大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作研究

韓超

（西南林業(yè)大學(xué)，云南昆明 650224）

1 云南省大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)狀

1.1 大關(guān)縣基本情況

大關(guān)縣地處云南省東北部烏蒙山區(qū)，是出川入滇的咽喉要道，也是云南南北大通道的重要交通樞紐。境內(nèi)山高坡陡，溝壑縱橫，立體氣候明顯。大關(guān)縣轄8鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，83個村(社區(qū))，全縣國土面積約1721平方公里，有苗、彝、回等21個少數(shù)民族，總?cè)丝诩s28.35萬人。

1.1.1 大關(guān)縣經(jīng)濟(jì)基本情況

近年來，大關(guān)縣調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級，經(jīng)濟(jì)總量平穩(wěn)較快增長。2015年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)29.37億元，是“十一五”末的2倍，年均增長15%，綜合實力顯著增強(qiáng)。一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值分別為6.6億元、10.61億元、12.16億元，年均增長分別為6.3%、20%、17%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入7025元，年均增長22%。

1.1.2 大關(guān)縣農(nóng)民貧困情況

大關(guān)縣共有6個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、68個貧困村，截止2014年底，大關(guān)縣貧困發(fā)生率高于全省19.15個百分點、全市11.38個百分點，居全市第二位，全縣貧困人口8.69萬人，占總?cè)丝诘?0.32%，，貧困面大、貧困程度深、因災(zāi)因病返貧等問題仍然十分突出。2015年農(nóng)村常住居民人均可支配收入為7025元，明顯低于全省、全市平均水平。

1.2 大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作概述

大關(guān)縣于十二五期間全面貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和云南省委省政府關(guān)于扶貧攻堅的總體部署，抓住基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、公共服務(wù)三大關(guān)鍵，以“七個一批”工程帶動全縣貧困人口脫貧，不僅要保證2019年貧困人口全部脫貧這一任務(wù)的完成，還要實現(xiàn)三個主要目標(biāo)，即脫貧、摘帽、增收。

1.2.1 實施“七個一批”工程

（1）發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。根據(jù)全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中貧困人口集中連片的村組產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和存在問題，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)村到戶，扶持發(fā)展以生豬、肉牛、核桃、果蔬、中藥材、竹類、茶葉等為主的特色種養(yǎng)殖業(yè)，實現(xiàn)每個貧困鄉(xiāng)建立一個主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，每個貧困村擁有一種特色農(nóng)產(chǎn)品；加大對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)以竹編、竹筍初加工、苗族服飾和民族手工藝品制作為主的第二產(chǎn)業(yè)，讓貧困農(nóng)戶獲取更多農(nóng)副產(chǎn)品加工等加工業(yè)的增值收益；發(fā)展農(nóng)家樂、特色農(nóng)莊、森林生態(tài)、民族文化等鄉(xiāng)村旅游，不斷增加貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入；實施“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧工程，對電商扶貧試點項目實行以獎代補(bǔ)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售平臺建設(shè)。通過發(fā)展生產(chǎn)，最終實現(xiàn)全縣7178戶28631人全部脫貧。

（2）易地搬遷脫貧一批。結(jié)合土地整治、流域治理、城鎮(zhèn)化、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護(hù)、美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，采取集中或分散安置辦法，統(tǒng)籌推進(jìn)易地扶貧搬遷。加強(qiáng)農(nóng)村危房改造和抗震安居工程建設(shè)，讓貧困群眾“住有所居”，對全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)58個行政村中的352個資源匱乏、環(huán)境條件惡劣、無法就地脫貧的自然災(zāi)害多發(fā)石漠化深山區(qū)的貧困自然村，實施扶貧生態(tài)移民搬遷工程，建設(shè)一批安置新村。力爭用三年時間，實現(xiàn)全縣6826戶25732人通過易地搬遷脫貧。

（3）勞務(wù)輸出就業(yè)脫貧一批。實施以就業(yè)為導(dǎo)向的勞務(wù)輸出培訓(xùn)，把工作重點放在提升勞務(wù)培訓(xùn)的針對性和有效性這兩點上。確保貧困戶的教育培訓(xùn)工程實現(xiàn)全覆蓋，達(dá)到每個貧困家庭的勞動力均掌握至少一門致富技能的目標(biāo)，靠所掌握的技能實現(xiàn)脫貧。對大關(guān)縣外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的扶持力度要加大，最終實現(xiàn)全縣3623戶14326人通過勞務(wù)輸出就業(yè)脫貧。

（4）發(fā)展教育脫貧一批。確保教育扶貧工程的順利實施，確保每個貧困家庭的子女都能接受到公平有質(zhì)量的教育，依靠教育的力量將貧困的代際傳遞阻斷。確保省級扶持政策落實，免除建檔立卡貧困戶學(xué)生普通高中、中等職業(yè)教育的學(xué)雜費，在其高中階段除享受其他政策外再給予每人每年2500元的助學(xué)金資助；建檔立卡貧困戶子女中考入一本院校者，在本科學(xué)習(xí)期間，除享受其他政策外由省級財政給予每人每年5000元學(xué)費獎勵。實現(xiàn)全縣1772戶7233人通過發(fā)展教育解決貧困問題。

（5）結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧一批。爭取國家和省對大關(guān)縣生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付，建立生態(tài)綜合補(bǔ)償試點，讓大關(guān)縣從生態(tài)保護(hù)中得到更多實惠；加大退耕還林還草、天然林保護(hù)等生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工程，提高大關(guān)縣貧困人口生態(tài)建設(shè)參與度和受益水平，使部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員或其他方式的生態(tài)保護(hù)人員。實現(xiàn)全縣628戶2708人通過生態(tài)補(bǔ)償脫貧。

（6）探索資產(chǎn)收益脫貧一批。在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶，資產(chǎn)可由村集體、合作社或其他經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營。貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益，實現(xiàn)全縣326戶1324人通過資產(chǎn)收益脫貧。

（7）社會保障兜底一批。做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍。提高農(nóng)村特困人員供養(yǎng)水平，改善供養(yǎng)條件。加大其他形式的社會救助力度，建立健全醫(yī)療保險和醫(yī)療救助制度，對因病致貧或返貧的群眾給予及時有效救助，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險工作，使貧困人口大病醫(yī)治得到有效保障逐步提高全縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，確保到2019年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)。對建檔立卡貧困人口中完全喪失勞動能力、無法通過開發(fā)性扶持政策脫貧的1941戶6532人，通過上述綜合措施實現(xiàn)兜底脫貧。

1.2.2 建立健全扶貧工作機(jī)制

堅持精準(zhǔn)扶貧基本方略，圍繞全縣貧困人口吃穿不愁和義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房有保障等幾個戰(zhàn)略目標(biāo)，實施針對扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、扶貧成效的“六個精準(zhǔn)”方針政策，全面推動大關(guān)縣扶貧工作深入開展。

（1）完善扶貧資金投入使用管理機(jī)制。整合與集中各級各部門對口幫扶扶貧及涉農(nóng)資金，提高扶貧資金使用效率，捆綁使用專項扶貧資金、社會幫扶資金、相關(guān)涉農(nóng)資金等三個方面的資金，積極推廣村級互助發(fā)展資金模式，做到“長期流動使用、村民自用自管、群眾長期受益”。努力擴(kuò)大扶貧信貸資金和小額信貸扶貧資金規(guī)模，逐步建立信貸擔(dān)保機(jī)制。制定相應(yīng)政策，吸引社會團(tuán)體、企業(yè)等社會資金對扶貧工作的投入。

（2）健全“三位一體”扶貧工作機(jī)制。創(chuàng)新扶貧開發(fā)機(jī)制，建立完善專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的工作格局。積極爭取國家、省、市專項資金扶持，加大易地搬遷、整鄉(xiāng)整村推進(jìn)、以工代賑等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)力度，改善貧困戶、貧困村生產(chǎn)生活條件；著力強(qiáng)化行業(yè)扶貧，落實部門職責(zé)，做到扶貧項目優(yōu)先安排、資金優(yōu)先保障、措施優(yōu)先落實，形成多部門協(xié)作、多渠道投入、多舉措并舉、多層次推動的扶貧攻堅新格局；創(chuàng)新社會參與扶貧開發(fā)機(jī)制，引導(dǎo)各類市場主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)、各種資源要素向貧困地區(qū)配置，鼓勵企業(yè)、協(xié)會、慈善組織、志愿者等社會團(tuán)體、個人采取投資籌資、捐資捐物、人才和技術(shù)支持等方式參與扶貧攻堅。

（3）建立健全考核退出機(jī)制。建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部脫貧摘帽、行業(yè)扶貧、駐村扶貧等扶貧工作考核體系，大幅度提高大關(guān)縣整體貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村減貧指標(biāo)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核指標(biāo)中的權(quán)重，切實把各級干部的主要精力聚焦到脫貧攻堅上，對脫貧任務(wù)繁重、脫貧成效顯著的干部予以獎勵和提拔使用；建立反映客觀實際的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困戶退出機(jī)制，做到精準(zhǔn)脫貧。對建檔立卡的貧困戶要做到動態(tài)管理，脫貧的農(nóng)戶要逐戶銷號，返貧的重新錄入，做到政策到戶、脫貧到人、有進(jìn)有出。

2 大關(guān)縣推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中存在的主要問題

2.1 貧困戶脫貧后返貧現(xiàn)象頻繁

自大關(guān)縣實施精準(zhǔn)扶貧工作以來，始終存在著部分貧困戶在脫貧后因某些原因重新返貧的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是因為要貧困戶實現(xiàn)越線脫貧并不困難，這導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤鲐毑块T的部分工作人員只是把精力放在如何在短時間內(nèi)盡快幫助貧困戶增加經(jīng)濟(jì)收入實現(xiàn)脫貧，忽視了扶貧工作長效機(jī)制的重要性。

2.2 當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)“造血”功能有待加強(qiáng)

大關(guān)縣區(qū)位條件獨特，但當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)項目規(guī)模大都較小且分散，不利于形成規(guī)模效應(yīng)。且相關(guān)部門對于長效管理的理念較為缺乏，沒有很好地調(diào)動起農(nóng)民參與的積極性。在這方面，上高橋鄉(xiāng)打堡村于2014年成立的“大關(guān)縣琦鑫黃牛養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社”為全縣“造血式扶貧”提供了好的榜樣。

2.3 精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制不完善

一是精準(zhǔn)識別機(jī)制有待完善。大關(guān)縣對于貧困戶的精準(zhǔn)扶貧工作周期較長，但由于各類突發(fā)因素影響，貧困人員隨時可能增加，對于新增的這部分貧困人員，因為無法及時將其相關(guān)信息錄入扶貧系統(tǒng)，出現(xiàn)了該被幫扶的對象無法得到及時幫扶的現(xiàn)象，使扶貧效果打了折扣。

二是沒有有效地將農(nóng)村低保工作與扶貧開發(fā)工作聯(lián)動起來開展。盡管云南省相關(guān)部門已經(jīng)出臺了將扶貧開發(fā)與兜底機(jī)制有效銜接的指導(dǎo)性文件。但在縣級層面還存在著一些問題，如并未將扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保統(tǒng)籌安排，而且在認(rèn)定審核低保戶與扶貧對象的過程中各自為政，導(dǎo)致無法銜接相關(guān)數(shù)據(jù)，相關(guān)資源不能共享，省里的政策難以落實。

三是監(jiān)督機(jī)制尚不健全。在大關(guān)縣精準(zhǔn)扶貧工作中，存在著部分工作人員責(zé)任意識不強(qiáng)，工作做不到位的現(xiàn)象，而且扶貧工作透明度不高，這容易導(dǎo)致不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生甚至滋生腐敗。

3 大關(guān)縣存在主要問題的原因分析

3.1 貧困戶返貧原因分析

3.1.1 貧困人口素質(zhì)不高，人口老齡化嚴(yán)重

貧困人口的文化水平整體偏低是擺在眼前的事實，他們對于新技術(shù)、新技能的了解和掌握難度較大，大部分情況下難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，大多只能從事第一產(chǎn)業(yè)，靠天吃飯，因而返貧的可能性更高。全縣建檔立卡貧困戶中，40歲以下的青壯年勞動力僅占19%，而60歲以上貧困老人占 44%。由此可見導(dǎo)致大關(guān)縣農(nóng)民貧困的主要原因之一是勞動力的缺乏。對于農(nóng)戶而言，家庭中如存在因年齡較大無法從事生產(chǎn)活動的老人，他們在不能為家庭增收的同時還會增加開支，成為家庭脫貧的負(fù)累。

3.1.2 部分貧困農(nóng)戶存在依賴思想

由于我國之前推行的扶貧模式大多為救濟(jì)式扶貧，這導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶存在著“等、靠、要”的落后思想，依靠自身實現(xiàn)脫貧的動力不足。然而，如果脫貧完全依靠外力，會導(dǎo)致貧困地區(qū)產(chǎn)生依賴性，一旦遇到突發(fā)事件，再度返貧可能性極大。

3.1.3 部分扶貧工作人員工作不到位

大關(guān)縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困縣，因此想實現(xiàn)貧困農(nóng)戶增收，提高其工資性收入是不可忽視的一環(huán)。但在扶貧工作中，部分工作人員只重視如何幫助貧困戶短期增收，忽視了對他們的技能培訓(xùn)和相關(guān)社會保障制度的完善，導(dǎo)致農(nóng)民工對于新市場新環(huán)境的適應(yīng)能力較差，取得工資性收入也就更加困難。

3.2 產(chǎn)業(yè)造血功能不足原因分析

3.2.1 受自然客觀條件的制約

大關(guān)縣全縣無一平方公里平地，勞動力素質(zhì)較低，不利于高精尖項目的推廣和實施。目前實施的扶貧項目多為果蔬種植、牲畜養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，加上政府財力投入有限，產(chǎn)業(yè)項目的后續(xù)運行成了一個難題。

3.2.2 部分基層干部對產(chǎn)業(yè)扶貧的認(rèn)識不足

一些基層干部習(xí)慣于搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于貧困人口的認(rèn)識不足，對產(chǎn)業(yè)扶貧了解不足，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)扶貧工作難度大，忽視了產(chǎn)業(yè)扶貧的重要性，而且不愿意花費精力在那些建設(shè)周期長、市場風(fēng)險大但扶貧效果佳的項目上。

3.3 精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制不完善原因分析

3.3.1 精準(zhǔn)識別機(jī)制不完善的原因分析

關(guān)于如何認(rèn)定貧困戶，人為因素占很大比例。當(dāng)前對于貧困戶的判定主要考慮貧困戶家庭人均收入是否在省貧困線以下，但是這樣的信息獲取較為困難。在識別過程中，因為政策的宣傳工作不到位，部分村落信息閉塞和貧困群眾獲取信息的渠道較窄等原因，難免出現(xiàn)漏戶現(xiàn)象。其次，對于申報貧困戶的核查機(jī)制不完善，相關(guān)部門沒有聯(lián)動起來，出現(xiàn)了部分農(nóng)戶隱瞞收入來爭取貧困戶的現(xiàn)象。

3.3.2 低保與扶貧工作銜接不到位原因分析

不同部門的主要工作精力受該部門職責(zé)所限，著眼點都在自己所轄的范圍內(nèi)。因此導(dǎo)致在諸如扶貧資金的使用等等方面，不同部門之間都存在著分歧。另外由于民政工作，精準(zhǔn)扶貧工作分屬于兩個不同的職能部門，認(rèn)定許多問題的標(biāo)準(zhǔn)不一，使得其部門獲得的數(shù)據(jù)難以在彼此間共享，導(dǎo)致教育、醫(yī)療、住房等保障措施無法落實到部分扶貧低保戶家庭，而低保政策又落實不到部分特困家庭。