南水北調(diào)中線工程水權(quán)交易實(shí)踐探析

郭暉 陳向東 劉鋼

摘要：由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，配套工程建設(shè)與主體工程建設(shè)不同步，南水北調(diào)中線用水指標(biāo)初始分配與實(shí)際用水需求存在不匹配現(xiàn)象。通過(guò)水權(quán)交易可以對(duì)初始用水指標(biāo)進(jìn)行再優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)沿線地區(qū)水資源供需平衡，充分發(fā)揮工程的綜合效益。南水北調(diào)中線工程基礎(chǔ)條件完備，具備開(kāi)展水權(quán)交易的必要條件。水利部與河南省政府共同開(kāi)展了南水北調(diào)跨區(qū)域水權(quán)交易試點(diǎn)。通過(guò)實(shí)踐探索，試點(diǎn)取得了良好的成效，為其他大型調(diào)水工程開(kāi)展跨區(qū)域水權(quán)交易提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，試點(diǎn)也反映了一些深層次問(wèn)題，需要在后續(xù)工作中研究解決。平頂山市與新密市之間開(kāi)展的水量交易具有較強(qiáng)的引導(dǎo)和示范作用。南水北調(diào)中線水權(quán)交易市場(chǎng)潛力巨大，通過(guò)擴(kuò)大交易規(guī)模、創(chuàng)新交易形式、建立激勵(lì)約束機(jī)制，有助于推動(dòng)水權(quán)交易加快發(fā)展。

關(guān)鍵詞：水權(quán)；水權(quán)交易；富余用水指標(biāo)；跨區(qū)域；南水北調(diào)；中線工程；水資源優(yōu)化配置

中圖分類號(hào)：TV213.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16721683（2018）03017508

Study on the practices of water rights trading in SouthtoNorth Water Diversion Middle Route Project

GUO Hui1，CHEN Xiangdong2，LIU Gang3

（1.School of Soil and Water Conservation，Beijing Forestry University，Beijing 100083，China；2.China Water

Exchange，Beijing 100053，China；3.Management Science Institution of Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract：Because of the imbalance of regional economic and social development and the asynchrony between the construction of supporting projects and that of the main project，there is a mismatch between the initial allocation of water quotas and the actual water demand in the Middle Route Project of SouthtoNorth Water Diversion （SNWD）.Through the water rights trading，the initial water quotas can be reallocated，so as to realize the balance of water supply and demand in the areas along the project and bring out the best comprehensive benefits of the project.The basic conditions of the Middle Route Project of SNWD are complete，so the necessary requirements for water rights trading have been fulfilled.The Ministry of Water Resources and the Henan provincial government jointly launched a pilot project of transregional water rights trading of SNWD.Through practical exploration，the pilot project produced good effects and provided important water rights trading experience for other large water diversion projects.Meanwhile，the pilot project also revealed some deepseated problems which need to be studied and solved in the future.The water rights trading between Pingdingshan and Xinmi has a good guidance and demonstration effect.The market potential of water rights trading in the Middle Route Project of SNWD is huge.By expanding the scale of trading，creating new trading forms and establishing incentive and restraint mechanisms，the government can promote the rapid development of water rights trading.

Key words：water right；water rights trading；surplus water quotas；transregion；SouthtoNorth Water Diversion （SNWD）；Middle Route Project；optimal reallocation of water resources

水權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)相結(jié)合，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)、優(yōu)化配置和高效利用的重要手段。推行水權(quán)交易是我國(guó)水權(quán)制度改革的重點(diǎn)任務(wù)。2014年6月，水利部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，確定在國(guó)內(nèi)7省區(qū)開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作，其中在河南省探索開(kāi)展南水北調(diào)中線跨區(qū)域水量交易試點(diǎn)。南水北調(diào)工程是緩解我國(guó)北方地區(qū)水資源短缺、實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障和改善民生的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施。工程通水后，推進(jìn)開(kāi)展南水北調(diào)跨區(qū)域水量交易，在初始水權(quán)分配明晰的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)化手段對(duì)水量進(jìn)行再優(yōu)化配置，可有效解決用水指標(biāo)初始分配與實(shí)際用水需求不匹配問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)沿線地區(qū)水資源供需平衡，充分發(fā)揮工程的綜合效益。南水北調(diào)中線工程基礎(chǔ)條件完備，具備開(kāi)展水權(quán)交易的必要條件。通過(guò)在河南省的實(shí)踐探索，一方面，試點(diǎn)取得了良好的成效，為其他大型調(diào)水工程開(kāi)展跨區(qū)域水權(quán)交易提供了可借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)；另一方面，試點(diǎn)也反映了一些深層次問(wèn)題，需要在后續(xù)的工作中認(rèn)真研究，逐一解決。平頂山市與新密市開(kāi)展的首宗南水北調(diào)跨區(qū)域水量交易具有較強(qiáng)的引導(dǎo)和示范作用，有很好的研究?jī)r(jià)值。南水北調(diào)中線水權(quán)交易市場(chǎng)潛力巨大，為推動(dòng)水權(quán)交易快速發(fā)展，需要對(duì)交易規(guī)模擴(kuò)大的途徑、交易形式創(chuàng)新的思路、激勵(lì)約束機(jī)制建立的方式等進(jìn)行深入探討。

第16卷 總第96期·南水北調(diào)與水利科技·2018年6月郭暉等·南水北調(diào)中線工程水權(quán)交易實(shí)踐探析1南水北調(diào)中線工程水權(quán)交易的基礎(chǔ)條件及法理分析1.1基礎(chǔ)條件分析

（1）工程計(jì)量設(shè)施完備。南水北調(diào)中線一期工程總干渠全長(zhǎng)1 432 km，總干渠和天津干渠有渡槽、倒虹吸、隧洞、暗渠、節(jié)制閘、分水閘和退水建筑物等各類大中型主體工程建筑物1 796座[1]，與穿越的大小河流全部實(shí)現(xiàn)立體交叉，干渠兩側(cè)在30 m范圍內(nèi)實(shí)行全封閉管理。工程同步建設(shè)了水量調(diào)度系統(tǒng)、閘站監(jiān)控系統(tǒng)、閘站視頻監(jiān)視系統(tǒng)、工程安全監(jiān)測(cè)自動(dòng)化系統(tǒng)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、三維仿真系統(tǒng)等，現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)全線的自動(dòng)化調(diào)度和計(jì)量[2]。工程沿線配套工程體系也已初步建成。

（2）初始水權(quán)分配明晰。南水北調(diào)中線一期工程年均從丹江口水庫(kù)調(diào)水95億m3，受水區(qū)域內(nèi)年均初始水權(quán)分配明晰。初始水權(quán)分配為，河南3769億m3、河北347億m3、北京124億m3、天津102億m3；各?。ㄊ校?duì)省內(nèi)行政區(qū)域的水權(quán)也完成了初始分配。

（3）有潛在的交易需求。一方面，南水北調(diào)中線工程通水后，部分受水區(qū)有富余用水指標(biāo)：一是部分受水區(qū)在工程運(yùn)行初期配套水廠建設(shè)與干線主體工程建設(shè)不同步，而產(chǎn)生富余用水指標(biāo)；二是部分受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水增長(zhǎng)低于預(yù)期，而產(chǎn)生富余用水指標(biāo)；三是部分受水區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，淘汰高耗水產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化水資源配置及使用，大力節(jié)水等措施，而產(chǎn)生富余用水指標(biāo)。在不影響受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提下，部分受水區(qū)的富余用水指標(biāo)可以進(jìn)行一定期限的轉(zhuǎn)讓。另一方面，部分地區(qū)初始水量分配與實(shí)際用水需求不匹配，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要：一是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的受水區(qū)有增加用水指標(biāo)的需求[3]；二是部分非受水地區(qū)有新增南水北調(diào)用水指標(biāo)需求。上述兩個(gè)方面構(gòu)成了對(duì)南水北調(diào)中線用水指標(biāo)的潛在交易關(guān)系。

（4）有內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)。依據(jù)《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》，南水北調(diào)中線干線工程的供水價(jià)格實(shí)行兩部制水價(jià)（綜合水價(jià)=基本水價(jià)+計(jì)量水價(jià)）?！秶?guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》明確規(guī)定，在水費(fèi)計(jì)算和收繳上，基本水費(fèi)=基本水價(jià)×規(guī)劃分配的分水口門凈水量，由受水區(qū)固定向干線工程運(yùn)行管理單位繳納；計(jì)量水費(fèi)=計(jì)量水價(jià)×實(shí)際口門用水量，由受水區(qū)按實(shí)際用水量向干線工程運(yùn)行管理單位繳納。工程沿線各受水?。ㄊ校﹨⒄障嗤脑瓌t制定了本行政區(qū)域內(nèi)的南水北調(diào)工程供水價(jià)格，并據(jù)此收繳水費(fèi)。南水北調(diào)中線工程供水價(jià)格實(shí)行兩部制水價(jià)最大的特點(diǎn)是，基本水費(fèi)的收繳與用水量不掛鉤，受水區(qū)用水與否都必須向工程運(yùn)行管理單位繳納基本水費(fèi)[4]。在主體工程+配套工程價(jià)格體系中，基本水費(fèi)主要用于覆蓋工程的建設(shè)成本及基本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，計(jì)量水費(fèi)主要用于支付基本水費(fèi)外的其它成本費(fèi)用。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，基本水費(fèi)也可以認(rèn)為是受水區(qū)為獲得對(duì)調(diào)水水量使用期權(quán)而支付的固定成本。對(duì)于受水區(qū)政府而言，浪費(fèi)了富余用水指標(biāo)就等于支出了沒(méi)有收益的成本。因此，持有富余用水指標(biāo)的受水區(qū)地方政府必然會(huì)主動(dòng)尋求把水權(quán)期權(quán)及時(shí)變現(xiàn)，而最便捷的方法是通過(guò)水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓出去。

1.2法理分析

（1）南水北調(diào)工程調(diào)水水權(quán)的內(nèi)涵。南水北調(diào)工程調(diào)水水權(quán)是指在國(guó)家宏觀調(diào)控下經(jīng)科學(xué)論證，工程沿線各受水省（市）根據(jù)實(shí)際需水量，按比例投資建設(shè)調(diào)水工程設(shè)施，依法取得的對(duì)南水北調(diào)工程調(diào)水水量的年度支配使用權(quán)[56]。從產(chǎn)權(quán)上講，南水北調(diào)工程調(diào)水水權(quán)是受水權(quán)利主體依法對(duì)國(guó)家所有的水資源享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，是具有公權(quán)屬性的私權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，可以界定其為一種具有有限產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的準(zhǔn)物權(quán)，或者定性為水資源用益物權(quán)[78]。

（2）南水北調(diào)水量交易客體的權(quán)屬性質(zhì)。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，水權(quán)交易有前提條件，只有法律法規(guī)予以明確的“可交易水權(quán)”才可以交易[911]。為鼓勵(lì)南水北調(diào)水權(quán)交易開(kāi)展，國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方政府出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)。國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定了南水北調(diào)工程水量調(diào)度年度內(nèi)受水省（市）富余的調(diào)水水量可以在不同?。ㄊ校┲g轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)讓的方式和方法；河南省人民政府頒布實(shí)施的《河南省南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護(hù)管理辦法》、河北省人民政府頒布實(shí)施的《河北省南水北調(diào)配套工程供用水管理規(guī)定》，均明確規(guī)定了在本省區(qū)域內(nèi)富余的調(diào)水水量可以在不同地市之間轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)讓的方式和方法。上述法規(guī)明確，南水北調(diào)水量交易的客體是水量調(diào)度年度內(nèi)富余的“南水北調(diào)用水指標(biāo)”而非特定的水體。在法理上，南水北調(diào)用水指標(biāo)的權(quán)屬性質(zhì)是外調(diào)水資源的使用權(quán)，即南水北調(diào)工程調(diào)水水權(quán)，因而南水北調(diào)水量交易其實(shí)質(zhì)是南水北調(diào)工程調(diào)水水權(quán)交易[12]。此外，水利部頒布實(shí)施的《水權(quán)交易管理暫行辦法》明確界定了“區(qū)域水權(quán)交易”，其交易的前提是用以交易的水權(quán)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)通過(guò)水量分配方案和縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的水行政主管部門確認(rèn)，并具備相應(yīng)的工程條件和計(jì)量監(jiān)測(cè)能力。故南水北調(diào)工程調(diào)水水權(quán)交易是區(qū)域水權(quán)交易的一種特定形式。

2河南省南水北調(diào)中線跨區(qū)域水量交易實(shí)踐

2.1基本情況

（1）背景。河南省地跨長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河四大流域，是全國(guó)重要的人口大省、農(nóng)業(yè)大省和經(jīng)濟(jì)大省。全省多年平均水資源量40353億m3，人均不足400 m3，為全國(guó)人均的1/5，水資源嚴(yán)重短缺，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。南水北調(diào)工程在河南境內(nèi)全長(zhǎng)731 km，配套輸水工程接近1 000 km，工程建成通水后，全省水資源短缺問(wèn)題得到較大緩解，但由于受水區(qū)有關(guān)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，規(guī)劃的配套水廠分年度建設(shè)，與受水區(qū)地下水壓采實(shí)施也不同步，在中線工程運(yùn)行后的一定時(shí)期內(nèi)還存在南水北調(diào)用水指標(biāo)分配與用水需求不匹配，部分市縣用水指標(biāo)不足、部分市縣用水指標(biāo)有結(jié)余的現(xiàn)象。此外，還有部分水資源短缺的非原規(guī)劃受水區(qū)市縣有新增南水北調(diào)用水指標(biāo)的強(qiáng)烈需求。鑒于省內(nèi)南水北調(diào)初始水權(quán)分配已完成，為促進(jìn)用水指標(biāo)有效使用，引導(dǎo)交易開(kāi)展并維護(hù)已獲得初始用水指標(biāo)市縣的權(quán)益，河南省水利廳會(huì)同省南水北調(diào)辦出臺(tái)《關(guān)于南水北調(diào)用水指標(biāo)使用問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確提出跨省轄市和直管縣（市）新增使用南水北調(diào)中線用水指標(biāo)的，需通過(guò)水量交易的方式取得南水北調(diào)一定期限內(nèi)的用水指標(biāo)使用權(quán)，南水北調(diào)用水指標(biāo)所有權(quán)不變；省轄市內(nèi)縣（市區(qū)）之間的用水指標(biāo)調(diào)劑可以通過(guò)水量交易方式解決。

（2）協(xié)議交易。依據(jù)水利部和河南省政府聯(lián)合批復(fù)的《河南省水權(quán)試點(diǎn)方案》，2014年7月-2017年6月，河南省選擇基礎(chǔ)工作條件好，供水需求比較迫切，市縣政府積極性高的地區(qū)開(kāi)展了一定期限內(nèi)的南水北調(diào)跨區(qū)域水量交易試點(diǎn)。試點(diǎn)期間，在河南省水利廳協(xié)調(diào)及見(jiàn)證下，平頂山市與新密市、南陽(yáng)市與新鄭市、南陽(yáng)市與登封市人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門，先后依托中國(guó)水權(quán)交易所，采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式簽署了南水北調(diào)中線跨區(qū)域水量交易協(xié)議（表1），并通過(guò)南水北調(diào)主體工程、配套工程和新建引水工程開(kāi)展交易履約。在上述三宗交易中，南陽(yáng)市與新鄭市、南陽(yáng)市與登封市之間的交易是不同受水區(qū)之間的交易；平頂山市與新密市之間的交易是受水區(qū)與非受水區(qū)之間的交易。

南水北調(diào)水量交易2 0003100.840.23（3）水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓。為解決部分有南水北調(diào)結(jié)余用水指標(biāo)的受水區(qū)市縣轉(zhuǎn)讓意愿不強(qiáng)，結(jié)余指標(biāo)分散問(wèn)題，滿足一對(duì)多、多對(duì)多交易需求，經(jīng)河南省政府批準(zhǔn)，由省水利投資集團(tuán)有限公司出資設(shè)立河南省水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心（以下簡(jiǎn)稱“水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心”），負(fù)責(zé)對(duì)受水區(qū)結(jié)余指標(biāo)統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一調(diào)劑。同時(shí)，河南省政府辦公廳印發(fā)《河南省南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)處置管理辦法（試行）》，明確規(guī)定受水區(qū)當(dāng)年未使用并在下一個(gè)水量調(diào)度年內(nèi)仍不具備使用條件的區(qū)域分配用水指標(biāo)，由有管理權(quán)限的水行政主管部門認(rèn)定為南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)，在各地區(qū)自己對(duì)結(jié)余指標(biāo)不處置也不交易的情況下，由省水利廳委托水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心予以收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓。水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心2017年4月成立以來(lái)，已經(jīng)作為甲方，就利用收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓形式轉(zhuǎn)讓南水北調(diào)結(jié)余用水指標(biāo)分別與開(kāi)封市人民政府、鄭州高新區(qū)管委會(huì)簽訂《用水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓意向書(shū)》，年交易水量237億m3。

（4）制度建設(shè)。河南省為引導(dǎo)省內(nèi)南水北調(diào)跨區(qū)域水量交易順利推進(jìn)和健康發(fā)展，不斷強(qiáng)化制度建設(shè)和政策引導(dǎo)，先后出臺(tái)了9項(xiàng)涉及初始水量分配、用水指標(biāo)使用及調(diào)整、結(jié)余用水指標(biāo)認(rèn)定及處置、交易依據(jù)、交易管理、交易定價(jià)、交易風(fēng)險(xiǎn)防控、綜合水費(fèi)繳納、水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓等政策制度文件（表2），規(guī)范了水權(quán)交易程序及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建了嚴(yán)格監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，為區(qū)域水權(quán)交易的監(jiān)管進(jìn)行了實(shí)踐探索。

文件名稱及文號(hào)制定主體印發(fā)時(shí)間《河南省人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)河南省南水北調(diào)中線一期工程水量分配方案的通知》（豫政[2014]76號(hào)）省政府2014年9月《河南省南水北調(diào)水量交易管理辦法（試行）》（豫水政資[2015]6號(hào)）省水利廳、省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省南水北調(diào)辦2015年3月《關(guān)于南水北調(diào)水量交易價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》（豫水政資[2015]31號(hào)）省水利廳2015年7月《關(guān)于南水北調(diào)水量指標(biāo)使用問(wèn)題的意見(jiàn)》（豫水政資[2016]20號(hào)）省水利廳、省南水北調(diào)辦2016年4月《河南省南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護(hù)管理辦法》（河南省人民政府令第176號(hào)）省政府2016年10月《河南省南水北調(diào)水量交易風(fēng)險(xiǎn)防控指導(dǎo)意見(jiàn)》（豫水政資[2016]99號(hào)）省水利廳、省南水北調(diào)辦2016年11月《河南省南水北調(diào)取用水結(jié)余指標(biāo)處置管理辦法（試行）》（豫政辦[2017]13號(hào)）省政府辦公廳2017年1月《關(guān)于規(guī)范南水北調(diào)水量交易綜合水費(fèi)繳納渠道的通知》（豫水政資[2017]2號(hào)）省水利廳、省南水北調(diào)辦2017年1月《河南省水利廳關(guān)于實(shí)施<河南省水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓（交易）規(guī)則>的批復(fù)》（豫水政資[2017]50號(hào)）省水利廳2017年6月22典型案例

依據(jù)水利部與河南省政府聯(lián)合批復(fù)的河南省水權(quán)試點(diǎn)方案，在河南省水利廳的協(xié)調(diào)及中國(guó)水權(quán)交易所的運(yùn)作下，平頂山市與新密市經(jīng)過(guò)友好協(xié)商，開(kāi)展了南水北調(diào)首宗跨區(qū)域水量交易。

（1）交易背景。新密市不是南水北調(diào)中線工程原規(guī)劃的受水區(qū)，該市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，而當(dāng)?shù)厮Y源已嚴(yán)重短缺，人均水資源占有量180 m3，不到全國(guó)平均值的1/10，由于過(guò)度開(kāi)采地下水，地下水位每年下降5 m，靜水位已下降至160 m以下，城市居民用水安全受到嚴(yán)重威脅，僅2014年就有1/3的城區(qū)居民遭遇過(guò)斷水，因此急需增加水資源供給，但在實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理?xiàng)l件下，其無(wú)法通過(guò)行政手段或無(wú)償調(diào)劑方式解決新增用水需求。平頂山市是南水北調(diào)受水區(qū)之一，初始配置的年均南水北調(diào)用水指標(biāo)為25億m3，該市擁有170座水庫(kù)，通過(guò)啟動(dòng)四庫(kù)聯(lián)動(dòng)調(diào)配工程，水資源保證能力大幅度提升，在一定時(shí)期內(nèi)有部分南水北調(diào)富余用水指標(biāo)。為解決水資源供需的不平衡，在政府的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，兩市產(chǎn)生了交易意向[12]。

（2）交易過(guò)程。協(xié)商階段：依據(jù)《河南省南水北調(diào)配套工程供用水和設(shè)施保護(hù)管理辦法》、《水利部河南省人民政府關(guān)于河南省水權(quán)試點(diǎn)方案的批復(fù)》、《河南省南水北調(diào)水量交易管理辦法（試行）》，在河南省水利廳協(xié)調(diào)下，經(jīng)平頂山市政府與新密市政府多次商談，2015年11月26日，兩市政府簽訂《河南省平頂山市新密市水量交易意向書(shū)》。根據(jù)意向書(shū)，交易期限為20年，平頂山市每年轉(zhuǎn)讓不超過(guò)2 200萬(wàn)m3的南水北調(diào)中線計(jì)劃用水量給新密市，原則上每3年簽訂一次具體協(xié)議。簽約階段：依據(jù)《水權(quán)交易管理暫行辦法》關(guān)于區(qū)域水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法設(shè)立，為水權(quán)交易各方提供相關(guān)交易服務(wù)的場(chǎng)所

或者機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易的規(guī)定，2016年6月28日，平頂山市水利局與新密市水務(wù)局代表在中國(guó)水權(quán)交易所采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式，正式簽署水權(quán)交易協(xié)議書(shū)。

（3）協(xié)議內(nèi)容。簽約主體：轉(zhuǎn)讓方是平頂山市水利局；受讓方是新密市水務(wù)局。交易期限及水量：本次協(xié)議的交易期限起止時(shí)間自2016年7月1日至2018年10月31日，分三期轉(zhuǎn)讓，交易水量2 400萬(wàn)m3。第一期自2016年7月1日至2016年10月31日，轉(zhuǎn)讓水量400萬(wàn)m3，第二期自2016年11月1日至2017年10月31日，轉(zhuǎn)讓水量1 000萬(wàn)m3，第三期自2017年11月1日至2018年10月31日，轉(zhuǎn)讓水量1 000萬(wàn)m3。交易價(jià)格：?jiǎn)蝺r(jià)為087元/m3，由交易雙方依據(jù)《國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》、《關(guān)于河南省南水北調(diào)工程供水價(jià)格的通知》、《河南省水利廳關(guān)于南水北調(diào)水量交易價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》協(xié)商確定。交易價(jià)格=轉(zhuǎn)讓方基本水價(jià)+受讓方計(jì)量水價(jià)+交易收益價(jià)格，交易收益價(jià)格參考南水北調(diào)中線水源工程綜合水價(jià)核定（表3）。交易價(jià)款為2 088萬(wàn)元。

價(jià)格0.13《國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》核定的南水北調(diào)中線水源工程綜合價(jià)格新密市平頂山市交易

價(jià)格0.87 （4）交易履約。平頂山市與新密市開(kāi)展的南水北調(diào)水量交易是省級(jí)區(qū)域內(nèi)受水區(qū)與非受水區(qū)之間的水權(quán)交易。為實(shí)現(xiàn)交易履約，需建設(shè)相關(guān)的輸水工程。本次交易履約的具體途徑為：平頂山市通過(guò)南水北調(diào)干渠和配套工程將交易水量輸送到鄭州市尖崗水庫(kù)，新密市通過(guò)修建引水入密工程，將交易水量從尖崗水庫(kù)輸送到新密市城區(qū)。引水入密工程分為取水工程、輸水工程、調(diào)蓄工程、水廠工程和供水工程，總投資約39億元，其中輸水管道長(zhǎng)約24 km，設(shè)計(jì)引水規(guī)模每日8萬(wàn)m3，新建水廠規(guī)模為每日5萬(wàn)m3。工程已于2016年7月基本建成，為該宗交易履約提供了工程保障[13]。

2.3效果評(píng)價(jià)

（1）取得的成效。一是通過(guò)推進(jìn)南水北調(diào)水量交易，使社會(huì)各界接受了水資源有償使用的理念，促進(jìn)了節(jié)水意識(shí)的提升和用水方式的轉(zhuǎn)變；二是在河南省用水總量和各市縣分水指標(biāo)已經(jīng)確定，難以采用行政手段和無(wú)償調(diào)劑方式對(duì)各地水資源進(jìn)行調(diào)節(jié)的情況下，通過(guò)開(kāi)展區(qū)域水量交易，有效緩解了區(qū)域間水資源供需矛盾，促進(jìn)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展；三是通過(guò)在南水北調(diào)受水區(qū)和非受水區(qū)統(tǒng)籌開(kāi)展跨區(qū)域水量交易，較好地解決了部分市縣的新增用水需求，同時(shí)緩解了受水區(qū)地方財(cái)政繳納南水北調(diào)基本水費(fèi)的壓力，加快了南水北調(diào)用水指標(biāo)的消納，促進(jìn)了工程運(yùn)行達(dá)效；四是南水北調(diào)中線跨區(qū)域水量交易實(shí)踐探索涉及面廣、配套改革措施多樣，為全國(guó)其他大型調(diào)水工程跨區(qū)域水量交易積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒。

（2）主要的經(jīng)驗(yàn)。一是通過(guò)建立清晰的南水北調(diào)初始水權(quán)確權(quán)機(jī)制和嚴(yán)格的南水北調(diào)用水指標(biāo)調(diào)控機(jī)制，倒逼缺水地區(qū)采用水權(quán)交易方式滿足新增用水需求，解決了一些缺水市縣希望通過(guò)向上級(jí)政府申請(qǐng)的方式無(wú)償獲得南水北調(diào)用水指標(biāo)的“等靠要”問(wèn)題，培育了水權(quán)交易的“買方”；二是通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)保障機(jī)制和強(qiáng)制性結(jié)余用水指標(biāo)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，倒逼有結(jié)余指標(biāo)的受水地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易，解決了有富余用水指標(biāo)的市縣由于擔(dān)心水權(quán)交易會(huì)影響未來(lái)本地區(qū)用水而普遍存在的惜售問(wèn)題，激發(fā)了水權(quán)交易“賣方”。同時(shí)，解決了結(jié)余用水指標(biāo)分散、供需不匹配，交易成本高的問(wèn)題。三是通過(guò)建立“長(zhǎng)期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合的水權(quán)交易動(dòng)態(tài)機(jī)制，解決了交易雙方利益博弈的問(wèn)題，保障了水量交易的穩(wěn)定性和靈活性，有效維護(hù)了交易雙方的核心利益；四是通過(guò)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和設(shè)置結(jié)余水量交易監(jiān)管制度，確保了水量交易的轉(zhuǎn)讓地區(qū)無(wú)超過(guò)控制指標(biāo)開(kāi)采地下水情況的發(fā)生；五是通過(guò)規(guī)范水量交易綜合水費(fèi)繳納渠道，明確了區(qū)域水量交易資金由受讓方政府負(fù)責(zé)籌集，并作為非稅收入納入轉(zhuǎn)讓方財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，主要用于南水北調(diào)基本水費(fèi)支出、配套工程運(yùn)行維護(hù)，以及水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)扔猛?，推?dòng)了南水北調(diào)工程運(yùn)行維護(hù)機(jī)制更趨完善；六是通過(guò)探索建立南水北調(diào)水量交易風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，梳理了交易可能存在的自然氣候風(fēng)險(xiǎn)、水資源管理風(fēng)險(xiǎn)、工程突發(fā)事故風(fēng)險(xiǎn)、交易雙方違約風(fēng)險(xiǎn)等四類風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)每一類風(fēng)險(xiǎn)制定了規(guī)避、降低以及防范的應(yīng)對(duì)策略，為南水北調(diào)水量交易全面推進(jìn)提供了制度保障；七是通過(guò)引導(dǎo)交易雙方在中國(guó)水權(quán)交易所搭建的國(guó)家級(jí)水權(quán)交易平臺(tái)使用制式協(xié)議文本簽訂交易協(xié)議，規(guī)范了交易簽約行為，也為后續(xù)的交易履約及交易監(jiān)管提供了便利條件。

（3）顯著的優(yōu)勢(shì)。水權(quán)交易具有較強(qiáng)的外部性，對(duì)除交易主體之外的特定第三方、公共利益、生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生直接或間接的負(fù)效應(yīng)（以下統(tǒng)稱“第三方負(fù)效應(yīng)”）[1415]。在開(kāi)放的自然流域間或流域上下游開(kāi)展區(qū)域水權(quán)交易，其第三方負(fù)效應(yīng)通常比較突出。調(diào)水工程可視作一個(gè)封閉的流域體系，在其范圍內(nèi)開(kāi)展跨區(qū)域水權(quán)交易，第三方負(fù)效應(yīng)影響小，水權(quán)交易容易達(dá)成，且交易將產(chǎn)生更多的社會(huì)總福利的增加。

（4）存在的問(wèn)題。一是水權(quán)交易是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)“水權(quán)”、“水權(quán)交易”進(jìn)行直接的、明確的界定，地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策和制度只是引導(dǎo)水權(quán)交易開(kāi)展的權(quán)宜之計(jì)，強(qiáng)制力和約束力不足，水權(quán)交易缺少上位法的規(guī)范和保護(hù)；二是南水北調(diào)引水口門之間水量調(diào)整和新建引水工程程序復(fù)雜，水量交易配套工程建設(shè)滯后，致使已簽約的交易履約時(shí)間延后；三是在水量交易實(shí)踐中，為減少商定交易價(jià)格的難度，便于交易雙方達(dá)成一致意見(jiàn)，省水利廳通過(guò)印發(fā)《關(guān)于南水北調(diào)水量交易價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以政府指導(dǎo)價(jià)形式指導(dǎo)雙方協(xié)商定價(jià)，雖然建立了水權(quán)交易價(jià)格與南水北調(diào)綜合水價(jià)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，但價(jià)格形成機(jī)制還不能完全反映水資源的緊缺程度、保護(hù)投入和供求關(guān)系；四是由于缺少?gòu)?qiáng)制性約束，在明確區(qū)域用水總量控制指標(biāo)后，新增南水北調(diào)用水指標(biāo)存在無(wú)償取得和有償購(gòu)買并存情況，這不利于跨區(qū)域水量交易在更大范圍推廣；五是由于南水北調(diào)中線工程自身的特性，總干渠上下游輸水能力相差很大，這是制約南水北調(diào)上游地區(qū)結(jié)余用水指標(biāo)向下游地區(qū)交易的一個(gè)重要工程技術(shù)性約束條件。河南省在南水北調(diào)水量交易試點(diǎn)期間已經(jīng)意識(shí)到此問(wèn)題，提出考慮到中線干線工程輸水能力和用水安全，除2016年底前南陽(yáng)市、平頂山市已簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓的用水指標(biāo)外，黃河以南區(qū)域其他需新增的用水指標(biāo)，原則上從黃河以北市縣結(jié)余指標(biāo)中統(tǒng)籌解決。

3南水北調(diào)中線工程水權(quán)交易展望

南水北調(diào)中線一期工程供水范圍覆蓋華北地區(qū)的19個(gè)大中城市及100多個(gè)縣（市），是世界上投入運(yùn)行的規(guī)模最大、距離最長(zhǎng)、一次性投資最多、涉及利益群體最廣的特大型跨流域調(diào)水工程，客觀上在工程沿線催生了規(guī)模巨大的水權(quán)交易市場(chǎng)[5]。在國(guó)家加快推進(jìn)水權(quán)交易制度改革的背景下，隨著南水北調(diào)中線配套工程的陸續(xù)建成，最嚴(yán)格水資源管理制度在工程沿線的全面落實(shí)，以及南水北調(diào)水權(quán)交易相關(guān)鼓勵(lì)政策的進(jìn)一步完善，未來(lái)南水北調(diào)水權(quán)交易將迎來(lái)快速發(fā)展的階段。

3.1交易規(guī)模的擴(kuò)大

（1）交易范圍。由于有主體工程設(shè)施作為連通的紐帶，只要配套工程和新建引水工程建設(shè)能夠跟上，南水北調(diào)中線不同受水區(qū)之間、受水區(qū)與非受水區(qū)之間的跨區(qū)域水量交易就可以實(shí)現(xiàn)。未來(lái)，為促進(jìn)工程運(yùn)行達(dá)效，沿線省市具備開(kāi)展省內(nèi)跨區(qū)域水量交易和水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)的潛力。同時(shí)，南水北調(diào)中線跨省級(jí)行政區(qū)域的水量交易也有很好的前景和潛力。

南水北調(diào)中線工程（北京段）達(dá)效運(yùn)行后，北京市仍存在水資源需求缺口[16]，而工程運(yùn)行初期，河南、河北兩省均有一定的富余用水指標(biāo)。為提升對(duì)南水北調(diào)水配置和全市水資源調(diào)配能力，實(shí)現(xiàn)水源供給豐枯互濟(jì)，北京市投資建設(shè)了南水北調(diào)密云水庫(kù)調(diào)蓄工程，工程連通了密云水庫(kù)、懷柔水庫(kù)、城市河湖和地下水源地，具備接納更多南水北調(diào)水的能力。這些條件為北京市與河南省、河北省開(kāi)展省級(jí)區(qū)域間的南水北調(diào)水權(quán)交易提供了可能。

此外，南水北調(diào)中線省級(jí)區(qū)域間的水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)可以依托中線干線工程運(yùn)行管理單位與中國(guó)水權(quán)交易所聯(lián)合開(kāi)展。

（2）交易頻次。水資源使用權(quán)確權(quán)登記是我國(guó)水資源管理改革的重要目標(biāo)和任務(wù)，將南水北調(diào)用水指標(biāo)分解確權(quán)到最終用水戶是今后的必然趨勢(shì)。隨著我國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的法制化和規(guī)范化，南水北調(diào)水價(jià)機(jī)制進(jìn)一步完善，待南水北調(diào)水權(quán)真正確權(quán)到最終用水戶以后，用水戶之間的水權(quán)交易將是未來(lái)最具普遍性的交易形式。同時(shí)，南水北調(diào)中線工程為沿線地區(qū)增加了規(guī)模巨大水資源供給，這在區(qū)域整體上，也為用水戶之間在水權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)開(kāi)展更廣泛和多樣化的水權(quán)交易提供了基礎(chǔ)條件。通過(guò)推進(jìn)用水戶之間的水權(quán)交易可以大大增加交易頻次。

3.2交易形式的創(chuàng)新

（1）借助調(diào)水工程開(kāi)展的外調(diào)水與當(dāng)?shù)厮焱灰?。南水北調(diào)中線工程沿線兩側(cè)現(xiàn)有向城市供水的水庫(kù)和洼淀19座，總調(diào)蓄庫(kù)容為675億m3，可充蓄的調(diào)節(jié)水庫(kù)、洼淀調(diào)節(jié)庫(kù)容109億m3。通過(guò)修建連接工程，實(shí)現(xiàn)外調(diào)水與當(dāng)?shù)氐牡乇硭?lián)調(diào)，可以實(shí)現(xiàn)這些水庫(kù)等借助南水北調(diào)工程向可通達(dá)的需水地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易[17]。這種交易形式的交易主體是水庫(kù)管理單位和工程沿線地方政府或其授權(quán)單位，交易方式宜采用一對(duì)一協(xié)商定向交易，這在技術(shù)上是可行的。南水北調(diào)中線工程通水前，2008年先期通水的京石段應(yīng)急供水工程從河北省崗南、黃壁莊、王快、安格莊等四座水庫(kù)連續(xù)6年向北京調(diào)水實(shí)際就是此類水權(quán)交易的一種形式。此外，借助調(diào)水工程開(kāi)展的不同水源的混同水權(quán)交易可以與富余水量收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓結(jié)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)工程措施把外調(diào)水與工程沿線地下水聯(lián)通起來(lái)，通過(guò)“水銀行”機(jī)制[1820]，在豐水年將富余的外調(diào)水回灌地下，在枯水年抽取使用，實(shí)現(xiàn)外調(diào)水“豐枯互濟(jì)”[21]。此類交以可以在一定程度上防范南水北調(diào)水量交易的自然氣候風(fēng)險(xiǎn)，提高供水保障率。

（2）南水北調(diào)水與江河地表水置換交易。為減少新建引水工程，降低交易成本，便捷交易履約，可以引導(dǎo)使用南水北調(diào)水和江河地表水等多水源供水，且有南水北調(diào)富余用水指標(biāo)的受水區(qū)多使用南水北調(diào)水，通過(guò)水量置換交易將更多的江河地表水取水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給不是南水北調(diào)受水區(qū)但在同一江河取水的缺水地區(qū)。此類交易的價(jià)格應(yīng)包括使用不同水源供水的水費(fèi)差價(jià)以及轉(zhuǎn)讓方適當(dāng)?shù)暮侠硎找妗?/p>

（3）水權(quán)金融。隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度的建立，水資源的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬性也必將更加明晰，其價(jià)值也將進(jìn)一步回歸本源。在水權(quán)制度進(jìn)一步完善，水權(quán)市場(chǎng)更加活躍后，可以賦予水權(quán)更多的金融屬性，按照“土地金融”、“碳金融”等模式，通過(guò)法律形式建立“水權(quán)金融”制度[22]。初期可以從開(kāi)展水權(quán)抵質(zhì)押、水權(quán)擔(dān)保和水權(quán)融資租賃這些形式入手。未來(lái)，在“水權(quán)金融”的活躍程度達(dá)到較高水平后，還可以進(jìn)一步探索水權(quán)的資本融資功能，開(kāi)發(fā)水權(quán)期權(quán)、水權(quán)股票、水權(quán)期貨、水權(quán)基金等“水權(quán)金融”衍生品。

3.3激勵(lì)約束機(jī)制的建立

（1）健全用水總量控制指標(biāo)的剛性約束機(jī)制。一是對(duì)于用水總量已接近總量控制紅線的地區(qū)，應(yīng)通過(guò)嚴(yán)格用水總量考核，倒逼其通過(guò)水權(quán)交易滿足新增用水需求；二是完善最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系，一方面，對(duì)開(kāi)展水權(quán)交易的地區(qū)，在考核中予以適當(dāng)加分，鼓勵(lì)地區(qū)間開(kāi)展水權(quán)交易；另一方面，對(duì)于空占和閑置南水北調(diào)用水指標(biāo)的地區(qū)，在用水效率考核中予以適當(dāng)扣分，促進(jìn)用水指標(biāo)有結(jié)余的地區(qū)積極參與水權(quán)交易。

（2）調(diào)動(dòng)中線干線工程建設(shè)管理單位的積極性。開(kāi)展水權(quán)交易離不開(kāi)工程運(yùn)行管理單位的支持與服務(wù)。為充分調(diào)動(dòng)運(yùn)管單位對(duì)水權(quán)交易的支持力度，在交易價(jià)格中應(yīng)適當(dāng)考慮增加其為水權(quán)交易提供服務(wù)付出的成本及合理的收益。

4結(jié)語(yǔ)

南水北調(diào)中線工程水權(quán)交易的實(shí)踐，標(biāo)志著我國(guó)水資源管理的改革和水權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)邁出重要步伐。但通過(guò)實(shí)踐探索也暴露了一些深層次問(wèn)題，現(xiàn)有的涉及水權(quán)交易的法律法規(guī)及配套制度還不健全，相關(guān)利益主體自覺(jué)通過(guò)水權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源供需平衡的意愿還不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)的水權(quán)交易還不活躍，市場(chǎng)容量小。為真正把潛在的南水北調(diào)用水指標(biāo)供需關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)交易，有效解決初始用水指標(biāo)分配與實(shí)際用水需求不相匹配的問(wèn)題，應(yīng)補(bǔ)充完善相關(guān)法律法規(guī)和配套制度，特別是要盡快彌補(bǔ)水權(quán)交易“上位法”的缺失，加大水權(quán)制度的宣傳，鼓勵(lì)交易形式創(chuàng)新，借鑒試點(diǎn)取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)水權(quán)交易規(guī)模逐步擴(kuò)大，促進(jìn)用水指標(biāo)消納，挖掘水權(quán)交易市場(chǎng)的巨大潛力，為深化我國(guó)水利改革提供更多動(dòng)能。

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2018年6月南水北調(diào)與水利科技