劉展余 邱琳

摘要：義務(wù)教育是提高國民素質(zhì)、實(shí)施科教興國的重要工程，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。義務(wù)教育均衡發(fā)展是一種全新的教育理念，是一種全新的教育可持續(xù)發(fā)展觀。推進(jìn)義務(wù)教育均衡化發(fā)展不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的途徑之一，構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。本文總結(jié)國外和國內(nèi)義務(wù)教育均等化的經(jīng)驗(yàn)成果，基于本國國情的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了在我國現(xiàn)階段義務(wù)教育均等化的現(xiàn)狀分析，最后提出了如何進(jìn)一步推進(jìn)我國義務(wù)教育均等化發(fā)展的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；均等化；對(duì)策研究

一、我國義務(wù)教育現(xiàn)狀

（一）經(jīng)費(fèi)撥付問題

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域差距較大，而義務(wù)教育的發(fā)展水平與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)實(shí)力緊密相關(guān)，致使義務(wù)教育發(fā)展存在較大的區(qū)域差距。以生均教育經(jīng)費(fèi)為例，2008年，地方普通小學(xué)生生均教育經(jīng)費(fèi)高的省份是上海，最低的是河南，二者相差8倍多；地方普通初中生生均教育經(jīng)費(fèi)最高的省份是北京，最低的是貴州，二者相差7倍多。

從城鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)投入角度來看，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)投入水平依然低于城市。2004-2008年，農(nóng)村義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入水平仍處于全國平均水平以下。并且，農(nóng)村義務(wù)教育資金的撥付也不及時(shí)，長期滯留在財(cái)政或教育部門。審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有29個(gè)縣未按規(guī)定期限分配并撥付到有關(guān)中小學(xué)校賬上，其中有13個(gè)縣資金滯留平均超過6個(gè)月，最長的超過1年。

（二）辦學(xué)條件差距

以生機(jī)比來衡量各地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)條件差異。生機(jī)比屬于反向指標(biāo)，即指標(biāo)值越小代表辦學(xué)條件越好。

從城市辦學(xué)條件差異看，2010年全國普通初中平均生機(jī)比為16.85，上海市最低為4.16，貴州省最高為28.79。全國普通初中生機(jī)比為27.83，北京市最低為4.16，貴州省最高為67.48。

相比城市學(xué)校，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件較差，據(jù)2010年中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村普通初中生機(jī)比14.68，比縣鎮(zhèn)普通初中生機(jī)比低1.84，比城市普通初中生機(jī)比高3.890。我國農(nóng)村普通小學(xué)生機(jī)比為33.94，比縣鎮(zhèn)普通小學(xué)生機(jī)比高11.35，比城市普通小學(xué)生機(jī)比高20.030。

由此可得，我國上海、北京等東部省市義務(wù)教育辦學(xué)條件要遠(yuǎn)好與貴州、云南等西部省市。

（三）師資及其待遇差異

盡管全國普通中小學(xué)生師比在逐年下降，但部分中西部地區(qū)仍存在教師短缺的現(xiàn)象。2006年，全國有508個(gè)縣每縣平均5所小學(xué)不足一名外語教師；西部山區(qū)農(nóng)村小學(xué)平均10所才有一名音樂教師；中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村初中音樂、美術(shù)、信息技術(shù)三門學(xué)科教師平均每校都不足一人，致使部分學(xué)校無法正常開設(shè)課程。

據(jù)國家教育督導(dǎo)團(tuán)的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查，目前部分農(nóng)村學(xué)校教師不足，城鎮(zhèn)學(xué)校大班超額現(xiàn)象嚴(yán)重。2007年，全國小學(xué)中高級(jí)職務(wù)教師比例城市高于農(nóng)村9.5個(gè)百分點(diǎn)以上。全國初中中高級(jí)職務(wù)教師所占比例城市高于農(nóng)村19.2個(gè)百分點(diǎn)。

此外，教師工資收入水平城鄉(xiāng)差距依然較大。全國農(nóng)村小學(xué)、初中教職工人均年工資收入分別僅相當(dāng)于城市教職工的68.8%和69.2%。教師工資收入水平低，是造成農(nóng)村尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)教師隊(duì)伍短缺不穩(wěn)定的主要原因。

二、原因剖析

（一）城鄉(xiāng)二元體制

城鄉(xiāng)二元體制是城鄉(xiāng)教育二元化的根本原因。由于以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制所體現(xiàn)的戶籍、社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療等二元分野，催成了城市偏向性公共產(chǎn)品的供給制度，以厭農(nóng)、棄農(nóng)為目的的農(nóng)村教育就有了生存空間。這樣城鄉(xiāng)之間就在資源配置、學(xué)校布局和生源分配上產(chǎn)生了巨大的差距，所以義務(wù)教育作為最重要的公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間就形成了失衡的格局，使得公民在進(jìn)入教育體系后無法享受同等質(zhì)量的教育服務(wù)，從而就無法站在同一起跑線上公平競爭。

二元的戶籍制度分為城市戶口和農(nóng)村戶口，戶籍管理具有很強(qiáng)的社會(huì)治安功能等。不同的戶籍的人在各方面的待遇是不同的，我國現(xiàn)行的戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂。

（二）教師人事分配制度

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于國家人才資源奇缺，國家實(shí)施教師人力資源的“統(tǒng)分統(tǒng)配”的方式。教師工作地點(diǎn)固定，職業(yè)穩(wěn)定，即教師能“從一而終”的工作。教師人事分配制度是單向的和靜止?fàn)顟B(tài)。這種計(jì)劃配置方式在特定歷史時(shí)期補(bǔ)充并保存了農(nóng)村教師人力資本，保證了教師人力資本在城鄉(xiāng)之間一定程度的平衡。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種人力資本配置方式就越來越不適應(yīng)，其主要弊端表現(xiàn)在：僵化的人力資本配置體制，造成人與事不匹配，忽視地區(qū)、學(xué)校和教師本人的實(shí)際需要以及教師人力資本存量的增長規(guī)律，使教師附在學(xué)校單位上而缺少激勵(lì)、活力的氛圍。

（三）多級(jí)配套的教育財(cái)政管理體制

2000年以來，我國實(shí)施“以縣為主”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制，縣級(jí)財(cái)力有限，而掌握了主要財(cái)力的中央、省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資比例偏低，會(huì)導(dǎo)致義務(wù)教育的失衡?，F(xiàn)行農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制缺乏合理明確的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制，其結(jié)果是在全國大部分地區(qū)，形成了農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都需要補(bǔ)助，卻都補(bǔ)不足的局面。

這種體制不足以支撐義務(wù)教育的均等化。與美國、日本等國家的義務(wù)教育體制相比，我國的體制建設(shè)有待加強(qiáng)。例如美國為了促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，把各州政府作為各地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的最大承擔(dān)者，逐漸形成以州級(jí)政府為主的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，有效地解決了義務(wù)教育財(cái)政不公平的問題。

三、義務(wù)教育均等化對(duì)策研究

（一）教育立法

通過立法程序把國家關(guān)于義務(wù)教育均等化發(fā)展的方針政策、制度措施等用法律形式固定下來。世界各國把義務(wù)教育看作保障“受教育的權(quán)利”的最優(yōu)先手段并通過制定有關(guān)義務(wù)教育的法律法規(guī)予以保證。如在早年，布什總統(tǒng)簽署了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》的法案，法案規(guī)定了強(qiáng)化責(zé)任制的條款，指出各州有責(zé)任縮小和消除少數(shù)民族學(xué)生和其他學(xué)生之間的學(xué)業(yè)差距?？梢哉f，正是因?yàn)橛辛艘幌盗蟹梢?guī)范，才使各地學(xué)生獲得相對(duì)均等的待遇，義務(wù)教育才有獲得均等化發(fā)展的可能。

（二）完善籌資機(jī)制

教育的發(fā)展必須以財(cái)政作為后盾。政府在教育領(lǐng)域的支出是教育發(fā)展的最主要的資金來源。在政府作為義務(wù)教育的管理和投資主體的情況下，還應(yīng)該努力探索新的義務(wù)教育投資渠道，解決部分地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題。目前可以考慮改革義務(wù)教育的籌資方式，讓社會(huì)各界參與義務(wù)教育資源的籌集與分配，擴(kuò)大教育募捐集資比重。應(yīng)當(dāng)完善教育資金捐贈(zèng)體系，通過制定一系列優(yōu)惠措施來鼓勵(lì)企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人積極參與這一基金的籌集。

（三）消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

我國義務(wù)教育均等化是一個(gè)艱難而漸進(jìn)的過程，不僅要平衡地區(qū)差異，也要消除城鄉(xiāng)差異。建立在偏向城市的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是造成義務(wù)教育非均等化的根源。因此，要在制度上改革城鄉(xiāng)分割的管理體制，改變義務(wù)教育城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)狀。在決策上改變傾斜城市的既定思想，建立面向全社會(huì)的公共財(cái)政體制，實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)、以城哺鄉(xiāng)。采取分階段實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化。首先側(cè)重于解決區(qū)域義務(wù)教育均等化，主要表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的義務(wù)教育差距明顯地縮小。其次側(cè)重于城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化，表現(xiàn)在各區(qū)域的城鄉(xiāng)之間的義務(wù)教育水平接近。最后要達(dá)到全國的義務(wù)教育均等化。

（四）推進(jìn)中小學(xué)教師資源均衡流動(dòng)

首先，應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充機(jī)制，提高農(nóng)村中小學(xué)教師待遇，對(duì)在縣鎮(zhèn)以下工作的農(nóng)村教師，給予適當(dāng)補(bǔ)貼，獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的發(fā)放向農(nóng)村一線教師傾斜。其次，大力開展區(qū)域教育合作與交流。合作交流形式應(yīng)該靈活多樣，可以是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的，內(nèi)容可以是教師交流、資源互通，也可以是實(shí)質(zhì)性的學(xué)校合作共建。第三，積極鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校資源合作，組建以優(yōu)質(zhì)學(xué)校為核心的教育集團(tuán)、教學(xué)聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校向薄弱學(xué)校的輻射。最后，要支持鼓勵(lì)各地劃定若干學(xué)區(qū)的做法，在學(xué)區(qū)內(nèi)實(shí)行校際結(jié)隊(duì)聯(lián)動(dòng)、教師流動(dòng)，積極推動(dòng)優(yōu)秀教育教學(xué)資源的共享。

（五）構(gòu)建評(píng)估問責(zé)機(jī)制

義務(wù)教育財(cái)政投入的效果不與責(zé)任人的績效水平掛鉤，造成政府缺乏責(zé)任感，隨意使用義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，貪污、挪用、截留亦不在少數(shù)。然而政府極少為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，建立義務(wù)教育的問責(zé)機(jī)制刻不容緩。要建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部考核制度，探索采用科學(xué)的考核方法與手段，將義務(wù)教育均等化的績效評(píng)估與干部的選拔任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，以增強(qiáng)相關(guān)干部的責(zé)任感和使命感。

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作者簡介：

劉展余（1997.7- ），男，漢族，浙江麗水人，本科，研究方向：公共管理、人力資源管理；

邱琳（1997.3- ），女，漢族，江西贛州人，本科，研究方向：公共管理、行政管理。