中國傳統(tǒng)社會(huì)以“郡縣國家”為核心特征的治理體系自近代以來接連遭遇西方軍事入侵、工業(yè)革命和全球市場(chǎng)化的三大階段任務(wù)挑戰(zhàn)，歷經(jīng)百年探索而并沒有走向西方以選舉和分權(quán)為特征的所謂西式“民主”政體和治理體系，但卻依然取得了卓越的治理績效。筆者將當(dāng)代中國治理體系的特征從學(xué)術(shù)角度概括為“超級(jí)郡縣國家”，其基本傳承了傳統(tǒng)“郡縣國家”四大核心支柱（中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計(jì)、行政區(qū)劃為技術(shù)保障），但對(duì)四個(gè)方面又進(jìn)行了強(qiáng)化和改造，使得其治理能力超遠(yuǎn)傳統(tǒng)時(shí)期。本文試圖揭示“超級(jí)郡縣國家”的歷史演變和內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制，指出中國傳統(tǒng)國家治理體系在近代遭遇諸多挑戰(zhàn)卻依然具有強(qiáng)大生命力的深層次原因，以及這種迥異于西方道路的探索的啟示意義，并對(duì)流行的治理體系轉(zhuǎn)型的宏觀理論進(jìn)行對(duì)比辨析。

對(duì)五種流行解釋框架的反思

（一）“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”論：比歷史更穩(wěn)定的理論

金觀濤和劉青峰自20世紀(jì)80年代提出其“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論以來已近40年，成為學(xué)界一個(gè)流傳甚廣的理論。筆者在此無意對(duì)金觀濤先生持續(xù)多年的數(shù)卷本“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論進(jìn)行全面細(xì)致的剖析，僅指出其與“超級(jí)郡縣國家”理論的最核心差異在于雙方對(duì)待中國傳統(tǒng)治理體系的基本態(tài)度和判斷的根本對(duì)立。

金觀濤認(rèn)為，“從西周到秦漢一千年間，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)一直在生動(dòng)活潑地變更著，所謂停滯問題只是發(fā)生在秦、漢建立大一統(tǒng)封建帝國以后的兩千年歷史中?！薄帮@而易見，這個(gè)問題的解決答案應(yīng)該包含了對(duì)為何近代資本主義沒有在中國封建社會(huì)出現(xiàn)的回答。因?yàn)槲覀円坏├斫饬酥袊鐣?huì)結(jié)構(gòu)兩千年停滯（即社會(huì)結(jié)構(gòu)基本形態(tài)保持穩(wěn)定）的機(jī)制，那么這種結(jié)構(gòu)不能自發(fā)地向近代資本主義社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化也就不言自明了。”諸如此類的說法和情緒性判斷在其著作中俯拾皆是。他們實(shí)際上是在“停滯=穩(wěn)定”的意義上在使用“穩(wěn)定”這一詞匯，只不過“穩(wěn)定”看上去更為中性和學(xué)術(shù)，但其實(shí)作者的立場(chǎng)和價(jià)值判斷是非常突出的?；蛘哒f，停滯的真實(shí)含義指的是“落后+穩(wěn)定”更為真切，金觀濤真正想表述的概念是“超停滯結(jié)構(gòu)”或“超落后穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”，他的問題意識(shí)是“什么阻止了中國的變革（=進(jìn)步）”，答案聚焦到了集權(quán)之類因素上。根據(jù)金觀濤的介紹，“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”的核心思想成型于20世紀(jì)70年代，而40年過去了，時(shí)移世易、滄海桑田，中國依舊保持集權(quán)為特征的治理體系，卻早已不落后了，他所有的立論基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)已不復(fù)存在，但“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”理論卻保持了“超穩(wěn)定”狀態(tài)而幾乎未做大的變動(dòng)。

（二）現(xiàn)代國家構(gòu)建論：西方的“構(gòu)建”與中國的“升級(jí)”

現(xiàn)代民族國家構(gòu)建理論也是一種對(duì)治理體系進(jìn)行理解和解讀的重要宏觀理論，其又有歷史學(xué)和政治學(xué)兩個(gè)分支，前者代表人物如昔日美國漢學(xué)界領(lǐng)軍人物之一的孔飛力，后者以已故美國著名社會(huì)學(xué)家和政治學(xué)家查爾斯·蒂利為代表。

孔飛力的問題意識(shí)無疑是高度西方化的，其隱含的潛在理論預(yù)設(shè)大約是政治參與帶來現(xiàn)代政治（民主？），這樣的預(yù)判是否成立顯然是值得爭(zhēng)論的。中國的發(fā)問方式未必需要這樣，“組織動(dòng)員”同樣可以帶來較好的政治效率。關(guān)鍵是，是否實(shí)現(xiàn)了所謂的“政治民主”顯然不是近代以來中國各界最為關(guān)心的議題，強(qiáng)國富民才是各界的關(guān)注焦點(diǎn)。

查爾斯·蒂利作為社會(huì)科學(xué)家也高度關(guān)注“現(xiàn)代國家”問題，因?yàn)椤艾F(xiàn)代國家”對(duì)西方而言確實(shí)是一個(gè)巨大的歷史變化和新現(xiàn)象，核心在于中央集權(quán)政府的出現(xiàn)，而非領(lǐng)土、人口、文化等國家構(gòu)成的另外三個(gè)因素。所以西方很困惑，圍繞此問題產(chǎn)生了一系列的學(xué)術(shù)成果，尤其是圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)與現(xiàn)代民族國家產(chǎn)生方面。但這類中央集權(quán)的“國家”在中國已存在至少兩千年之久，早已不構(gòu)成一個(gè)明顯的問題。中國關(guān)注的是如何“更現(xiàn)代”，即更加集權(quán)和完成內(nèi)部整合?！艾F(xiàn)代國家”在西方近代歷史上是一個(gè)“創(chuàng)造”問題，在中國現(xiàn)代歷史上則是一個(gè)“再造”問題（即升級(jí)）。

（三）科層制理論：“美國”韋伯遮蔽了中國問題

筆者認(rèn)為韋伯所提出的科層制理論和問題意識(shí)可能是最為接近當(dāng)下中國的治理體系所面臨的核心挑戰(zhàn)的，但需要辨明的地方是韋伯的科層制理論和二戰(zhàn)后美國組織社會(huì)學(xué)所關(guān)注的完全是兩個(gè)領(lǐng)域。

筆者對(duì)19世紀(jì)末20世紀(jì)初的德國著名學(xué)者馬克斯·韋伯及其科層制理論的概括如下：德國有天命，當(dāng)下未崛起，韋伯很愛國，苦恨君主弱，官僚亦僵化，議會(huì)練兵場(chǎng)，只為領(lǐng)袖出，改造議會(huì)入，領(lǐng)袖自可期。韋伯是在政治社會(huì)學(xué)的角度考慮科層制，核心議題是“科層制的僵化問題”，即政治如何領(lǐng)導(dǎo)行政。

美國的社會(huì)科學(xué)界在二戰(zhàn)后將韋伯的科層制理論處理成主要是圍繞“理想類型”、“理性”、“規(guī)則”等議題展開的。美國五六十年代進(jìn)入組織社會(huì)學(xué)研究的第一個(gè)黃金時(shí)期，以哥倫比亞學(xué)派為代表。筆者對(duì)其時(shí)代背景和基本議題概括如下：天下大局定，美國執(zhí)霸權(quán)，分權(quán)立政體，此事不可議，唯余運(yùn)作耳，實(shí)證苦鉆研，賺錢是根本，增效是主題。美國組織社會(huì)學(xué)的一整套機(jī)制研究，“科層組織實(shí)際是怎樣運(yùn)作的”，核心在于解決戰(zhàn)后生機(jī)勃勃的美國國內(nèi)生產(chǎn)效率和管理效率提高的問題，這是美國霸權(quán)已定的條件下的內(nèi)部效率問題，和韋伯的崛起問題完全不相關(guān)，可謂“科層制效率問題”（機(jī)制視角）。

中國現(xiàn)代治理體系的最大問題不在于科層體系的建立和簡(jiǎn)單的部門間內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制問題，而是“黨政關(guān)系”問題，即作為執(zhí)政黨的中共如何能夠更好地整合極易陷入刻板僵化并脫離群眾的官僚隊(duì)伍（需要注意的是這種官僚隊(duì)伍的窘?jīng)r并非是個(gè)人素質(zhì)問題，而是有科層制的天然特性）。

（四）扁平化理論：強(qiáng)調(diào)“上下”并非要取消“左右”

與筆者提出中共打造的現(xiàn)代治理體系核心在于“政治科層化”的總結(jié)看上去剛好對(duì)應(yīng)的是北大潘維教授提出的“扁平化”理論，其在《信仰人民》一書中做了全面而精彩的總結(jié)。對(duì)于潘維教授關(guān)于基層組織渙散的剖析，筆者并無不同意見，甚至頗為認(rèn)同。但是需要指出的是，潘維教授所關(guān)注的是“黨群關(guān)系”，是中共在基層社區(qū)的組織建設(shè)問題，屬于“縱向”（上下）上的問題。而筆者所聚焦的是中共在上層建筑中所面臨的“黨政關(guān)系”，是如何更好地“以黨領(lǐng)政”的“橫向”（左右）上的問題，兩者并行不悖，并不沖突。中共必須同時(shí)處理好“黨政關(guān)系”和“黨群關(guān)系”兩大任務(wù)，才能長期優(yōu)良執(zhí)政。而并非說強(qiáng)調(diào)處理“黨群關(guān)系”時(shí)需要的“群眾路線”，就可以取消或者直接解決了“黨政關(guān)系”中的如何“以黨領(lǐng)政”的難題。如毛澤東時(shí)代，中共的黨群關(guān)系一直很好，但毛澤東卻一直被“官僚問題”（走資派、“新階級(jí)”等概念實(shí)質(zhì)都是擔(dān)心中共官僚群體異化）所困擾，就證明“組織領(lǐng)導(dǎo)干部”是獨(dú)立于“組織領(lǐng)導(dǎo)群眾”的問題，而且是一個(gè)更加難以解決的問題。

（五）“風(fēng)險(xiǎn)論”：強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部”而忽視“外部”

曹正漢教授提出的“風(fēng)險(xiǎn)論”，試圖超越“帝國的治理邏輯”和“行政發(fā)包制模型”的解釋范圍，對(duì)中國歷史上集權(quán)與分權(quán)的演變機(jī)制提出新解釋。其主要觀點(diǎn)是，中國歷史上各主要朝代在自身存續(xù)周期內(nèi)均出現(xiàn)了集權(quán)分權(quán)之間的規(guī)律性變化，而并非是簡(jiǎn)單的郡縣制集權(quán)。這其中的原因在于統(tǒng)治者追求“統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)最小化”及其所受到的約束條件（政治約束、財(cái)政約束、軍事技術(shù)約束）的互相作用，一般而言，王朝初期往往不得已采用“分封”等分權(quán)方式以實(shí)現(xiàn)政治團(tuán)結(jié)，而隨著大局穩(wěn)定之后又不斷通過“削藩”來實(shí)現(xiàn)集權(quán)。筆者認(rèn)為“風(fēng)險(xiǎn)論”的不足之處有三個(gè)方面：前提、主體和內(nèi)外。

“前提”問題?！帮L(fēng)險(xiǎn)論”的一個(gè)重要的隱含前提是“集權(quán)穩(wěn)定而低效，分權(quán)有效而不穩(wěn)定”，作者在文章開篇即未經(jīng)深入討論地就把這個(gè)假設(shè)當(dāng)作前提，此后所有的論述是在這個(gè)基礎(chǔ)假設(shè)上展開的。

“主體”問題。誰的效率？“風(fēng)險(xiǎn)論”隱含的分析過程，是將統(tǒng)治者、官僚、群眾三方對(duì)立起來，這本質(zhì)上就是先將社會(huì)“整體性”的可能否定排除，看到的只是一個(gè)分化、斗爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)，然后再去分析這個(gè)結(jié)構(gòu)中的具體機(jī)制。

“內(nèi)外”問題?！帮L(fēng)險(xiǎn)論”在主體視角上的缺失“整體觀”，本質(zhì)上還是因?yàn)槠洹皩?duì)外”的視角缺乏。集權(quán)/分權(quán)的功能與效率，首先要具有“國際”視野，即一種對(duì)外關(guān)照的視野。

“超級(jí)郡縣國家”論注重整體視角、外部競(jìng)爭(zhēng)視角，認(rèn)為存在一個(gè)中華民族整體的和長遠(yuǎn)的利益，并且這種利益可以被認(rèn)知和被先進(jìn)的政治力量所代表和擔(dān)當(dāng)。而且集權(quán)治理體系在近代以來的演進(jìn)，其本質(zhì)上與這種國際范圍內(nèi)的高強(qiáng)度競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)，“超級(jí)郡縣國家”論對(duì)于近代和當(dāng)代中國治理體系演化的問題意識(shí)和解釋力也在于此。

“黨軍關(guān)系”：戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境催生下的“超級(jí)郡縣國家”前身

探討中國現(xiàn)代國家治理體系的形態(tài)和特征，必須考慮到中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)建及其在締造新生共和國過程中的治理體系，即黨軍關(guān)系為核心的治理體系，正是這套“黨軍關(guān)系”的巨大慣性和影響直接塑造了新中國的“黨政關(guān)系”。

處理與軍隊(duì)的關(guān)系，并不僅僅是近代中國的重大任務(wù)，也是近代被動(dòng)卷入西方霸權(quán)所建立的世界體系過程中所有發(fā)展中國家的重大命題。如果把整個(gè)軍隊(duì)當(dāng)成一個(gè)形態(tài)比較特殊的“社會(huì)”，那么中共創(chuàng)造的政黨對(duì)這個(gè)特殊“社會(huì)”治理體系的動(dòng)員和集權(quán)程度就遠(yuǎn)超傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)了。

首先是以“支部建在連上”來實(shí)現(xiàn)“中央集權(quán)”。其次是以“官兵平等”來處理“官僚集團(tuán)”問題。最后是以“根據(jù)地”反向利用“行政區(qū)劃”問題。

如果借鑒“現(xiàn)代民族國家構(gòu)建”的視野，則中西方在這個(gè)命題上走了兩條有相似之處但也有較大區(qū)別的道路?！包h軍關(guān)系”也正是在這個(gè)邏輯和框架下進(jìn)一步持續(xù)影響后來的“黨政關(guān)系”。因?yàn)闊o論是軍隊(duì)還是政府，都是大型科層化組織，在促進(jìn)國家對(duì)社會(huì)的資源汲取和集權(quán)控制方面，都起到了類似的功能，這也是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的重大區(qū)別。

在戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致集權(quán)和戰(zhàn)爭(zhēng)催生民族國家這兩個(gè)環(huán)節(jié)上，中西方是比較相似的。中西方的區(qū)別在于民族國家形成過程中的具體路徑和政權(quán)形式有所不同。西方現(xiàn)代民族國家構(gòu)建的過程，同時(shí)也是他們反封建斗爭(zhēng)的過程。但中國在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，并不面對(duì)一個(gè)“反封建”的任務(wù)，反封建任務(wù)在兩千多年前的秦漢時(shí)期已基本完成。所以中國的現(xiàn)代民族國家建構(gòu)過程中，并不存在以分權(quán)為基礎(chǔ)的整個(gè)國家治理體系建構(gòu)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而只能是一個(gè)傳統(tǒng)“郡縣國家”治理體系的衰落后再度恢復(fù)和加強(qiáng)為“超級(jí)郡縣國家”的過程。在這個(gè)過程中，戰(zhàn)爭(zhēng)起到了關(guān)鍵催化劑作用，而具體機(jī)制就是從“黨軍關(guān)系”入手的。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)：“超級(jí)郡縣國家”在工業(yè)革命中的定型

戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下鍛造的“政治科層化”的高度集權(quán)“黨軍關(guān)系”模式，是如何傳遞到新中國成立后的國家治理體系中的，其能夠延續(xù)下來的客觀基礎(chǔ)是什么？盡管克服從清末以來中國“一盤散沙”所導(dǎo)致的困局是精英們的整體共識(shí)和心理基礎(chǔ)，但具體組織起來“上下同欲”達(dá)到一個(gè)“整體社會(huì)”，還是社會(huì)主義理論體系和工業(yè)革命具體任務(wù)緊密結(jié)合的背景在起作用，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則是一個(gè)高度有效的手段。

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為“中央集權(quán)”提供了新的內(nèi)在需求。除了馬克思主義理論系統(tǒng)原來對(duì)于社會(huì)主義的定義和設(shè)計(jì)之外，工業(yè)革命深入開展的客觀邏輯也是清晰的，其并非是一個(gè)需要高度創(chuàng)新的過程，而是有固定的步奏和程序。其次，“黨政關(guān)系”初現(xiàn)。戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“黨軍關(guān)系”采取高度集權(quán)模式的必要性無需過多論證，其客觀合理性和現(xiàn)實(shí)績效顯而易見。“黨政關(guān)系”處理起來比“黨軍關(guān)系”更為復(fù)雜，因?yàn)椤包h軍關(guān)系”因任務(wù)單一可以實(shí)現(xiàn)“高度集權(quán)”，而“黨政關(guān)系”卻因?yàn)槭聞?wù)繁雜而天然要求政府從政黨那里“分權(quán)”。再次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我們需要注意的是這樣一種經(jīng)過高度組織、服務(wù)于工業(yè)革命的社會(huì)結(jié)構(gòu)也是“高度靜態(tài)”的，其對(duì)以高度集權(quán)為特征的“超級(jí)郡縣國家”治理體系本質(zhì)上是支持的。最后，強(qiáng)干弱枝的行政區(qū)劃。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，從屬于軍事斗爭(zhēng)的行政管理必然是“大區(qū)”，但建國后這種做法顯然對(duì)鞏固中央集權(quán)是不利的。50年代，中央即將軍區(qū)拆分增設(shè)。甚至在邊疆地區(qū)的局部區(qū)劃調(diào)整上也無不滲透著維護(hù)國家統(tǒng)一的深謀遠(yuǎn)慮。

保障市場(chǎng)：改革開放中“超級(jí)郡縣國家”的升級(jí)

90年代初期的蘇東劇變以及此后中國與西方關(guān)系的緊張，使得人們不得不重新思考全球化時(shí)代的中西關(guān)系對(duì)抗性的一面，而一改80年代整個(gè)社會(huì)對(duì)西方的過度樂觀和親和心態(tài)。

其一，統(tǒng)一市場(chǎng)需要中央集權(quán)。其二，行政體制改革持續(xù)不斷。其三，基層社會(huì)的“緊密型集權(quán)治理”。黃宗智曾概括中國傳統(tǒng)社會(huì)的基層治理是“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”，那么現(xiàn)代中國的基層社會(huì)正在經(jīng)歷著從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)型。這種基層社會(huì)的治理，會(huì)繼續(xù)傳承中國“中央集權(quán)”的傳統(tǒng)治理思路，并借助“資金”、“技術(shù)”、“人力”等要素的不斷“密集化”達(dá)到前所未有的深入程度，中國式的治理始終體現(xiàn)了一種緊密的“國家-社會(huì)”關(guān)系導(dǎo)向，筆者將此概括為“緊密型集權(quán)治理”。其四，行政區(qū)劃的“縱向突破”與“橫向重組”。市場(chǎng)化帶來的人口大流動(dòng)社會(huì)，深刻改變了中國的人口分布格局，而行政區(qū)劃最核心的原則就是“人口”，因?yàn)椤笆码S人走”。東部地區(qū)和中西部的大城市成為新的人口聚居區(qū)，而原有的行政區(qū)劃及其相關(guān)行政人員編制等，顯然無法應(yīng)對(duì)迅速增長的常住人口，出現(xiàn)了“向上升級(jí)”和“向下生級(jí)”的“縱向突破”。

小結(jié)

中國國家治理體系的現(xiàn)代演變首先是淵源于其傳統(tǒng)“郡縣國家”體系，而且這種傳承上千年的“超穩(wěn)定”現(xiàn)象之核心內(nèi)容是“先進(jìn)”的，至少是有較大積極意義的，并非如一些人認(rèn)為的“停滯”“落后”等色彩。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)無非在于“集權(quán)”問題，如果我們撇開西方近代在此問題上刻意的意識(shí)形態(tài)化的貶損和污蔑，將集權(quán)與分權(quán)作為具體治理方式看待，會(huì)發(fā)現(xiàn)更多有益的內(nèi)容，或者將其更換為“整合”與“分化”也具有同樣的理論啟發(fā)意義。

中共在現(xiàn)代中國治理體系中所扮演的關(guān)鍵性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各種內(nèi)外部和主客觀因素帶來的“分化”和“解體”風(fēng)險(xiǎn)。如何在一個(gè)“大分化”和“大流動(dòng)”的時(shí)代保持“整合”（團(tuán)結(jié)），依然是一個(gè)世界性難題。