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1906年，清政府仿行西方憲政體制，宣布實(shí)行預(yù)備立憲。在官制改革方面，宣統(tǒng)元年(1909)全國各省設(shè)立咨議局，宣統(tǒng)二年(1910)中央設(shè)立資政院，作為國家的代議機(jī)關(guān)。兩者之中，又以各省咨議局的試行為重。

一、云南咨議局的成立

1907年10月19日(光緒三十三年九月十三日)，清廷下令各省督撫籌設(shè)咨議局，“前經(jīng)降旨于京師設(shè)立資政院以樹議院基礎(chǔ)，但各省亦應(yīng)有采取輿論之所，傅其指陳通省利弊，籌計(jì)地方治安，并為資政院儲材之階。著各省督撫均在省會速設(shè)咨議局，慎選公正明達(dá)官紳創(chuàng)辦其事……”。1908年7月(光緒三十四年)，清廷批準(zhǔn)頒布了憲政編查館會同資政院擬制的《咨議局章程》(六十二條)和《議員選舉章程》(一百五十條)，并發(fā)布上諭：“著各督撫迅速舉辦(咨議局)，實(shí)力奉行，自奉到章程之日起，限一年內(nèi)一律辦齊。”并具體規(guī)定了各種籌辦事宜及定期向中央憲政編查館匯報(bào)。此后，各省相繼進(jìn)入了咨議局的籌備階段。

云南省咨議局開始于光緒三十四年(1908年)而成立于宣統(tǒng)初元(1909年)。在咨議局正式建立之前，云貴總督錫良在省城昆明設(shè)立咨議局籌辦處，作為辦事機(jī)構(gòu)。錫良遴選出綜理、協(xié)理、參議、書記、庶務(wù)等人選，“該處應(yīng)設(shè)總協(xié)理并參議各員紳，亟應(yīng)分別遴員辦理。茲查有布政司沈藩司(沈秉堃)，堪以派充咨議局籌辦處總理員，署學(xué)司葉學(xué)司(葉爾愷)，候補(bǔ)道趙上達(dá)、前貴州提學(xué)司陳紳榮昌均堪以派充該處協(xié)理員。丁憂侍講銜翰林院編修顧紳視高，陸軍部主事金紳在镕，法部主事李紳增，浙江候補(bǔ)道丁道彥，山東候補(bǔ)知府張守樹勛，候補(bǔ)知縣劉令顯治，均堪派充該處參議員?！溆鄳?yīng)設(shè)之書記等官，即由該總、協(xié)理遴員委辦?！?/p>

籌辦處相關(guān)的人員都遴選出來后，隨即開展工作。需要明確的是，咨議局的性質(zhì)是廣泛征求社會輿論的機(jī)關(guān)，即民意咨詢機(jī)構(gòu)，其職能為指陳通省利弊，籌計(jì)地方治安，并為資政院儲材之階，跟西方國家的地方議會相類似，但囿于時(shí)代背景，其性質(zhì)“既與聯(lián)邦議會不同，亦與地方自治有別，實(shí)介于二者之間，而為一時(shí)權(quán)宜之法”。

二、云南咨議局的選舉

云南咨議局籌辦處設(shè)立后，就按照《議員選舉章程》(以下簡稱《章程》)選舉議長和議員?！墩鲁獭芬?guī)定：凡屬本省籍貫且年滿二十五歲以上的男子，根據(jù)(一)曾在本省地方辦理學(xué)務(wù)及其他公益事務(wù)滿三年以上，著有成績者；(二)曾在本國或外國中學(xué)堂及與中學(xué)同等，或中學(xué)以上之學(xué)堂畢業(yè)，得有文憑者；(三)有舉貢生員以上之出身者；(四)曾任實(shí)缺職官，文七品，武五品以上未被參革者；(五)在本省地方有五千元以上之營業(yè)資格，或不動產(chǎn)者，有選舉咨議局議員之權(quán)。凡非本省籍貫之男子，年滿二十五歲，寄居本省滿十年以上，在寄居地方有一萬元以上之營業(yè)資本或不動產(chǎn)者，亦得有選舉咨議局議員之權(quán)；凡屬本省籍貫或寄居本省滿十年以上之男子，年滿三十歲以上者，得被選舉為咨議局議員。很顯然，這一選舉權(quán)利的規(guī)定是按照學(xué)識、財(cái)產(chǎn)、資望等來劃線，女子也沒有選舉權(quán)，導(dǎo)致享有選舉資格的人少之又少。云南當(dāng)時(shí)人口總數(shù)為9466695，雖然選民總數(shù)以及由此而來的選民占人口比例沒有一個(gè)確切的數(shù)據(jù)，但是根據(jù)相關(guān)分析，當(dāng)時(shí)全國范圍內(nèi)的民主選舉，選民總數(shù)占人口總數(shù)的平均百分比只有0.4左右，也就是每1000人中只有4人擁有投票資格。所以據(jù)此估計(jì)，云南享有選舉資格者之百分比也應(yīng)在0.4左右。

當(dāng)時(shí)全國二十一個(gè)咨議局共計(jì)選出1643位議員，云南分配的議員名額為68名，通過初選和復(fù)選，選出了議長1人，為張惟聰；副議長2人，為張世勛、段宇清；同時(shí)選出了顧視高、吳琨、陳榮昌等65名議員。這些議員大多數(shù)為具有傳統(tǒng)功名的士紳，有些還曾留學(xué)日本，接受過新式教育。他們進(jìn)入國家政治權(quán)力機(jī)關(guān)，擴(kuò)大了王朝的執(zhí)行基礎(chǔ)。

云南咨議局成立之后，議長、副議長及常駐議員公費(fèi)、書記薪金，其數(shù)額由督撫定之。議員旅費(fèi)、雜費(fèi)及預(yù)備費(fèi)由咨議局會議呈請督撫核定。

三、云南咨議局的職權(quán)與運(yùn)行

《章程》規(guī)定，咨議局的職權(quán)為：議決應(yīng)興應(yīng)革事件；議決財(cái)政預(yù)算、決算、稅法、公債、承擔(dān)義務(wù)的增加、單行章程的增刪修改、權(quán)利的存廢；選舉資政院議員；回復(fù)資政院和督撫咨詢；公斷和解自治會爭議；受理自治會或人民陳請。根據(jù)這些權(quán)力，云南咨議局也議復(fù)了一些議案，比如裁厘征稅案、墾荒其原案等，以下列舉裁厘征稅案試作分析：

其原提案曰：中國捐稅之最足病民者，莫如厘捐征收。章則若牛毛，小販零星，無從豁免，弊一。山路紛歧，局卡林立，用人既多，煩費(fèi)極重，弊二。書巡舞弊，稽查難周，磕索百端，公私交損，弊三。以滇省厘金計(jì)之，設(shè)局四十有六局，分三百三十九卡，自委員以至司事、巡丁，窟穴其中者至少當(dāng)在二千人以上。以商販有限之脂膏，供無數(shù)虎狼之坐食，而國家所收百貨正厘，全年不過三十萬兩內(nèi)外?！裼麖母旧锨袑?shí)改良，惟有裁撤厘捐，力除害政，別籌抵補(bǔ)，以濟(jì)急需?！M試辦所得稅、營業(yè)稅、房屋稅，以資抵補(bǔ)。宣統(tǒng)二年九月初八日，咨議局呈督部堂議決第一案《裁厘征稅》文。其文曰：……僉議：遵章表決，均以為抽收厘金為我朝舊日財(cái)政上權(quán)宜之辦法。今者，預(yù)備立憲矣，裁之固屬甚便，惟謹(jǐn)查原案，裁厘之后，叁拾余萬之厘款以試辦所得稅、營業(yè)稅、房屋稅抵補(bǔ)之，查三項(xiàng)稅法，仿自歐西，我中國前未之聞。以云南僻處邊隅，風(fēng)氣晚開，國民程度，尤覺幼稚，一旦驟為變更仿行，耳目之間不無詫異，議員等心竊慮此。緣就政治根本，

滇省現(xiàn)在社會情形，兩方面悉心討論，覺厘金之法現(xiàn)宜暫行緩裁，謹(jǐn)將表決之意為我督部堂陳之。

云南行政長官提出裁撤厘金并擬以所得稅、營業(yè)稅、房屋稅來抵補(bǔ)的議案，而咨議局通過開會決議認(rèn)為以滇省政治及社會情形宜暫行緩裁，說明咨議局對于督撫提出的議案有議決權(quán)，一定程度上可以起到監(jiān)督督撫的作用。有論者根據(jù)《云南咨議局第二屆議案一覽》中記載的云南咨議局第二年度例會議案進(jìn)行過大致的統(tǒng)計(jì)，“由咨議局提交督撫的議案約有23件，質(zhì)詢案1件。督撫對這些提案一一作答，表示不予采納的有6件，其余均答復(fù)要查辦或下文執(zhí)行，對于不予采納者亦在答文中陳述了緣由?！睆倪@個(gè)數(shù)據(jù)分析，督撫對制度賦予咨議局的相關(guān)權(quán)力還是給予了一定的尊重。當(dāng)然，督撫對于咨議局的選舉及會議也有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，并可以裁決執(zhí)行咨議局議決的議案。而且，咨議局與督撫看起來相互制衡，但實(shí)際上二者地位并不對等，咨議局的活動在很大程度上要受督撫的制約。盡管如此，云南咨議局的設(shè)立，在有著幾千年封建集權(quán)傳統(tǒng)的中國，也是一種難能可貴的進(jìn)步。

云南咨議局從建立到被取代歷時(shí)兩年之久，它的建立是清朝中央政府憲政改革之必然，也是云南民眾積極響應(yīng)的結(jié)果，其運(yùn)行效果如何，則主要和云南社會的整體素質(zhì)即政治參與意識、權(quán)力觀念、民主意識息息相關(guān)。雖然云南地處僻壤，但是這一改革嘗試，也顯示出云南接受近代民主機(jī)制的努力。并且咨議局作為政治民主化的一個(gè)起點(diǎn)，它為清末云南新興的紳商階層提供了合法的參政議政平臺，同時(shí)也培養(yǎng)了一批具有民主思想的政治家。1911年辛亥革命云南的積極響應(yīng)，在一定程度上與咨議局成立帶來的民主思想傳播促進(jìn)人民覺醒的影響分不開。雖然辛亥革命爆發(fā)后，云南咨議局隨著清王朝的滅亡逐漸湮沒于歷史，但它所曾發(fā)揮過的作用則不會被遺忘。

注釋

①《申報(bào)》曾公開刊文解釋初選和復(fù)選這樣一種兩段選舉法，即先叫普通人選出若干名候選人，再由被選的若干人互選而產(chǎn)生定額議員。