推進民辦高校分類管理需要解決的問題

方大勝

民辦學校分類管理是黨中央、國務院確定的重大改革方向，是貫徹落實《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）修法精神的重要舉措，是深化教育領域綜合改革的重要內容。各級政府應該對民辦高校分類管理的一些關鍵問題從法律制定上、制度設計上和實施過程中認真揪疑并加以解決，以真正推進分類管理政策落地。

一、民辦高校分類管理在法律層面上需要解決的問題

我國《中華人民共和國教育法》規(guī)定，教育具有公益性。但從民辦高校辦學實際出發(fā)，允許合理回報在一定程度上有利于社會力量投資辦學。因此在立法上應該進一步區(qū)分不同類型民辦高校的法人屬性，從而賦予其相應的法人身份，進行差異化管理，也就是把原來的非營利性民辦高校分為營利性民辦高校和非營利性民辦高校兩類，進行分類管理。由于法人的必要前提為財產(chǎn)，所以民辦高校分類管理實質上是要解決好法人屬性和產(chǎn)權制度問題。

1.關于民辦高校的法人屬性認定問題

一直以來，我國民辦高校實行的是雙重管理，教育部門作為審批機關與業(yè)務管理機關，審核民辦高校的辦學能力，為其頒發(fā)辦學許可證。其他政府部門（如民政和編辦）是法人登記機關，為獲批民辦高校進行法人登記，賦予其法人身份和相應的法律地位。由于分類登記的是法人資格，所以分類管理首要面臨的是法人屬性問題。在業(yè)務活動性質上，民辦高校與其他教育機構一樣，從事的是公共性教育事業(yè)，進行專業(yè)人才的培養(yǎng)。如果從職能性質來看，民辦高校應該具有“法律所授權的行政主體之公法地位”，具有同公辦高校同等的法律地位，都屬于事業(yè)單位法人。然而，相關法律并沒有把民辦高校的法人類屬界定為事業(yè)單位法人，《社會團體登記條例》也未將民辦高校納入管理范圍，結果管理部門依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》將其界定為民辦非企業(yè)法人，這種強制性的法律認定是行政偏見或政策歧視的結果，已經(jīng)成為民辦高校發(fā)展的根本性障礙。要解決民辦高校發(fā)展的根本問題，就應該明晰營利性和非營利性民辦高校的法人屬性，糾正歧視性的政策和做法，或通過法律政策明確認定民辦高校的法律身份或地位。

2.關于民辦高校的產(chǎn)權制度構建問題

我國法律確定了高等學校的法人資格及其民事主體地位，這標志著大學法人產(chǎn)權制度的確立，大學組織作為法人享有學校法人財產(chǎn)所有權。大多數(shù)民辦高校舉辦者為了保護自己的產(chǎn)權權益，利用組建董事會的法定權力，通過控制董事會進而控制學校，民辦高校最終形成了舉辦者控制性的特征。在舉辦者控制下，許多民辦高校權責不清、權力運行不規(guī)范，出現(xiàn)了舉辦者侵吞學校資產(chǎn)、家族成員間矛盾突出、舉辦者與辦學者權力沖突等問題。還有一些舉辦者自始至終都沒有把財產(chǎn)過戶到學校名下，或把全部辦學收入納入學校資金賬戶，結果是民辦學校法人財產(chǎn)權無法有效落實。表面上看，因投資辦學而形成的控制性影響力是民辦高校不規(guī)范辦學等諸多問題的根源，但投資辦學并不必然形成控制性影響力，形成這種影響力的是舉辦者對財產(chǎn)權利的追逐，根源是“不完全的”產(chǎn)權制度?；谕顿Y辦學的現(xiàn)狀，民辦高校產(chǎn)權制度實質上解決的是投資者的產(chǎn)權權益問題。對各種資產(chǎn)進行合理界定，有利于解決舉辦者的后顧之憂，也有利于政府對民辦高校的科學管理。

二、民辦高校分類管理在制度層面上需要解決的問題

分類管理是政府主導的制度設計，也是民辦高等教育未來發(fā)展的必然趨勢。民辦高校分類管理的可行性在于其效用性，即能夠促進民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。分類管理政策能否落地，營利性與非營利性民辦高校共同發(fā)展的趨勢何以可能，主要應該使制度模式與民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀相適應，以促進民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展為根本目的和戰(zhàn)略取向，擴大不同類型民辦高校發(fā)展的制度空間，形成差異化的政策，分類支持民辦高校持續(xù)發(fā)展。

1.有利于促進民辦高等教育的健康發(fā)展

保證營利性與非營利性民辦高校共同發(fā)展，形成民辦高校類型結構的整體平衡，促進整個民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展是分類管理政策的預期。實施分類管理之后，民辦高校發(fā)展的制度架構將產(chǎn)生變化，但民辦教育投資主體多元化的格局沒有改變，社會力量投資辦學的根本特征更沒有變化。承認營利性私立學校的存在，促進私立高校多元發(fā)展是西方國家分類管理的前提。我國民辦高校分類管理允許一部分學校注冊為營利性法人，允許舉辦者在保證學校發(fā)展的前提下從辦學結余中獲取利益。在社會力量投資辦學體制下，沒有經(jīng)濟手段的刺激，既不利于吸引社會閑置資金，也可能對現(xiàn)有舉辦者擴大投入的積極性產(chǎn)生抑制性作用。高等教育辦學質量提升的過程也是不斷加大投入的過程，對民辦高等教育而言，民辦高校辦學質量提升的過程，不但是舉辦者加大投入的過程，更是舉辦者通過科學合理的方式有效降低辦學成本、擴大辦學效益的過程。因而，營利性與非營利性民辦高校的根本區(qū)別不是要不要辦學效益，而是辦學效益歸誰。所以，民辦高校分類管理應該以法人責任為核心，構建營利性與非營利性民辦高校共同發(fā)展的制度，促進整個民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

2.有利于擴大不同類型民辦高校的發(fā)展空間

分類管理政策出臺的過程也是營利性民辦高校合法化的過程，新法以是否取得收益和結余為標準，把營利性學校和非營利性學校界定為兩個閉環(huán)，閉環(huán)間形成了明確的界限。通過明晰分類標準，兩類學校形成了各自的準入范圍，舉辦者可以自主選擇法人類型和辦學方式，這解決了分類管理的關鍵問題。民辦高校分類管理政策給予了舉辦者自主選擇營利性學校和非營利性學校的權利，同時又將他們置于兩難的境地，讓其不敢選擇。按照政策規(guī)定，非營利性民辦高?？梢缘怯洖椤懊褶k非企業(yè)單位”或“事業(yè)單位”。但即使法律允許民辦高校登記為事業(yè)單位，學校也不屬于編制部門所屬的法人類別范圍，結果是無法享受到事業(yè)單位的優(yōu)惠。擴大不同類型民辦高校的制度空間，一是解決非營利性民辦高校與公辦高校同等地位的問題，進一步發(fā)揮社會力量辦學的自主性，吸引社會力量辦學；二是解決營利性民辦高校組織形式與法人類型嚴重沖突的問題，特別是能否在審批名稱、法人登記名稱等名稱一致性的問題上做出制度創(chuàng)新，讓舉辦者敢于選擇營利性辦學。

3.有利于支持不同類型民辦高校的可持續(xù)發(fā)展

分類管理后，政府會給所有民辦高校以支持，但政府支持并不是同樣的、均衡性的，打破平均主義、讓不同法人類型的舉辦者獲得實惠，扶持不同類型民辦高校的發(fā)展，是制度公平、正義的要求。所以，政府應該明確差別化的配套政策，使營利性與非營利性民辦高校享受不同的政策激勵，給予舉辦者明確的預期，從而推動分類管理政策落地。分類管理后，新的政策體系一方面應該利用市場機制，引導社會力量投資，增加教育供給；另一方面要形成非營利性與營利性民辦高校在財政、稅收優(yōu)惠、用地、收費等方面享受差別化扶持政策。差異化扶持不是政策歧視，而是發(fā)展民辦高等教育事業(yè)的兩種機制，它可以形成不同的心理預期，充分激發(fā)制度的活力，使民辦高校發(fā)展的格局與分類管理的政策目標一致。

三、民辦高校分類管理在實施層面上需要解決的問題

盡管從中央到地方各級政府和教育主管部門都出臺了一系列有關民辦高校分類管理的政策和制度，但在推行過程中，有關出資者的財產(chǎn)權、新舊規(guī)定的銜接以及轉投和退出機制的設立等問題，關系到民辦學校出資方是否能夠順利進入或者退出，影響民辦學校出資方的決策，影響社會資本的積極性，從而導致民辦高校在有關問題上顧慮重重。因此，要順利推進民辦高校分類管理，必須做好以下幾個方面的工作。

1.細化“營利”與“非營利”類型

對于民辦高校的屬性，我們不應簡單地分為“營利”與“非營利”，而應根據(jù)出資形式進一步細分。在此基礎上制定相應的財產(chǎn)權制度，本質上是將原分類體系下的非營利民辦學校再具體細分為捐資型和非捐資型，從而更合理地制定產(chǎn)權歸屬的規(guī)定。推行分類管理應做到精準立法，有放有收，從而能夠既利于民辦教育發(fā)展，又防止過度營利性教育機構泛濫。他提出了“有限營利”的理念：民辦學校的教學部分，其宗旨是服務發(fā)展國家教育事業(yè)，所收取的費用只能用于日常教學支出，不具有營利性是理所當然的，而其后勤服務部分特別是民辦學校的后勤服務完全是社會化經(jīng)營性質，就理所當然的可以營利。實行教學與后勤服務兩部分的合理切割，教學部分不以營利為目的，后勤服務部分可以經(jīng)營化管理。

2.平穩(wěn)推進新舊制度的過渡與轉化

為了民辦學校分類管理改革平穩(wěn)進行，作為歷史與現(xiàn)實差異的補償方案，《民促法》修正案草案二審稿曾經(jīng)對合理補償和過渡期進行了設計，雖然存在較多需要解決的問題，但是這種設計體現(xiàn)了尊重歷史和國情、尊重民辦學校舉辦者對教育貢獻的初衷。但是，《民促法》的修改內容取消了過渡期的相關設計，民辦學校舉辦者得到合理補償?shù)恼敊嗬粡娦袆儕Z，缺乏合法性與合理性。建議將過渡期的政策重新確立，并進一步明確和細化。另外，還應補充明確的轉化機制——從過去模糊框架下的民辦學校向明確的營利或非營利民辦學校的轉化機制。建議讓有意向改制營利的民辦非企業(yè)單位法人學校舉辦者先注冊成為企業(yè)法人學校，由原學校與新成立的企業(yè)法人學校簽署協(xié)議，整體承接學生、教職員工以及相關的辦學責任和義務，之后原學校進行資產(chǎn)清算，并申請注銷。

3.建立民辦高校的轉投機制

允許營利性和非營利性民辦學校相互轉設，是促進民辦學校根據(jù)自身發(fā)展狀況靈活吸引資金、擴大發(fā)展路徑的有效途徑，但在目前的相關法律政策中并未提及。建議允許營利性民辦學校和非營利性民辦學校之間相互轉設，避免民辦學校對自己的身份“一選定終身”，并對轉設的準入標準、轉設流程、轉設后的人員身份變動等都進行詳細的規(guī)定，這將是各地推進民辦高校分類管理過程中應當彌補的空白。

參考文獻：

[1]徐緒卿.關于民辦高校分類管理的思考[J].教育發(fā)展研究，2011（12）.

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