表明，74.5%的塵肺病農(nóng)民工家庭負有債務，有存款的家庭僅占3.8%。去世的農(nóng)民工家庭條件更差，沒有一家有存款，91.8%的家庭有欠債。在世的塵肺病農(nóng)民工中，9.6%的在患病后變賣家產(chǎn)，16.4%因患病導致子女輟學；在去世塵肺病農(nóng)民工家庭中，這兩個比例更高達35.7%和31.3%。⑥因此，要加強對塵肺病患者的救濟。

（一）加強工傷保險等制度的立法工作

國務院制定的《工傷保險條例》為行政法規(guī)，它的不足之處不僅在于處罰力度小等規(guī)定的不合理，還體現(xiàn)在立法層次不夠高，使其約束力不強。因此，提高它的立法層級對于強化工傷保險制度的懲治力度大有裨益。比如在工傷保險投保率低的問題上，工傷保險制度以法律的身份約束企業(yè)和執(zhí)法者，更加有威懾力。同時，相關配套法律文件也需要進一步完善和協(xié)調(diào)，比如《工傷認定管理辦法》等，可以以立法的形式對相關的事項進行規(guī)范性文件的規(guī)定，如明確工傷相關的認定程序，以使認定程序更加高效便民。

（二）減少勞動者的舉證責任

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，工傷認定過程中的許多材料都由企業(yè)掌控，要求其自證其罪較為困難，雖然我國《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》要求用人單位和有關機構有如實提供相關材料的義務，但沒有規(guī)定違反義務的強制懲罰性后果，導致很多時候用人單位并不會積極配合提供這些材料。因此筆者認為，可以借鑒勞動爭議案件中的“舉證責任倒置”原則，⑦只要勞動者向有關部門提起職業(yè)病申請書，用人單位就必須如實提供相關材料，如果用人單位吳正當理由拒絕提供，就直接認定該勞動申請者為職業(yè)病患者。

（三）保證塵肺病診斷、鑒定的公正與獨立

目前我國職業(yè)病診斷本質(zhì)上仍屬于“專業(yè)機構壟斷制”，缺乏獨立性和中立性，需要進行修正。其中最重要的是需將職業(yè)病診斷鑒定工作與行政管理分開，取消專門機構壟斷制度及屬地原則，規(guī)定只要具備職業(yè)病診斷鑒定資質(zhì)的醫(yī)療機構，由專業(yè)人員作出的結論均認可其有效性。行政衛(wèi)生職能部門無權干涉衛(wèi)生醫(yī)療機構對職業(yè)病診斷鑒定作出的結論，保證專業(yè)醫(yī)療機構作出真實的診斷鑒定結果。另外，塵肺病的確診方式、職業(yè)病診斷鑒定標準范圍應隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷完善，并形成標準序列，以保證診斷的公平和公正。

（四）簡化職業(yè)病、工傷認定的程序

首先要簡化診斷鑒定程序，減少不必要的資料提供要求，并且要明確限制一定的時間內(nèi)，醫(yī)療機構必須要給出診斷鑒定結果；其次，將職業(yè)病認定直接納入工傷認定的范疇，在進行職業(yè)病認定的同時，聯(lián)合工傷認定醫(yī)療機構，將由合法資質(zhì)的職業(yè)病診斷鑒定機構提供的證明材料及結論一并上交，勞動保障部門直接作出工傷認定結果，予以工傷賠償。最后，要區(qū)別于其他的公司保險賠償程序，簡化流程，并根據(jù)職業(yè)病的特殊性，規(guī)定在治療期間可提前支付保險費用，保障職業(yè)病患者能及時治療。

（五）加強政府監(jiān)督

塵肺病患者的合法權益要得到保障，離不開高素質(zhì)執(zhí)法者的有力執(zhí)法。政府衛(wèi)生行政部門圍繞職業(yè)病要進行標準制定、現(xiàn)狀調(diào)查、數(shù)據(jù)監(jiān)測等工作，但僅僅這些并不足夠，對制度實施情況進行有效監(jiān)督更加重要。衛(wèi)生行政部門應依法檢查并監(jiān)督用人單位提供的工作環(huán)境是否與國家職業(yè)衛(wèi)生標準相符，引導企業(yè)做好勞動者的健康檢查，建立職業(yè)健康監(jiān)護檔案，健全并落實用人單位關于職業(yè)病防治工作的各項規(guī)章制度。同時要強調(diào)強制性監(jiān)督教育，除了由政府職能部門組織相關專業(yè)人員到各企業(yè)進行監(jiān)督檢查，更要對企業(yè)主管人員進行相關專業(yè)知識的教育，從根本上提高企業(yè)人員的職業(yè)病防范意識。

（六）加大對用人單位不履行義務的行政處罰力度

塵肺病無法治愈，主要以預防為主，而企業(yè)承擔著保障員工身體健康、預防職業(yè)病的法定義務，但是對于企業(yè)不履行義務的處罰措施卻常常威懾力不足。雖然《職業(yè)病防治法》對違反預防義務的情形作了相關處罰規(guī)定，但大多僅是罰款了事，且數(shù)額不高，這就相當于用罰款買不履行義務的權利，實際上對企業(yè)的約束力并不大。因此，要加大行政處罰力度，不僅處以罰款處罰，嚴重時還要責令限期改正、停產(chǎn)停業(yè)等。

（七）強化勞動者塵肺病防治法律意識

勞動者是塵肺病危害的直接主體，因此，提高他們的防范意識和法律意識顯得尤為重要。要加強法律法規(guī)和國家政策的引導，做好宣傳教育工作，重點針對中小企業(yè)，提高勞動者的安全衛(wèi)生防護意識；并要求企業(yè)對勞動者進行入職前職業(yè)病防治知識普及活動，了解從事工作可能引發(fā)的職業(yè)病風險。同時要加強對勞動者相關法律知識的教育，使其懂得在因工受害情況下，運用法律維護自己的合法權益。

五、結語

塵肺病是我國最主要、危害最嚴重的職業(yè)病，百萬塵肺病群體在貧病交加中亟待救助，但由于種種限制，處于弱勢地位的農(nóng)民群體并不能依靠自己的力量順利獲得賠償。因此，政府需要加強對塵肺病防治的重視，完善相關法律法規(guī)，規(guī)范職業(yè)病、工傷認定程序，落實政府檢查監(jiān)督責任和處罰措施，強化勞動者的安全意識和法律知識，從各方面切實保障勞動者的職業(yè)健康權益，為構建和諧社會而不懈努力。

[注釋]

①《2015—2016年全國職業(yè)病報告情況》，國家衛(wèi)計委網(wǎng)站[EB/OL].http：//www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5899t/201712/c46227a95f054f5fa75a40e4db05bb37.shtml，2017-12-18.

②中國工人編輯部.劉建偉的塵肺病維權之路[J].中國工人，2014（07）：4-12.

③戴春.中國塵肺病群體救助模式分析[J].中國人力資源開發(fā)，2016（01）：90-96.

④《獲得<湖北省職業(yè)病診斷機構批準證書>單位及湖北省職業(yè)病診斷鑒定機構名單》，湖北省衛(wèi)計委網(wǎng)站[EB/OL].http：//www.hbwsjs.gov.cn/info/wcm/54519.htm，2013-04-09.

⑤王會賢.《中國塵肺農(nóng)民工生存狀況調(diào)查報告（2016）》發(fā)布[N].公益時報，2016-12-13（010）.

⑥鄭莉.塵肺病農(nóng)民工獲賠最長耗時七年[N].工人日報，2015-12-10（005）.

⑦李進.從張海超“開胸驗肺”事件談如何完善我國《職業(yè)病防治法》[J].法律適用，2010（07）：91-92.

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430073）