問題提出與文獻回顧

“鄰避”概念最初源于20世紀70年代歐海爾（O'Hare ）的Not On My Block 一詞，隨著學(xué)界對于鄰避議題的逐步深化以及實務(wù)界頻發(fā)的市政設(shè)施、垃圾處理等鄰避設(shè)施的公共管理問題，最終演化為目前我們統(tǒng)一使用的鄰避（Not In My Backyard）一詞。鄰避問題于2007年前后進入我國學(xué)術(shù)界的視野，關(guān)于鄰避的研究一時間百花齊放，在近10年內(nèi)迅速成為學(xué)者們競相關(guān)注和討論的熱潮。鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)是鄰避設(shè)施的“成本-收益”不對等，即社會效益由大眾共享而負外部性則由臨近居民承擔(dān)，鄰避設(shè)施的負外部性和“成本-效益”的不均衡，是導(dǎo)致鄰避沖突的主要原因。國內(nèi)十余年的研究征程已經(jīng)使鄰避這一議題逐漸多元和漸具包容性，無論是研究主題上對于鄰避出現(xiàn)的原因、類型、沖突對策的解釋，還是研究方法上的實證研究、定量與定性研究的綜合運用，抑或研究視角上多學(xué)科、多維度、多階段的切入，都為我們呈上一幅波瀾壯闊的研究圖景。

以往鄰避研究的理論映像的多彩和現(xiàn)有學(xué)者對鄰避治理中價值沖突的關(guān)注，為挖掘鄰避治理背后的邏輯提供了新的切入點。鄰避在價值層面可以視為公共價值管理失靈——政府奉行的價值和社會價值的結(jié)構(gòu)性沖突，而鄰避治理則是以政府為首、社會多元力量為輔的對于公共價值失靈的彌合。循著這種研究路徑，本文將公共價值理論引入鄰避問題，在重新審視鄰避問題的基礎(chǔ)上嘗試對其治理過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題進行價值分析。

公共價值失靈與鄰避議題的耦合

當(dāng)市場和公共部門都不能通過提供服務(wù)來實現(xiàn)某些核心公共價值時，公共價值失靈便會產(chǎn)生。鄰避沖突是以政府奉行的經(jīng)濟價值與社會遵循的價值之間的沖突所引發(fā)的公共價值失靈問題。不同價值的秉持方對于各自奉行的價值追求開展博弈和談判行動，由此引發(fā)城市領(lǐng)域的各種社會運動，當(dāng)各方的價值無法調(diào)和或者產(chǎn)生強烈沖突時，表現(xiàn)為各種利益訴求的社會抗爭便會出現(xiàn)。因此，鄰避的化解也是對于公共價值的彌合。

如果核心公共價值由于政策制定過程中的缺陷而被限制，或者沒有足夠的手段確保核心價值觀的銜接和有效的溝通，或者由于聚合價值的過程出現(xiàn)扭曲，那么公共價值失靈就有可能產(chǎn)生。公共價值失靈理論在分析鄰避議題上有自己獨特的視角，很好地彌合了鄰避研究的需要。作為一種新的思考政府活動和服務(wù)遞送方式的理論，公共價值失靈理論不同于以往狹隘的市場失靈和政府失靈理論，其跳出傳統(tǒng)的政府-市場、政府-社會對立的狹隘視角，而將政府、市場與社會統(tǒng)攝到公共價值的創(chuàng)造和識別中，通過公共偏好的識別界定、公共價值的創(chuàng)造將民主與效率問題有機地整合起來，并使決策者能夠?qū)Τ私?jīng)濟效率和經(jīng)濟增長的問題之外的科學(xué)政策中的公共價值和分配意義做出嚴格的判斷。

我國鄰避治理過程中的公共價值失靈

公共價值和價值共識在鄰避研究中被忽視的同時，現(xiàn)實場域中的公共價值失靈卻頻頻發(fā)生。從北京六里屯垃圾填埋場到廣州千人集會抗議南景園變電站，再到四川什邡鉬銅事件……由公共價值沖突而導(dǎo)致的鄰避事件在地域范圍以及所涵蓋的項目類別上都呈現(xiàn)擴散趨勢。借助波茲曼的公共價值失靈理論，我們從政策過程誘發(fā)的公共價值失靈以及補償失靈兩個角度分析鄰避問題，并將鄰避項目所涉及到的主體以及奉行的價值統(tǒng)攝進思考的范圍內(nèi)，就價值沖突、整合手段構(gòu)建分析框架，以識別并且梳理鄰避治理過程中的公共價值失靈與價值共識的達成路徑。

（一）社會價值傳達和聚合機制失靈

對所要實現(xiàn)的“公共價值”的不同認知會導(dǎo)致不同的行為路徑，甚至誘發(fā)不同價值擁護者間的沖突，鄰避沖突便是這種價值偏差誘發(fā)公共價值失靈的典型表現(xiàn)。政府部門奉行的是整體效益最大化的單一價值，民眾關(guān)注的則是生活質(zhì)量和自身權(quán)益，非營利組織關(guān)注的是環(huán)保議題，企業(yè)關(guān)注的是自身經(jīng)濟效益的提高而非社會效益的最大化。社會多元主體基于自身價值的不同認知，便不可避免會發(fā)生價值的沖突，加之政府奉行的價值在實踐中往往具有“強邏輯”，體制內(nèi)溝通渠道的閉塞和政府一元控制導(dǎo)向下的鄰避管控，使社會價值的遞送邊緣化。公共價值失靈也就由此產(chǎn)生。在我國鄰避群體性事件的現(xiàn)實語境下，此類公共價值失靈多表現(xiàn)在下面幾個方面：

第一，決策主體——代表性不足和“主觀同質(zhì)性”問題。在鄰避決策的代表性方面，傳統(tǒng)的研究路徑關(guān)注于公民參與和政民互動， 參與鄰避聽證會的多為受鄰避設(shè)施影響的民眾代表。聽證會雖有企業(yè)代表參加，但多數(shù)是鄰避設(shè)施的運營方或者當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)的代表，疏忽了企業(yè)內(nèi)部的異質(zhì)性和代表性問題——不同企業(yè)由于自身立場和行業(yè)特性而對鄰避設(shè)施的不同態(tài)度和行為。鄰避設(shè)施運營方會想辦法澄清鄰避設(shè)施的負面影響，受鄰避設(shè)施影響的同行業(yè)企業(yè)以及受其負外部性影響的相關(guān)企業(yè)則會采取體制內(nèi)外的隱蔽或公開的手段阻撓鄰避設(shè)施，甚至進行街頭動員。因此在鄰避決策的企業(yè)層面，至少應(yīng)關(guān)注這三類企業(yè)的不同訴求，而且討論的議題要涉及到具體的細節(jié)問題：對鄰避設(shè)施的運營方要督促其在聽證會上主動公開項目信息，對與鄰避設(shè)施同行業(yè)競爭的企業(yè)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面商議可行性，對受鄰避設(shè)施負外部性影響的企業(yè)要商議具體的補償措施。

第二，決策思維——封閉式?jīng)Q策和管控式思維。政府在事前采取消息封鎖，決策伊始未對相關(guān)利益主體進行溝通或者溝通不足便出臺選址政策。民眾對涉及到自己切身權(quán)益的鄰避選址全然不知，在鄰避設(shè)施開始動工之際方才知曉，在群體性事件爆發(fā)之后，政府采取控制手段或者通過協(xié)商小組和民眾進行談判。信息的不透明，決策過程的封閉，群體性事件解決的控制導(dǎo)向，都限制了將民眾、私營部門的價值納入到鄰避決策的過程中。

第三，決策過程——技治主義和形式化決策泛濫。鄰避項目往往經(jīng)過層層的設(shè)計論證、風(fēng)險環(huán)評，然而吊詭的是，匯集了如此嚴謹?shù)膶I(yè)性和科學(xué)性的方案在公布或者執(zhí)行時卻受到社會的一致阻撓。鄰避議題往往涉及技術(shù)層面的問題，但價值層面——民眾對環(huán)保的訴求、承受風(fēng)險的意愿以及相關(guān)企業(yè)對自身利益的考量等議題也不容忽視。然而現(xiàn)實中存在對價值考量的決策過程刻意“去政治化”的傾向，而突出技術(shù)協(xié)商和形式?jīng)Q策過程。

（二）可替代性機制——補償機制失靈

在鄰避設(shè)施的選址和建立環(huán)節(jié)往往涉及到征地問題，而具有污染和風(fēng)險型的鄰避設(shè)施，政府和設(shè)施運營方又傾向于使用經(jīng)濟補償政策對其損失進行彌補，盡管現(xiàn)有的補償方式愈發(fā)多元，但補償失靈的現(xiàn)象卻并不因此而減少。

首先是現(xiàn)有的補償機制失靈。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，意見明確提出權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補償、誰受益誰補償?shù)脑瓌t。在此原則指導(dǎo)下，各地結(jié)合自身鄰避設(shè)施的具體情況開展了針對性的補償措施。2014年杭州的中泰事件，杭州市政府聯(lián)合余杭區(qū)政府通過向中泰街道投資數(shù)十億元來改善生態(tài)、生活和生產(chǎn)環(huán)境，并專項劃撥千畝土地保障當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，此項舉措極大改善了附近居民對垃圾發(fā)電廠的抵觸情緒；2016年的潮南垃圾焚燒發(fā)電項目，汕頭市政府通過上千萬元的征地補償，協(xié)助城鄉(xiāng)居民繳納社會保障費用、按人口每年給予固定補償來改善鄰避項目帶來的社會抵制；2016年的汕尾陸豐甲湖灣火電項目，陸豐市政府協(xié)同項目建設(shè)方合伙出資上百萬元對當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施進行更新，鄰避項目在10個月內(nèi)順利開工。上述案例表明現(xiàn)有的補償機制在推動鄰避設(shè)施的建設(shè)、消除民眾的抵觸心理方面具有比較明顯的效用，但同時不難發(fā)現(xiàn)，上述鄰避項目都存在以下共性：

第一，上述鄰避項目均屬省級甚至國家重點扶持的項目，也就意味著項目建成后社會效益明顯、能帶來明顯政績、項目的預(yù)算資金相對充足，因此當(dāng)發(fā)生鄰避事件時，當(dāng)?shù)卣幸庠负湍芰袜彵茉O(shè)施的運營方協(xié)商來共同出資補償受鄰避項目負外部性影響的民眾；第二，上述項目都是同一片轄區(qū)內(nèi)部的項目，基本不涉及到跨區(qū)域的問題，對于補償對象的界定在技術(shù)上更具可行性，無需考慮跨部門協(xié)調(diào)、跨區(qū)項目的通盤估算以及牽扯到的歷史遺留和制度沖突問題；第三，補償?shù)姆秶蠖鄶?shù)涉及到征地補償，補償?shù)姆椒òò凑杖丝诨蛘鞯胤秶M行現(xiàn)金補償，具體的補償標準容易界定和測量，除對溝通技術(shù)要求較高外基本不存在技術(shù)障礙。因此，當(dāng)項目自身效益較低，或者涉及到跨區(qū)域問題時，政府不愿意為其劃撥資金或者游說鄰避設(shè)施運營方共同出資對利益受損方進行補助。

補償失靈的第二層次是并非所有的價值都可以用替代品補償。標準經(jīng)濟核算傾向于側(cè)重于邊際福利，注重資源的可替代性，而忽視了資源減少、不可替代以及不可逆轉(zhuǎn)性，盡管現(xiàn)在已有學(xué)者關(guān)注到純經(jīng)濟補償?shù)谋锥撕瓦m用條件，并且指出社會心理性補償在緩和民眾的抵觸情緒方面具有獨特作用，但是類似生命健康權(quán)這樣的核心權(quán)利無法通過其他任何途徑進行替代和補償。

（三）利益囤積與政府空洞化

經(jīng)典的市場失靈問題是外部性或溢出效應(yīng)，即外部性的成本和收益阻礙了有效定價的嘗試，因此導(dǎo)致市場失靈。同樣，公共領(lǐng)域的福利若因為某些原因未能在人口中自由分配則會引發(fā)公共價值失靈。

鄰避領(lǐng)域的利益囤積主要集中在兩個方面：其一是地方政府GDP主導(dǎo)的剛性發(fā)展邏輯容易導(dǎo)致項目收益的囤積，即使鄰避設(shè)施具有很強的正外部性，但是這種正外部性卻沒有自由公平地在社會中進行分配，而是集中在少數(shù)利益相關(guān)者的群體；其二是現(xiàn)有的鄰避決策模式容易促使決策淪為優(yōu)勢群體利益和價值偏好囤積的工具。除此之外，在公共價值失靈框架下，提供者不足同樣會誘發(fā)價值失靈。鄰避領(lǐng)域的提供者是指由于“委托代理”的興起，包括外包和出售公共事業(yè)而引發(fā)的監(jiān)督不足，從而使公共價值遭受侵害。

公共價值管理視角下鄰避問題的化解

（一）尋回失落的公共價值——鄰避事件的再審視

目前鄰避治理的現(xiàn)實語境下，鄰避運動往往被定義為政府對立面的集體行動，政府視民眾為只關(guān)注個人私利而無視社會效益的情緒化個人，民眾則視政府為不顧民眾利益只關(guān)注政績的官僚化組織。在這種模式取向下，鄰避項目開工之前政府往往不重視信息公開，在鄰避沖突爆發(fā)之后政府才開始通過聽證會、網(wǎng)上答疑的形式向民眾闡釋有關(guān)信息，民眾由于對政府公信力的不信任，產(chǎn)生“遇鄰避則反對”效應(yīng)，最終政府往往屈從壓力叫停鄰避項目。事實上，鄰避沖突本質(zhì)上是鄰避選址和鄰避決策過程中對社會價值缺乏回應(yīng)以及社會價值邊緣化而導(dǎo)致的公共價值失靈。因此，鄰避治理可以視為對公共價值的彌合，在此過程中，政府所代表的追求整體效益、效率的價值以及民眾追求的個體健康、環(huán)境的價值、企業(yè)追求的自身利益最大化價值以及非營利組織追求的環(huán)保價值，都應(yīng)該囊括進公共價值的創(chuàng)造中。

（二）凝聚價值共識——多元主體的偏好吸納

其一，完善社會價值的遞送機制，通過治理網(wǎng)絡(luò)吸納私營部門和非營利組織與民眾的價值偏好。結(jié)合中國鄰避治理的語境，這里的機制意味著在信息公開和決策方面，環(huán)保組織、企業(yè)和民眾代表更應(yīng)該有實質(zhì)性的價值表達渠道。可以針對民眾開設(shè)專欄按照時間段公開鄰避設(shè)施的指標檢測情況，甚至可以邀請民眾代表實地參觀其他省市該類型的鄰避項目；對企業(yè)而言，根據(jù)企業(yè)的立場、行業(yè)以及與鄰避項目的競爭關(guān)系展開針對性的對話是其價值遞送的邏輯起點，對不同立場的企業(yè)采取不同的價值遞送機制：（1）鄰避設(shè)施運營方要及時在聽證會上公開項目的真實信息，直面民眾的質(zhì)疑，同時對于自身的價值訴求也可以以書面形式向社會公開；（2）與鄰避設(shè)施存在競爭的同行業(yè)企業(yè)，尤其是規(guī)模和影響較大的同行企業(yè)，政府要和其協(xié)商是否通過產(chǎn)業(yè)整合升級、淘汰轉(zhuǎn)型抑或政策優(yōu)惠的方式降低新引項目對其的影響；（3）對于受鄰避項目負外部性影響的相關(guān)企業(yè)，要搭建對話平臺，就是否通過政策補償、如何補償，以及補償?shù)臉藴蕟栴}展開磋商；環(huán)保組織則要發(fā)揮好其在政策倡議、組織化動員民眾、科普宣傳以及規(guī)范維權(quán)行為等方面的影響。

其二，提高多元主體參與和理性參與的能力，以提高其表達集體偏好、參與鄰避協(xié)商和決策的質(zhì)量。民眾要增強其組織化程度，利用環(huán)保組織的科普宣傳、政策倡議將民眾納入理性對話的平臺之內(nèi)。除此之外，要利用信息優(yōu)勢增強談判能力，收集政府和專家忽略甚至不知道的有關(guān)該項目的風(fēng)險信息和數(shù)據(jù)，以改變政府、專家和運營方對信息的壟斷優(yōu)勢而帶來的社會話語權(quán)缺失問題。企業(yè)可以嘗試利用自身的資源優(yōu)勢，幫助環(huán)保組織和民眾發(fā)掘鄰避項目的風(fēng)險信息，以及分析政府和專家決策中存在的問題。環(huán)保組織則可以發(fā)揮組織化優(yōu)勢，將前期與民眾和企業(yè)收集到的證據(jù)通過正式渠道理性地向政府提出訴求，并就雙方的分歧展開磋商對話。

（三）綜合運用補償機制和制度機制

現(xiàn)有補償機制除卻直接的經(jīng)濟補償、社會保障基金補償之外，也逐漸通過修繕公共服務(wù)設(shè)施等手段緩解社會對鄰避設(shè)施的抵觸心理。補償機制在緩解民眾情緒、構(gòu)建理性對話方面發(fā)揮著不可或缺的作用，但同時由于其適用的條件范圍也常常面臨補償失靈。因此一個可行的思路是，對不同的項目要審慎運用補償機制和其他制度機制，比如：（1）對于垃圾焚燒類的污染項目以及污名化類、心理不悅類的項目，主要的化解對策是在制度層面拉長公眾的參與鏈，在做好宣傳工作的同時消除民眾在心理、視覺和風(fēng)險感知方面的刻板印象；（2）對于PX類石化工業(yè)項目則要綜合運用補償和制度機制，對于受損的環(huán)境權(quán)益和物質(zhì)權(quán)益給予補償（包括民眾和同行業(yè)競爭的其他企業(yè)、受負外部影響的企業(yè)）；（3）對于核電等重大項目則要慎重考慮潛在風(fēng)險問題，并在價值層面審視其他的補償機制是否可以彌補由此帶來的損害。

（四）加強對項目運營方的監(jiān)管

為減少鄰避項目生產(chǎn)中的利益囤積和政府空洞化現(xiàn)象，一個可能的方向便是提高決策的透明度、參與度以及加強對項目運營方的監(jiān)管。在鄰避設(shè)施的運營，尤其是具有明顯正外部性的社會大型項目的運營方面，政府往往需要私營企業(yè)來承接政府的部分職能，將項目的經(jīng)營權(quán)下放給私營企業(yè)，但由于私營企業(yè)“自身利益最大化”的價值導(dǎo)向，往往容易致使社會公共價值受到侵犯，此時便需要政府通過加強監(jiān)管來灌輸和傳導(dǎo)公共價值?，F(xiàn)有的做法是成立項目管理委員會進行項目的監(jiān)管，除此之外一個可能的措施是通過建立監(jiān)管信息平臺，實施動態(tài)的可持續(xù)的信息發(fā)布，就信息的采集而言，要適當(dāng)讓民間第三方機構(gòu)和環(huán)保組織參與進來協(xié)助信息的采集，對于未及時公布相關(guān)數(shù)據(jù)以及指標不達標的項目，要及時對相關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)，把監(jiān)管落到實處。