社會保障政策執(zhí)行程序的法律原理

較長一段時間以來，學(xué)者們更容易關(guān)注政策制定，而政策執(zhí)行則被交由行政官員。執(zhí)行問題近年來才為學(xué)者們所關(guān)注，日漸成為公共管理學(xué)、政策學(xué)的研究對象。政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政治資源，將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動過程。其中，公開、透明、清晰的程序運作是確保執(zhí)行效果能夠?qū)崿F(xiàn)的手段之一。在學(xué)說上，作為給付行政的社會保障領(lǐng)域，具有何種不同于傳統(tǒng)秩序行政的特殊性，也是法學(xué)上需要探討的重要問題之一。由此可見，這一領(lǐng)域中的程序特殊性需要加以考量。通過社會保障政策執(zhí)行中的程序問題之探究，也有助于對這一問題加以解答。

社會保障政策執(zhí)行的目標(biāo)

分解來看，社會保障政策執(zhí)行的目標(biāo)大體包括三個面向：一是促進(jìn)憲法上物質(zhì)幫助權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)；二是基于“共享”而產(chǎn)生的資源之公平分配；三是滿足特定社會群體的物質(zhì)需求。以下本文將分別予以具體探討：

（一）憲法上物質(zhì)幫助權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！笨梢钥闯?，我國憲法中所確立的物質(zhì)幫助權(quán)是在特定情形之下的權(quán)利，而建構(gòu)社會保障制度，則是國家的一種義務(wù)和責(zé)任。據(jù)此，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第2條也有類似規(guī)定。由此可見，物質(zhì)幫助權(quán)的確保是社會保障政策執(zhí)行的目標(biāo)之一。

以社會保障領(lǐng)域為例，在執(zhí)行環(huán)節(jié)，程序的設(shè)計可能會侵?jǐn)_公民的隱私權(quán)。由于被給予社會保障待遇資格的相對人是作為一個“被給予者”而存在于程序之中的，因此常常容忍來自社會保障給予主體的權(quán)利侵?jǐn)_，甚至對于隱私權(quán)等權(quán)利并不是很敏感。這一觀點已在學(xué)者的相關(guān)考證中得以證實。與其他領(lǐng)域相比較，社會保障政策中的相對人更為關(guān)注的問題在于是否可以獲得福利以及何時可以獲得，至于因此而帶來的負(fù)面侵?jǐn)_則較少關(guān)注。相對人更關(guān)注的在于是否能夠獲得相關(guān)給付。

（二）基于“共享”而產(chǎn)生的資源之公平分配

《憲法》第14條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！薄渡鐣ｋU法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！彼^“共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”之立法目的，意味著福利制度本身在社會主義國家的政治體制下是社會主義分配制度的重要組成部分?；诠兄坪桶磩诜峙錇榛A(chǔ)的福利制度，公眾福利提升的水平與社會主義經(jīng)濟發(fā)展的水平正相關(guān)，公民可以分享改革的紅利。進(jìn)而，以平等共享和福利提升來促進(jìn)和維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，這也是國家社會保障制度的根本目標(biāo)。我們從中也可以發(fā)現(xiàn)，福利制度本身和公平等密切相關(guān)。

（三）滿足特定社會群體的需求

社會保障政策執(zhí)行的目標(biāo)之三是滿足特定社會群體的需求。需求包括感覺到的需求、專家界定的需求以及因比較而來的需求。社會保障政策涉及到不同群體，老人、幼兒、殘疾人等。例如，城鄉(xiāng)貧困人口包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國家和社會提供相應(yīng)的救助才能維持最低或最起碼的生活。這種群體的需求滿足往往集中在最低生活的保障之上。

社會保障政策執(zhí)行程序的特性

社會保障政策執(zhí)行手段有很多，包括契約、協(xié)商、命令等。作為嫁接實體法的橋梁，明確、清晰的程序要求，將有助于政策執(zhí)行主體明確自己的權(quán)利與義務(wù)，更好地促進(jìn)政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)。整體上，強調(diào)社會保障的政策執(zhí)行程序更強調(diào)將社會保障政策執(zhí)行視為一個過程，不僅考慮政策實施階段，同樣需要對政策實施之后的效果進(jìn)行評估，并由此考慮再次的政策制定。下文將進(jìn)一步將圍繞如下幾點加以詳細(xì)闡述。

（一）“自上而下”抑或“自下而上”

20世紀(jì)70年代末至80年代，政策執(zhí)行便開始具有兩種模型：“自上而下路徑模型”（top－down approach）與“自下而上路徑模型”（bottom－up approach）。在社會保障政策執(zhí)行中，政策執(zhí)行的這兩種模式都同時存在。具體闡述如下：

1. 上位法規(guī)范的細(xì)化

很多地方政府都制定了社會保障的操作規(guī)程，對程序進(jìn)行更為細(xì)化的規(guī)定。通過對上位法的基本程序進(jìn)行細(xì)化，創(chuàng)設(shè)出程序上的裁量，本質(zhì)上這是一種決定過程上的程序，其宗旨在于嚴(yán)苛資格設(shè)定，確保資格認(rèn)定的準(zhǔn)確性。如我國《社會救助暫行辦法》中規(guī)定的一般程序為“申請—調(diào)查—審批—公示—后續(xù)監(jiān)督”，而各地在具體實施過程中，會有所擴展或加以進(jìn)一步具體化。如在調(diào)查程序之后，會通過操作規(guī)程或者其他下位法規(guī)范增加“民主評困”程序，即在調(diào)查核實的基礎(chǔ)之上，由村委會召開民主評議小組會議，對符合條件的申請人和實際收入水平進(jìn)行“民主評困”，最后以不記名投票方式評定。從法律位階來看，這些規(guī)范并非對外具有法律效力的文件，卻形成了一種“制度架構(gòu)”，甚至可以直接決定相對人是否可以享受低保金。

2. 地方以及基層行政組織的廣泛職能設(shè)定

以最低生活保障制度為例，《社會救助暫行辦法》第3條和第4條分別對各級行政機關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定?！蹲畹蜕畋Ｕ蠈徍藢徟k法（試行）》第9條、第25條及各地的最低生活保障操作規(guī)程中，基本上都規(guī)定申請辦理低保在內(nèi)的任何社會救助，均應(yīng)先向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處報送縣級人民政府民政部門審批。如果逾越經(jīng)辦機構(gòu)，甚至逾越街道辦事處等，則會構(gòu)成程序上的不當(dāng)。實踐中，經(jīng)辦機構(gòu)又是一個常常會設(shè)定的主體，最底層且受“案”范圍最大的往往是各類經(jīng)辦機構(gòu)，包括社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會救助經(jīng)辦機構(gòu)、新農(nóng)合保險經(jīng)辦機構(gòu)等類型。此外，居委會、村委會基于上位法的授權(quán)或委托，也可能實際上具有日常管理、服務(wù)以及協(xié)助職責(zé)。這兩種模式的交織，也使得社會保障政策執(zhí)行目標(biāo)在實踐中多少出現(xiàn)了偏離。自上而下的目標(biāo)設(shè)定多半與上文所指出的社會保障政策執(zhí)行目標(biāo)相關(guān)，而在自下而上的執(zhí)行模式中，社會保障政策執(zhí)行可能表現(xiàn)為各種具體規(guī)范的調(diào)整、實際的權(quán)限行使，夾雜著大量的裁量特性，同時也可能是為了維持社會穩(wěn)定、適應(yīng)當(dāng)?shù)卣苇h(huán)境等目標(biāo)而運作。

（二）社會保障政策執(zhí)行程序主體的網(wǎng)絡(luò)化

在政策執(zhí)行理論的相關(guān)研究中，政策網(wǎng)絡(luò)也是為彌補自上而下、自下而上兩種模式缺陷的背景下所出現(xiàn)的一種新理論。這種理論在主體上強調(diào)多中心治理，手段上強調(diào)采用靈活、競爭的方式，并強調(diào)外部執(zhí)行環(huán)境的輸入。社會保障執(zhí)行程序的主體恰如網(wǎng)格，從上級行政機關(guān)的整體規(guī)劃，再到下級行政機關(guān)的具體實施，當(dāng)網(wǎng)格延伸到最底層時，恰好是由居委會、經(jīng)辦機構(gòu)等基層行政組織實際上承擔(dān)著繁雜且大量的申請者審核、資金發(fā)放等職能。

同時，這種網(wǎng)絡(luò)化不僅表現(xiàn)在縱向，而且也表現(xiàn)在橫向上，即社會保障政策執(zhí)行不僅是一種自上或自下的模式，同時也需要考慮普通公眾、私主體的參與等，如非營利法人，包括事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。在法學(xué)上，這些程序都綜合了公法與私法的屬性，有些可能會要求滿足公法規(guī)范的要求。社會政策領(lǐng)域?qū)儆诘湫偷纳鐣骖I(lǐng)域，哪些主體、事項需要公開，都是未來值得探究的問題。

（三）社會保障政策執(zhí)行程序內(nèi)容及其功能的多元化

我國當(dāng)下的貧困人口數(shù)量依然規(guī)模較大，尤其是中西部地區(qū)，貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。這些貧困人口的相關(guān)保障，多與社會政策有關(guān)。這也是多元程序設(shè)計的基礎(chǔ)。老年人、兒童、殘疾人以及其他有特殊需求的人，群體不同，需求也不同，這就要求程序設(shè)計需要對多元主體的不同利益加以考量。對象的多元之外，程序的內(nèi)容和功能也是多元化的，至少包括如下內(nèi)容和功能：

1. 為不利變更提供程序保障：較之其他領(lǐng)域的程序而言，社會保障政策中的領(lǐng)受者，一旦被減損、剝奪領(lǐng)受資格，這種不利變更很容易引起爭議。例如，減少社會救助金的發(fā)放，降低社會保險水平，終止或暫行發(fā)放相關(guān)社會保障金。之所以是“不利”，意味著只要存在負(fù)面的不利影響，就應(yīng)格外注重程序的保障，尤以聽證制度為典型。聽證可能存在于社會政策的立法、決策環(huán)節(jié)，這兩個環(huán)節(jié)的聽證功能有所不同。前者更著重于實現(xiàn)公民參與和政策可接受性；后者則應(yīng)更關(guān)注權(quán)利的減損。此外，說明理由制度，在停發(fā)、減發(fā)、增發(fā)中，說明理由制度也會被給予特別強調(diào)。

2. 圍繞資格確定的程序要求：社會保障政策執(zhí)行中包括很多資格的確立，“條件”“認(rèn)定”“標(biāo)準(zhǔn)”等字眼常會出現(xiàn)于社會保障政策之中。符合相關(guān)條件之后，領(lǐng)受者才能夠被“給予”并繼而享有領(lǐng)受者資格。資格的確定，其本身具有實體意義。然而，如何確立資格，則應(yīng)當(dāng)是一個獨立且基礎(chǔ)性的程序問題。這其中涉及到是否需要公開資格確立的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及程序、是否需要專家或第三方參與、是否需要組織聽證會等問題。

3. 退出程序：社會保障所構(gòu)筑的是一道公民基本福祉的防護(hù)網(wǎng)，在獲得相關(guān)的社會保障之后，還需要考慮一些群體地域、個人條件的變化，客觀上出現(xiàn)了該公民需要退出某社會保障項目的情形。此時如何退出，同樣需要加以考量。

社會保障政策執(zhí)行程序的具體內(nèi)容

基于上述程序特性，社會保障政策執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部程序、非正式程序、簡易程序和退出程序幾個方面加以特別考慮。當(dāng)然，這并非表明傳統(tǒng)的說明理由、信息公開等不需要強調(diào)，只是相對而言，這些程序樣態(tài)更需要加以注意。

（一）信息溝通的完善

組織主要依靠信息流動，如同生產(chǎn)商依賴物流一樣。因此，正確的信息和防止信息阻滯對公共組織的運作而言非常重要。不幸的是組織，尤其是公共組織一直面臨著不正確的信息或堵塞的信息。良好的信息溝通是程序得以順暢進(jìn)行的必要前提條件之一。

社會保障政策中的受益群體，多為社會的弱勢群體。此外，所涉及的很多領(lǐng)域也較為專業(yè)化，如養(yǎng)老金的計算、工傷傷殘等級的認(rèn)定等，都倚賴于專業(yè)知識以及信息，普通公眾可能缺乏足夠的知識背景來對這些信息加以鑒別、了解和把握。這也意味著對于社會保障政策的執(zhí)行主體而言，說明理由、信息公開等義務(wù)應(yīng)當(dāng)給予更多強調(diào)。在政策制定環(huán)節(jié)的充分信息溝通和公開是當(dāng)下需要完善的問題之一。這將有助于提高社會保障政策本身的可接受性，并促進(jìn)社會保障政策執(zhí)行目標(biāo)的有效實現(xiàn)。除此之外，如上文所述，由于社會保障政策涉及諸多層面上的組織，從中央到地方，一直到社會保障政策執(zhí)行中的諸多經(jīng)辦機構(gòu)，這便需要加強這些機構(gòu)之間的信息流通。

（二）內(nèi)部程序的考量

社會保障政策執(zhí)行中，不僅需要直接針對公民的外部程序，如說明理由制度、聽證制度、信息公開制度等，更需要格外考慮內(nèi)部程序。內(nèi)部程序包括各部門之間橫向的配合，也包括上下級行政機關(guān)之間的審批和監(jiān)督。內(nèi)部程序的順暢與否同樣可能會影響到最終公民是否能夠獲得社會保障。我們可以把包含當(dāng)事人參與的程序稱為“外部行政程序”，而把沒有當(dāng)事人參與的程序稱為“內(nèi)部行政程序”。打個比方，行政機關(guān)是一臺機器，當(dāng)事人參與是向機器輸入信息，行政決定是機器輸出的結(jié)果，那么，機器內(nèi)部的運轉(zhuǎn)就是我們所說的內(nèi)部行政程序。行政機關(guān)內(nèi)部如何“完成工作”，本身既是官僚行政體系的一部分，也是社會保障政策執(zhí)行目標(biāo)得以實現(xiàn)的具體要求。

（三）非正式程序的倚賴

一般而言，正式程序看起來總是能更好地保障個人的權(quán)利。以《社會救助暫行辦法》為例，“申請—審核—審批”是常有的程序，正式程序的設(shè)定有助于確定領(lǐng)受者資格。然而，基于裁量和規(guī)則的嵌合，非正式程序也時常會與正式程序交織在一起。即使從比較法的視角來看，社會政策領(lǐng)域也無法單純地依靠正式程序，原因是正式程序會需要更多的成本，冗時且需要大量人力，因此從域外法的經(jīng)驗來看，也開始重視和強調(diào)非正式程序。

（四）程序的簡化

“遲到的正義不是正義?！睂τ诩毙鑷页鍪謳椭南鄬θ藖碚f，最終得到的給付微不足道，但對于給付受領(lǐng)人擺脫生活困境卻意義重大。行政機關(guān)如何公布信息，如何簡化程序，讓符合資格的公民不至于面對繁瑣的程序設(shè)計望而生畏，這是程序設(shè)計所需考量的問題之一。實際中，醫(yī)療保險中的參保人員急診、搶救情形；低保人群中的特困人口救助等都應(yīng)當(dāng)考量其特殊情形，設(shè)計必要的簡易程序。例如，對于事實清楚，認(rèn)定較為簡單的保險類社會保障項目，如工傷、生育、養(yǎng)老等，可適用簡易程序；對于緊急特定事項下的救助類項目，如大病救助、緊急救助等，可適用簡易程序。此外，即使對于普通的社會保障項目申請者來說，在社保金的申請、跨省社保轉(zhuǎn)移、社?？ㄑa辦等內(nèi)容上，也可進(jìn)一步考慮程序的簡化。

（五）退出程序的完善

退出程序包括兩種情形。一方面，這種退出可能是種主動退出。例如，不再符合社會保險待遇的人，主動退出相關(guān)福利領(lǐng)受項目。另一方面，是經(jīng)過后續(xù)的監(jiān)督審查程序，不再符合相關(guān)資格的人群退出該制度。實踐中以后者為主。立法中盡管規(guī)定了公民的主動退出義務(wù)，但是多數(shù)領(lǐng)受者不大樂意主動退出相應(yīng)的保障體系。這便更加要求行政機關(guān)的后期監(jiān)督審查，如保障房、低保金等的后期監(jiān)督，及時地清退不符合相應(yīng)條件的人群。但是，這種退出程序在啟動時，也應(yīng)明確清退的理由、政策依據(jù)等。這種動態(tài)監(jiān)管會涉及到諸多部門，也需要這些部門之間的協(xié)作和統(tǒng)一信息系統(tǒng)的建立。

結(jié)語

整體上，社會保障政策執(zhí)行程序依然處在需進(jìn)一步研究的階段。本文的論述也只是較為粗略地提供了一個可供分析的框架?？紤]到社會保障政策執(zhí)行程序的內(nèi)容和功能千差萬別，在不同的領(lǐng)域中會有不同的具體問題，因此，這些恐怕仍舊需要更為細(xì)致的探究。具體來看需要從兩個方面加以考量：一方面，我國社會保障政策要實現(xiàn)基于社會主義國家的“廣覆蓋”之社會保障制度目標(biāo)；另一方面，也要避免西方福利國家所出現(xiàn)的“福利病”。我們需要認(rèn)識到，社會保障政策執(zhí)行程序的定位，不僅僅是一種實體利益的保障，更是一種富有尊嚴(yán)的福祉追求。這樣的定位或可為統(tǒng)合上述矛盾提供一種可能的進(jìn)路，即通過程序來實現(xiàn)公民富有尊嚴(yán)的生活，這也應(yīng)當(dāng)是未來我國社會保障政策執(zhí)行程序之目標(biāo)。