作為派生型組織的社會組織
——一種國家與社會關(guān)系形態(tài)的組織分析

2018-11-23 01:46:22

社會觀察 2018年9期

關(guān)鍵詞：部門人員

派生型組織：一種普遍性國家與社會關(guān)系形態(tài)

在中國政府與社會組織的關(guān)系中存在著這樣一種現(xiàn)象，即社會組織實際上作為政府的派生機構(gòu)來運作。這種雖然具有獨立的法人資格，但在人事、財務和核心決策等實際運作方面高度附屬于其他機構(gòu)的組織，可被稱作“派生型組織”。它是一個廣義概念，本文僅關(guān)注政府與社會組織關(guān)系層面。它有兩層意涵：其一，雖然一個派生源能夠產(chǎn)生多種性質(zhì)的派生物，但“派生型組織”主要關(guān)涉至少在名義上具有法人資格的正式組織；其二，強調(diào)派生源對派生物的實質(zhì)主導地位，并且兩者間的關(guān)系具有變遷空間。符合這個概念的社會組織可被形象地稱為“正式行政體制外的事業(yè)單位”，折射出一種國家與社會關(guān)系形態(tài)，是國家利用和嵌入社會的組織實踐。

政府與派生型組織的關(guān)系可以進一步提煉為“部門統(tǒng)合主義”。在這個組織框架中，行政機構(gòu)（主要包括黨政機關(guān)、人民團體）是最主要的派生源，事業(yè)單位、社會組織和企業(yè)均可構(gòu)成某一機構(gòu)下的派生型組織，在核心決策、人事等層面接受行政機構(gòu)正式或非正式的領(lǐng)導與控制。事業(yè)單位還可進一步派生出企業(yè)和社會組織，比如高等院校旗下龐大的學生、校友社團以及校企等組織。自20世紀末以來，作為派生型組織的企業(yè)大量減少，草根社團、民間非企業(yè)單位等社會組織大量產(chǎn)生，它們與行政機構(gòu)的關(guān)系相對較弱。遵照本文界定，這些外圍組織不構(gòu)成行政機構(gòu)的派生型機構(gòu)，只是在項目外包、業(yè)務監(jiān)管、利益交換等方面或許產(chǎn)生一定聯(lián)系，有時甚至形成權(quán)益性同盟（Spires, 2011）。

對中國政治而言，“部門統(tǒng)合主義”具有較強適用性，它將宏大的國家與社會關(guān)系敘事具體化了。第一，部門是中國政府科層的基本主體，是政治利益表達和行政管控的主要承擔者，是“條塊”格局的主要支撐，也是絕大多數(shù)官員一生安身立命之所在。這也導致中國政治常被形容為“部門主義”（departmentalism）、“碎片化的權(quán)威主義”（Lieberthal & Oksenberg, 1992；王信賢，2006）。換言之，部門才是利益統(tǒng)合的主體。第二，部門的統(tǒng)合作用不僅體現(xiàn)在事業(yè)單位、國有企業(yè)等單位制組織上，還體現(xiàn)在對社會組織的“許可主義”管理體制上。社會組織要想具有法人地位，獲取更大的國家和社會資源，必須進入“雙重管理”體制。作為業(yè)務主管單位，部門通過社會組織延伸了科層鏈條。第三，分稅制以來，“條條”控制的財力增強，有些通過政府購買服務的項目制形式輸送給社會組織，使其幫助完成一部分行政任務。相比于難以得到財政撥款、運轉(zhuǎn)經(jīng)費基本靠自籌的非派生型組織，派生型社會組織具有更穩(wěn)定的經(jīng)費支撐。

三對組織要素間的張力與調(diào)適：一個解釋框架

前文描述了派生型組織的特征及其與政府部門關(guān)系的組織框架。我們不僅僅停留于描述，而將提出三組命題，表明三對組織要素間的張力與調(diào)適分別推動了派生型組織的產(chǎn)生、維系和變遷（如表1所示）。

表1 解釋框架：三組命題及其作用維度

（一）部門自主與組織環(huán)境間的張力與調(diào)適

派生型組織內(nèi)生于國家體制，作為派生源，部門主導了派生型組織的產(chǎn)生。部門的生存與發(fā)展離不開組織環(huán)境，而后者對部門的作用體現(xiàn)在雙重方向。一方面，組織環(huán)境——包括部門的上級機構(gòu)、外部組織和社會資源等——對部門的自主性構(gòu)成了約束。為此，部門有動力減少對外在環(huán)境的資源依賴，降低與外界聯(lián)系的不確定性，體現(xiàn)在部門力圖增加自身能夠控制的資源和規(guī)模，以及創(chuàng)造其他組織對其的依賴（Pfeffer & Salancik, 1978）。另一方面，部門需要適應環(huán)境，獲得環(huán)境的認可，打造其制度性基礎(chǔ)（Meyer & Rowan, 1977；DiMaggio & Powell,1983；Scott, 2008）。這兩重方向的存在表明，部門自主與組織環(huán)境間存在著張力，也為調(diào)適埋下了伏筆。

組織環(huán)境對部門的制約突出體現(xiàn)在兩個層面，它們構(gòu)成部門擴張的巨大限制，導致其難以完全依靠自身去實現(xiàn)組織目標。第一，強硬的編制約束。根據(jù)20世紀90年代末的機構(gòu)改革方案，編制的確立遵照“三定”原則，即“定職能”“定機構(gòu)”與“定人員”。自此以后，政府“瘦身”、控編成為機構(gòu)改革的主基調(diào)（Burns，2003），部門難以控制自身編制，編制甚至成了“緊箍咒”。有些部門被迫轉(zhuǎn)型為協(xié)會或行會，比如紡織部和輕工業(yè)部被改組為紡織總會和輕工總會（馬秋莎，2007）。在編制收緊的同時，大量上級分派的任務卻亟待人力、財力和精力去完成。第二，“技術(shù)治理”帶來的約束。這體現(xiàn)為部門日漸精細化、專業(yè)化、復雜化和規(guī)范化，上下級、部門間溝通越發(fā)強調(diào)規(guī)章制度和所謂程序。渠敬東等（2009）將之稱為“技術(shù)治理”。

面臨這兩重“枷鎖”，部門自有“鑰匙”——成立派生型組織。一方面，編制在縮減，招募在編人員、成立事業(yè)單位變得更加困難；另一方面，相關(guān)社會組織不斷成立，它們不僅承接了原本政府部門的職能，還成了安排政府退休或流動人員的地方。王穎等（1993）較早指出，社會組織靈活的組織形式對處于科層管束下的政府干部來說是擋不住的誘惑，他們把在原體系中辦不成的事情拿到社會組織去做。朱光磊等（2009）也發(fā)現(xiàn)，2004年，政府部門以編外或超編形式雇傭人員的比重為45.3%，并且有擴大趨勢。

進一步地，為什么在相當多的事務中，社會組織而不是企業(yè)或其他組織更能夠滿足政府的派生職能？這主要因為，第一，社會組織與政府部門一樣，具有非營利性，面臨非再分配約束（Hansmann, 1980）。因此，對于某些公共服務，人們對那些不受利潤激勵的組織抱有更大信任，將之視為與政府性質(zhì)相近的公共性組織。第二，社會組織與政府部門存在一定的互補性，可以提供多元、異質(zhì)的公共產(chǎn)品，至少在理想類型層面，更不容易受到官僚主義的束縛（薩拉蒙，2008）。第三，按照現(xiàn)代管理模式，社會組織實行理事會制度。理事會最重要的作用是為組織提供獲取資源的機會，將組織環(huán)境中重要的利益群體代表納入理事會中，可以幫助組織提升公眾形象，吸引更多社會人員參與，博取合法性（Zald, 1969）。自2004年以來，中國對社會組織的管理條文開始強調(diào)理事會制度。然而，對派生型組織而言，由于大量資源掌控在部門手中，理事會不具有資源爭取的功能，更多地扮演合法性或象征功能。有學者將之直言為“理事會的架空”（田凱，2009）。

本部分可以提煉為命題1：部門既要突破環(huán)境約束，重點體現(xiàn)為編制和規(guī)章等方面的束縛；又要贏得環(huán)境認可，夯實制度基礎(chǔ)。因此，部門自主與組織環(huán)境間形成張力，派生型組織是對之進行調(diào)適的自然產(chǎn)物。

（二）項目收益與風險間的張力與調(diào)適

在理想類型層面，存在等級架構(gòu)（自己生產(chǎn)、一體化）與對等契約（外部購買）兩種組織治理形式。由于命題1的作用，部門與派生型組織的關(guān)系難以像對待事業(yè)單位那樣實行嚴格的等級制，構(gòu)造明確的行政隸屬鏈條。那么，為什么部門不能通過項目外包，像對待一個外在獨立組織那樣實行真正的契約制？按照交易成本的一般機理，這樣可以增大項目承包者的收益關(guān)聯(lián)，刺激其積極性，進而更好地拓展社會收益（Coase, 1937；Williamson, 1985）。

這就還要考慮交易特性問題，即社會組織的產(chǎn)品可能具有較高風險。目前學界的共識是，在當前的政社關(guān)系下，社會組織不僅是服務提供者，而且能夠威脅到政權(quán)安全（康曉光、韓恒，2005）。那么，部門從社會組織那里購買產(chǎn)品就不能只考慮低廉有效等效率性因素，而應該具有威廉姆森（Williamson, 1999）所講的“主權(quán)型交易”（sovereign transactions）特征。與購買型交易不同，主權(quán)型交易對代理人的忠誠度要求很高，需要其與委托方高度一致、不冒險、及時而準確。其對于不忠誠帶來的合同風險只能主要依靠等級制，而無法通過外在懲罰來降低。在威廉姆森的框架下，外交活動就屬于這種類型。

對收益與風險的判別受制于部門與社會組織所處的政治和社會環(huán)境。在中國，屬于主權(quán)型交易的范圍更廣，因為即使是部門內(nèi)的行政人員也是所謂的“官僚政客”（bureaucrats-cum-politicians），具有政治性。部門對缺乏政府背景又不熟悉或控制不了的社會組織高度不信任（Spires, 2011；張仲汝等，2009；王詩宗、宋程成，2013）。部門寧可犧牲一些收益來換取項目安全，所以從外在獨立社會組織直接購買服務的比例很低。它們更傾向于在名義上構(gòu)造對等組織，滿足組織環(huán)境對項目外包的資質(zhì)要求，實質(zhì)上卻擁有對其的控制權(quán)，我們稱之為“準等級制”。所謂準等級制，要義在于即使對不具有隸屬關(guān)系的派生型組織，同樣可以發(fā)布命令，只不過這種命令背后有了更多的利益交換，主要紐帶就是中國式項目制。

首先，它是再分配體制的一種，而不是典型的市場購買。再分配體制的本質(zhì)是供給導向，而非需求導向或雙向交易。它不是要滿足社會日益增長的公共服務需求，也不強調(diào)公開競標或市場競爭，尋找更低廉高效的服務，而是要滿足部門供給方的自身需求，分擔其“不可承受之重”的行政任務。派生型組織是理想角色，實踐中就體現(xiàn)為“體制內(nèi)吸”（韓俊魁，2009）或“管家服務”（敬乂嘉，2011）。

其次，與目前學者更多強調(diào)的分類控制不同，項目制更能夠提供正向激勵。通過項目輸送，政府部門與派生型組織建構(gòu)出新型的庇護關(guān)系，形成縱向的控制與交換網(wǎng)絡。學界甚至發(fā)現(xiàn)，購買資金主要不是用在服務費用上，而是更多地用于社會組織的勞動力或人頭費（范明林，2010）。當然，這種庇護是有限的，有研究（Cho, 2017）發(fā)現(xiàn)，社工成了被壓榨的對象，被過度使用。這與李靜君（Lee, 1999）提出的“去組織化的專制主義”異曲同工。相應地，這也造成派生型組織人員的高流動性和不穩(wěn)定性。

最后，與等級制下的直接資助或撥款相比，項目制更為目標導向、運轉(zhuǎn)靈活。部門不需要將整塊資金切給派生型組織，而是更加靈活地選擇資助規(guī)模、次數(shù)和對象。這種分散性、“釣魚式”的支持導致派生型組織難以形成整體、長遠的目標，只能一次次地去交換。當然，對派生型組織而言，也可以尋找更多的項目資助來源，增大討價還價權(quán)，而部門資源的減少，也會推動社會組織走向獨立。

本部分可以總結(jié)為命題2：由于項目收益與風險間的張力，部門與派生型組織的關(guān)系構(gòu)成“準等級制”。通過再分配而非契約性質(zhì)為主的中國式項目制，部門建構(gòu)了與派生型組織的縱向庇護網(wǎng)絡。它具有很強的權(quán)力與利益交換性質(zhì)，進而導致其較強的脆弱性。

（三）控制與激勵的張力與調(diào)適

控制與激勵是組織生存與發(fā)展的一對核心要素，單純強調(diào)任何一個都是偏頗的。具體到部門對派生型組織的實踐，第一，在控制范圍及強度上，大致體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）人事控制。在負責人層面，根據(jù)控制強度可分為：部門人員直接作為負責人；部門人員作為實際負責人；部門人員能夠建議和否決負責人；部門人員對負責人難以控制。在其他人員的招募和使用管理層面，可分為：控制實際操控人員；控制理事會組成人員；控制普通執(zhí)行人員；人員自主管理。（2）財務控制。可分為：全面控制財務來源與使用，包括預算分配、使用方式與規(guī)模、結(jié)余是否上繳部門等；控制財務使用方式與規(guī)模，但較少或不控制來源渠道；僅控制關(guān)鍵性（比如核心項目）的財務使用；財務自主。（3）目標與任務控制?？煞譃椋耗繕送耆刹块T制定，任務全部是部門行政事務，實行過程控制；目標和任務由部門與派生型組織協(xié)商完成；自主確立目標任務。第二，激勵因素包括：（1）組織激勵，主要體現(xiàn)為資金或項目輸送、組織目標或任務的授權(quán)；（2）人事激勵，主要體現(xiàn)為物質(zhì)（即組織績效與個人收入掛鉤）和職業(yè)升遷（包括寬廣的晉升空間，較強的物質(zhì)激勵；較狹隘的晉升空間，較弱的物質(zhì)激勵；無晉升可能，固定工資）。

控制與激勵既可以區(qū)分出量級和范圍，同時也是動態(tài)的?，F(xiàn)實中大致可劃分為U派生型和M派生型（Chandler,1962；Williamson, 1985；Qian et al., 2006）。比較而言，前者的控制性更高，激勵更低，部門直接管控社會組織，“準等級性”更強。但是隨著控制成本的高昂，官僚主義費用的上升，多重任務的可分離性增大，組織有向M派生型演變的可能。除此之外，還有一些原因?qū)е耈型和M型均更加復雜和不穩(wěn)定。（1）人事方面。政府部門與社會組織人事體制有本質(zhì)不同，社會組織編制虛化，人員激勵受到較大限制，導致行政機構(gòu)在建立職能直控部門時，人事與其他部門很難對接，因而U型是不穩(wěn)定的。編制帶來的身份等級隔離，還導致即使選擇M型架構(gòu)，下放人事權(quán)，晉升也會遇到瓶頸（以事業(yè)編人員為天花板），只好部分放開物質(zhì)激勵。這又可能突破非再分配約束，促使社會組織向營利性轉(zhuǎn)型，或暗自營利，帶來監(jiān)管隱患。（2）財務方面。當前依靠中國式項目制來資助派生型組織，而項目的資金規(guī)模、方向并不穩(wěn)定，在部門領(lǐng)導關(guān)注點轉(zhuǎn)移或部門預算不足時，部門沒有足夠的利益來換取對社會組織的控制，可能推動其從U型到M型的轉(zhuǎn)變。這一方面能夠推動社會組織走向自主；另一方面，若社會組織能力不足，也可能走向消亡或轉(zhuǎn)型。

本部分可以提煉為命題3：在控制與激勵層面，派生型組織的重要特征是部門較強控制與較強激勵的并存。由于直控成本提升等因素，部門與派生型組織的治理架構(gòu)還會從U型向M型轉(zhuǎn)變。因而，派生型組織并不穩(wěn)定，既可能走向自主，也可能被迫消亡或轉(zhuǎn)型。