特大城市集成治理的內(nèi)涵解析

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，“集成”是指同類事件的匯集。國(guó)外自20世紀(jì)80年代Gell-Mann等人開始用集成思想專門研究復(fù)雜性問題，國(guó)內(nèi)著名科學(xué)家錢學(xué)森更早在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)把還原論和整體論運(yùn)用到科學(xué)研究中，并形成了新的方法論體系。至此，集成作為一種創(chuàng)新性的思維與方法而成為科學(xué)界解決復(fù)雜問題的重要思想工具。直到2016年3月，國(guó)家主席習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議的上海代表團(tuán)審議和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議上均強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)改革要樹立系統(tǒng)思想，推動(dòng)有條件的地方和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)改革舉措系統(tǒng)集成”，尤其強(qiáng)調(diào)同一領(lǐng)域改革舉措的前后呼應(yīng)、相互配合。至此，以系統(tǒng)集成理念謀劃改革、以系統(tǒng)集成思維聚力改革、以系統(tǒng)協(xié)同模式整體推進(jìn)改革，成為當(dāng)今中國(guó)凝聚共識(shí)、催生改革動(dòng)力的關(guān)鍵。顯然，集成不僅僅是一種方法，更是思維的創(chuàng)新，通過將復(fù)雜社會(huì)問題綜合、系統(tǒng)思考，從而形成問題的整體解決路徑。

集成治理作為一種“既見樹木又見森林”的系統(tǒng)論思想，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)集成、協(xié)同集成和人才集成，在多要素集成中實(shí)現(xiàn)城市和諧與美麗的綜合治理觀。根據(jù)國(guó)家治理要求，城市治理主體是城市政府，行政推動(dòng)與共建共享協(xié)同推進(jìn)，因?yàn)槌鞘姓言S多有形和無形的資源集成，從而發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，提升了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟實(shí)力。然而，特大城市治理卻有一定的特殊性：一是特大城市人口屢控屢破。二是特大城市還存在人口進(jìn)一步聚集的可能；三是特大城市發(fā)展與治理的矛盾。特大城市要向國(guó)家中心城市、全球城市轉(zhuǎn)變，就要加快推進(jìn)城市建設(shè)與發(fā)展，但同時(shí)也會(huì)帶來交通擁堵、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)上漲、城市公共服務(wù)短缺等問題。特大城市的管理機(jī)構(gòu)與人員專注于建設(shè)和發(fā)展，傳統(tǒng)治理模式的強(qiáng)大慣性使得城市治理理念轉(zhuǎn)型難，再加上公共權(quán)力運(yùn)行的不規(guī)范，往往弱化了其最終意義上的價(jià)值訴求，難以實(shí)現(xiàn)“人民城市”的“共建共治共享”治理格局。事實(shí)上，城市問題的解決不能簡(jiǎn)單地依賴某些治理技術(shù)和新概念的引入，而是需要針對(duì)性很強(qiáng)的科學(xué)研究和政策設(shè)計(jì)的大力支持，集成治理理念的引入將有助于城市政府的治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

綜上所述，特大城市集成治理是指在集成管理理論指導(dǎo)下，以問題為導(dǎo)向、以系統(tǒng)內(nèi)部集成為主，綜合運(yùn)用系統(tǒng)論、整體論、管理論的技術(shù)和方法，針對(duì)特大城市特點(diǎn)的跨部門的資源整合與綜合利用，通過多要素的集成創(chuàng)新在耦合匹配中實(shí)現(xiàn)城市治理績(jī)效的倍增效應(yīng)。

特大城市集成治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）特大城市“以人為本”的治理價(jià)值有弱化傾向

傳統(tǒng)城市管理中，城市政府依靠公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行單一化管理，從城市規(guī)劃建設(shè)到城市攤販的管理均“事必躬親”，非但沒有提升城市管理質(zhì)量，反而導(dǎo)致較高的管理成本。為了更好地滿足人們對(duì)美好生活的追求，為城市居民提供更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)服務(wù)，城市管理者也不斷地向治理者轉(zhuǎn)變。雖然兩者只有一字之差，但治理理念與價(jià)值取向卻完全不同。特大城市治理所面臨問題的復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)迫使城市政府將改革、發(fā)展、治理的多元目標(biāo)集成，激發(fā)城市居民的參與意識(shí)，培育公平正義的城市治理價(jià)值，提升城市社會(huì)自我管理的能力。特大城市多有“國(guó)家中心城市”“首位城市”“全球城市”等戰(zhàn)略定位，城市政府必將“有所為有所不為”。但是長(zhǎng)期以來，城市政府把自己看成是“萬能機(jī)構(gòu)”，認(rèn)為只有政府才能治理好城市，公眾只會(huì)添亂。我們看到，許多城市推行網(wǎng)格化管理，促進(jìn)城市政府由直接行政主導(dǎo)向行政權(quán)力空間主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，但城市居民仍然是被管控的對(duì)象，社區(qū)共同體的屬性日益消失，黨的十九大報(bào)告提出的“以人民群眾基本需求為中心”的核心價(jià)值觀弱化傾向短期內(nèi)很難有根本性改變。城市的生產(chǎn)生活質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相互依存，人既是城市治理的目標(biāo)又是城市治理的核心，如何集成整合多元城市治理的公平秩序價(jià)值，如何減少與民爭(zhēng)利并建立城市居民主體地位、尋求城市治理最大公約數(shù)，成為城市政府不得不反思的重大課題。

（二）特大城市發(fā)展與城市治理的矛盾

我國(guó)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體量非常大，已經(jīng)成為人口、資源和產(chǎn)業(yè)的最大平臺(tái)。顯然特大城市可以更集中地提供各類基礎(chǔ)設(shè)施、聚集更多的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，已經(jīng)成為創(chuàng)新資源和人才最集中、創(chuàng)新活動(dòng)最活躍最容易成功的區(qū)域，從而持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是城市發(fā)展的基本規(guī)律，從世界范圍來看，大城市化的趨勢(shì)從未停止。城市人口的高速擴(kuò)張使得城市政府不得不大規(guī)模地推行“造城運(yùn)動(dòng)”，期望以高速的城市發(fā)展來降低公共服務(wù)成本核算，提高居民收入和消費(fèi)能力，進(jìn)而改善居民的生活質(zhì)量。

但正是這種發(fā)展理念使得城市政府繼續(xù)保持對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，使城市陷入發(fā)展悖論之中。特大城市現(xiàn)代化過程均過分注重城市的外延建設(shè)卻忽略了城市內(nèi)涵建設(shè)，導(dǎo)致城市的土地、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共安全、資源環(huán)境等的承載力不斷下降，城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，城市治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平與城市的現(xiàn)代化程度不匹配。作為具有高度共識(shí)的“多規(guī)合一”，要解決的是規(guī)劃“打架”問題，一方面可以打破傳統(tǒng)行政管理體制的條塊分割的制約，促進(jìn)城市治理由末端向前端轉(zhuǎn)移、治理重心下沉等；另一方面可以促進(jìn)資源利用和環(huán)境保護(hù)，提升城市政府行政效率和公眾參與積極性，并通過“多規(guī)合一”來糾正“多龍治水”的城市治理現(xiàn)狀。

（三）特大城市行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的邊界問題

城市政府通過行政權(quán)力的主導(dǎo)來保證城市治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，城市居民則運(yùn)用社會(huì)權(quán)力實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共建共治共享，兩者相互結(jié)合共同推進(jìn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化。從城市治理實(shí)踐來看，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政主導(dǎo)是城市治理的基本保證，通過政府行政權(quán)力的主導(dǎo)有利于財(cái)力物力保障和政策支持，厘清城市治理的權(quán)責(zé)清單、事項(xiàng)清單，避免“條、塊”對(duì)多元共治的掣肘。然而，由于長(zhǎng)期注重政府的“主導(dǎo)”作用，大包大攬促發(fā)展的方式方法廣泛運(yùn)用到城市治理中，分散到幾十個(gè)部門的城市管理職能難以形成治理的合力，導(dǎo)致“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行不暢，居民參與意愿不強(qiáng)，“共享易、共治難”的局面沒有得到根本改變。從基層治理體制來看，雖然部分區(qū)縣在十多年前就進(jìn)行了創(chuàng)新性探索，但是大多數(shù)城市的發(fā)展治理方式仍然是傳統(tǒng)單位管理模式，沒有結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)地理空間的變化和人的流動(dòng)性等特點(diǎn)，基層群眾性自治組織仍然承擔(dān)了大量行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)職能，街道也沒有改變“二傳手”的地位，相關(guān)人員和工作也納入街道層面的統(tǒng)一考核。尤其是目前強(qiáng)調(diào)自上而下發(fā)揮黨建引領(lǐng)的背景下，城市政府更加擔(dān)心過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)力共建共治共享對(duì)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的削弱，從而進(jìn)一步約束社會(huì)力量介入城市治理的深度和廣度。

從治理流程再造的技術(shù)支撐來看，Emerson 認(rèn)為，在公共事務(wù)治理中，多部門合作不會(huì)自動(dòng)形成，不論是部門間協(xié)作、區(qū)域協(xié)作還是公私伙伴關(guān)系，都需要構(gòu)建一定的治理結(jié)構(gòu)或機(jī)制，但一些城市政府對(duì)于以云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段實(shí)現(xiàn)的“服務(wù)網(wǎng)、民生網(wǎng)、安全網(wǎng)”三網(wǎng)融合不以為然。在現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用環(huán)境下，城市治理部門卻忽略了以此為基礎(chǔ)建立起的城市治理過程與法律法規(guī)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)和責(zé)任邊界，使得市民的多元化訴求經(jīng)常受到“條”與“塊”的“踢皮球”，城市政府的綜合治理能力日益受到斷裂的權(quán)威和重疊的管轄權(quán)破壞。

（四）特大城市的“合理”治理與依法治理的現(xiàn)代化城市發(fā)展的矛盾

不同城市有不同的發(fā)展特點(diǎn)，但對(duì)于不斷擴(kuò)大和持續(xù)繁榮的特大城市來說，城市文明的浸潤(rùn)是其競(jìng)爭(zhēng)力與魅力所在。隨著我國(guó)快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，城市空間密度不斷加大，城市建筑越來越西化，城市成為若干封閉的“大院和圍墻”組成的“圍城”。作為城市記憶的歷史街區(qū)和文化古跡因建設(shè)性破壞而割裂了城市文脈，城市傳統(tǒng)文化也在先進(jìn)的建筑理念和技術(shù)等現(xiàn)代化思想的步步緊逼之下趨于沒落；陌生的社區(qū)環(huán)境使居民難以形成文化連接的“共同體”，城市文態(tài)消失、城市地域特色淡化、不和諧因素增加、治理成本不斷攀升。城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，城市文明更應(yīng)成為現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)涵和精髓。盡管越來越多的城市開始注重城市傳統(tǒng)文化的保護(hù)，制定了城市文態(tài)規(guī)劃，但大多還是停留在“文化搭臺(tái)、經(jīng)濟(jì)唱戲”的階段，城市文明的浸潤(rùn)功能并沒有融入到城市建設(shè)與發(fā)展中，反而使得傳統(tǒng)文化中的糟粕放大。

現(xiàn)代化的城市治理更多依賴于沒有溫度的多種網(wǎng)格進(jìn)行管理，忽略了優(yōu)秀傳統(tǒng)文化浸潤(rùn)于城市每個(gè)角落可能對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)防范和矛盾化解的作用，使得依法治理與普通市民的“合理”治理訴求產(chǎn)生沖突。在陌生的城市社會(huì)中，多元主體的利益沖突和對(duì)城市美好生活的追求，使得依法的“硬”治理消解于居民的“非理性”訴求，傳統(tǒng)城市文化和日益凝聚的社區(qū)文化更加注重不平衡不充分的城市基層建設(shè)與治理，三者的沖突導(dǎo)致了特大城市較高的治理成本。對(duì)于社會(huì)矛盾的處理，公眾已經(jīng)形成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的慣性思維，使得社會(huì)問題更加復(fù)雜，矛盾也更容易激化。

特大城市集成治理路徑創(chuàng)新分析

（一）以目標(biāo)集成整合治理價(jià)值的弱化問題

目標(biāo)管理理論認(rèn)為，組織必須有多種目標(biāo)而不是唯一目標(biāo)，目標(biāo)的戰(zhàn)略性要求組織結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化并與之匹配。這種思想體現(xiàn)的就是以共識(shí)、共力、共贏、共享為基礎(chǔ)的集成管理模式，這樣就把對(duì)人的管理和組織的管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了管理有效性與價(jià)值觀的統(tǒng)一。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，特大城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均在社區(qū)，只有依靠城市居民，組織居民參與社區(qū)治理，才能減少城市中異質(zhì)性群體的矛盾沖突。在特大城市里，原住民越來越少，新生群體和流動(dòng)群體越來越成為城市的主體，他們需要有與城市居民相同的獲得感、幸福感，需要同樣的生活便捷性和城市環(huán)境的安全性，但是這些訴求對(duì)特大城市的多元發(fā)展目標(biāo)形成了挑戰(zhàn)。一方面，特大城市有多個(gè)目標(biāo)定位，如國(guó)家中心城市、全球化城市、首位城市等，其重點(diǎn)任務(wù)是體現(xiàn)國(guó)家意志，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，躋身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)仍然是首要目標(biāo)；另一方面，特大城市還肩負(fù)有代表國(guó)家形象的重大使命，這就需要有“向上向善向美”的城市環(huán)境，需要城市的良治。因此，盡管城市發(fā)展有多元目標(biāo)，不同的目標(biāo)導(dǎo)向可能使得城市政府在治理時(shí)采用不同的價(jià)值取向，但仍然可以通過多元目標(biāo)共性的梳理，集成整合出城市唯一的價(jià)值取向，如上海“有溫度的城市”、成都“宜居生活的城市”。只有把生活在城市中的人作為一個(gè)整體，采用共同的價(jià)值取向進(jìn)行治理，才能調(diào)動(dòng)居民、社會(huì)組織和其他社會(huì)主體的廣泛參與，激發(fā)城市活力，暢通居民利益訴求通道，避免多元城市目標(biāo)定位引發(fā)的城市政府和市民價(jià)值觀錯(cuò)位，從而有效預(yù)防和減少城市矛盾與沖突。

（二）以多元集成推動(dòng)城市發(fā)展與城市治理的良性互動(dòng)

首先，可以借鑒上海市與成都市的做法，成立專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)城市治理進(jìn)行整體性的制度設(shè)計(jì)，既避免城市政府的全能性和權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致治理效率低下等問題，又能避免“小肩膀挑大擔(dān)子”導(dǎo)致的主業(yè)不清的問題。其次，集成治理是理念、技術(shù)、結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)融合，不僅需要城市政府在制度設(shè)計(jì)上達(dá)成共識(shí)，也需要社會(huì)多元主體推動(dòng)制度的整合，以共識(shí)、共力、共享等方式促進(jìn)城市治理的系統(tǒng)集成。再次，特大城市的典型性決定其制度集成不能單憑機(jī)構(gòu)整合來實(shí)現(xiàn)制度的統(tǒng)一性，還需要對(duì)中央的頂層設(shè)計(jì)做出準(zhǔn)確把握，對(duì)先進(jìn)城市的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒吸收，從而改革制度集成中的弊端，形成完整的城市治理體系。最后，要根據(jù)黨的十九大報(bào)告提出的“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”的四化要求，按照“專家定制度、依法公開、公眾審議”的程序，使集成后的制度對(duì)城市治理具有正向激勵(lì)作用，從而破解特大城市科學(xué)發(fā)展與有效治理的矛盾。

（三）以技術(shù)集成平衡城市治理主體的權(quán)力沖突

技術(shù)集成是指將兩個(gè)以上的單項(xiàng)技術(shù)通過重組而統(tǒng)一為整體功能的新技術(shù)，顯然這種技術(shù)集成手段在許多特大城市中已經(jīng)被廣泛運(yùn)用，如“三網(wǎng)融合”，包括“三社聯(lián)動(dòng)”也通過技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)了三大社會(huì)主體及其治理技術(shù)的融合。但上述融合只能算是概念性的技術(shù)集成，而不是城市治理技術(shù)的系統(tǒng)集成。在特大城市治理中，治理主體包括了政府、企業(yè)和社會(huì)，但三者并未完全融合；城市規(guī)劃中的“多規(guī)合一”探索早于十年前就已經(jīng)開始，但仍然需要有“條”和“塊”的分別規(guī)劃；市民尤為關(guān)心的城市交通、公共安全、人居環(huán)境也分別有自己的技術(shù)支撐體系，等等。因而，特大城市治理的技術(shù)支撐系統(tǒng)不能與普通城市相同，既需要各部門技術(shù)支持系統(tǒng)的集成整合，更需要跨部門的大數(shù)據(jù)運(yùn)用。對(duì)此，我國(guó)特大城市可以針對(duì)其特殊性和典型性，創(chuàng)新性地整合各系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)，形成全市一張網(wǎng)的信息技術(shù)支撐系統(tǒng)，推動(dòng)城市的整體性治理，從而避免城市政府的大包大攬和對(duì)社會(huì)主體參與城市治理的“不信任”。

（四）以資源集成推動(dòng)“合理”治理與依法治理的融合

依法治理是城市治理體系的基石，城市文明有賴于文化的浸潤(rùn)、植根于法治的土壤，二者相互促進(jìn)、相輔相成。當(dāng)法治信仰鐫刻于市民心中時(shí)，城市文明、個(gè)人品德、依法自律渾然一體，城市有效治理就達(dá)到一種理想狀態(tài)。在城市里，我們經(jīng)?？梢月牭骄用裾?wù)撜畷r(shí)用了“你”“要我做”等表述，缺乏“我”“我們一起做”的意識(shí)，這是城市發(fā)展與治理中存在各種矛盾和沖突所致。雖然我國(guó)城市政府與西方國(guó)家有很大不同，但對(duì)于共同生活的城市居民而言，美麗家園需要民主協(xié)商，需要相互信任，只有人民城市人民建、人民城市人民管，才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與城市治理的積極性，才能彌補(bǔ)城市治理人才的不足，才能最終滿足政府與居民對(duì)城市美好生活的新需要。人才、制度的集成僅僅完成了集成治理的第一步，缺乏有效的資金集成，任何治理都是空想。盡管目前許多特大城市依照不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社區(qū)、對(duì)居民密切關(guān)注的城市問題預(yù)算了較大的財(cái)政資金，但如何統(tǒng)籌使用各部門、各層級(jí)的專項(xiàng)資金，提高資金使用效率，許多特大城市政府并沒有明確規(guī)劃，而且資源部門化、責(zé)任屬地化的現(xiàn)狀仍然是各特大城市面臨的主要問題。對(duì)此，對(duì)于已經(jīng)成立專門治理機(jī)構(gòu)的特大城市政府來說，有必要將城市治理資金等資源指定機(jī)構(gòu)集中謀劃；對(duì)于還未設(shè)置專門機(jī)構(gòu)的其他特大城市政府來說，也需要在決策時(shí)統(tǒng)一專項(xiàng)資金管理機(jī)構(gòu)。除此以外，還需要拓寬城市治理資源的籌集渠道，尤其是社會(huì)主體愿意積極投入的社區(qū)治理領(lǐng)域。