□ 潘國紅

開發(fā)區(qū)主要是指在城市或其他有開發(fā)前景的區(qū)域，劃出一定范圍，經(jīng)政府科學(xué)規(guī)劃論證和嚴(yán)格審批、實行特殊體制和特殊政策的開放開發(fā)區(qū)域[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1984年開始設(shè)立開發(fā)區(qū)至今，目前我國擁有437家國家級開發(fā)區(qū)、1600余家省級開發(fā)區(qū)以及超過2萬家各類主題產(chǎn)業(yè)園。近年來，隨著開發(fā)區(qū)城市化、現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，開發(fā)區(qū)已由工業(yè)區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型，原有的管委會主導(dǎo)模式已經(jīng)不能適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展形勢的需要。一些開發(fā)區(qū)先行先試設(shè)立了人大機構(gòu)，但由于現(xiàn)行法律對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有作出明確規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)和職能尚未明確，各地開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)對“干什么”“怎么干”理解差異性大、隨意性強，影響了開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作的正常開展和功能的有效發(fā)揮。本文擬在分析當(dāng)前開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探究開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的法律定位和職責(zé)界定，對加強開發(fā)區(qū)人大工作和建設(shè)提出構(gòu)想。

一、當(dāng)前各地開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的運行模式

近年來，全國一些發(fā)展比較成熟的開發(fā)區(qū)積極探索實踐，相繼建立了人大機構(gòu)。2009年，河南省鄭州市十三屆人大常委會第三次會議審議通過《關(guān)于在鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和鄭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立工作委員會的決定》。2010年11月，13家國家級開發(fā)區(qū)在江蘇省無錫市發(fā)起成立全國開發(fā)區(qū)人大工作聯(lián)席會議和全國開發(fā)區(qū)人大研究會，探討開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)問題。2014年山東省人大工作會議通過《中共山東省委關(guān)于進一步加強和改進人大工作的意見》，提出“國家級和省級開發(fā)區(qū)可明確相關(guān)機構(gòu)和人員承擔(dān)有關(guān)人大工作”。2015年6月，《中共江蘇省委關(guān)于加強全省縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的實施意見》提出“根據(jù)工作需要，探索在具有行政管轄職能的省級及以上開發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作委員會”。目前，我國各地開發(fā)區(qū)的模式和體量參差不齊，人大機構(gòu)的設(shè)置方式和稱謂也不一致，主要是這樣兩種：一種是由設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會派駐成立開發(fā)區(qū)（或新區(qū)、管理區(qū)）工作機構(gòu)，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯(lián)絡(luò)處；另一種是在開發(fā)區(qū)黨工委下成立臨時性地工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡(luò)處[2]。各地開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的運行模式也各不相同。

一是全權(quán)履職型。一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)積極探索，大膽實踐，創(chuàng)新成立議事機構(gòu)，召開開發(fā)區(qū)“人代會”，推進開發(fā)區(qū)人大工作開展。江蘇省無錫新區(qū)于2010年建立了區(qū)級人大議事機構(gòu)——無錫新區(qū)人大工作委員會，對新區(qū)政府的中心工作和有關(guān)重大事項進行專題討論，發(fā)表意見，收集民情，集中向區(qū)黨委政府反映。該委員會成員主要由部分市區(qū)兩級人大代表組成，少量吸收人大聯(lián)絡(luò)員參與。從2009年開始，組織召開新區(qū)人自己的“人代會”，新區(qū)“一府兩院”在人代會期間向全區(qū)人大代表通報工作、征求意見[3]。河南省洛陽高新區(qū)人大工作機構(gòu)自2005年設(shè)立以來，按照市人大常委會的授權(quán)，在區(qū)黨工委的支持下，每年都組織駐區(qū)的各級人大代表和政協(xié)委員召開高新區(qū)人大、政協(xié)聯(lián)席會議（2016年會議名稱改為“人大代表政協(xié)委員全體會議”），聽取《管委會工作報告》《財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算（草案）的報告》《人大工委工作報告》《人民法院工作報告》和《人民檢察院工作報告》等7個工作報告，并對每個報告進行審議和表決，形成會議決議，相當(dāng)于“履行人民代表大會職責(zé)”[4]。

二是受托協(xié)助型。一些派駐的人大常委會建立規(guī)范化授權(quán)制度，賦予開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)一定的工作職責(zé)。開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發(fā)區(qū)人大工作，確定監(jiān)督重點和代表活動內(nèi)容。遼寧省阜新高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)于2015年3月成立開發(fā)區(qū)人大工委，作為市人大常委會派駐工作機構(gòu)，由市人大常委會和高新區(qū)黨工委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)為主，其主要職責(zé)之一是受市人大常委會委托，組織開發(fā)區(qū)人大代表在開發(fā)區(qū)內(nèi)，對有關(guān)工作進行視察或?qū)ｎ}調(diào)查研究，具體組織實施市人大常委會在開發(fā)區(qū)開展的執(zhí)法檢查工作；對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、社會穩(wěn)定、社會保障和人民群眾關(guān)心的問題等進行調(diào)查研究并向市人大常委會和開發(fā)區(qū)黨工委、管委會提出意見和建議[5]。

三是聯(lián)絡(luò)服務(wù)型。一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)突出代表工作，工作主要是聯(lián)系代表，組織代表活動，為代表履職提供服務(wù)和保障。2010年成立的遼寧省本溪市高新區(qū)人大工委堅持把代表工作作為高新區(qū)人大工作的重要依托和關(guān)鍵抓手，把代表工作貫穿于高新區(qū)人大工作全過程。一是開展代表培訓(xùn)，通過定期學(xué)習(xí)、政情通報會、專家講座等形式，提高代表履職素質(zhì)。二是跟蹤督辦代表建議，開展重點建議集體檢查督辦，提高建議辦理成效。三是監(jiān)督代表履職，開展履職記載、定期通報、評優(yōu)、述職等活動，視情按規(guī)定提出代表調(diào)整退出意見。四是搭建代表履職平臺，組織代表開展調(diào)研視察、進社區(qū)接待選民等活動，使許多問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，為高新區(qū)的民生改善、社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用[6]。

二、開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)和職能定位

現(xiàn)行地方組織法第三十五條第一款“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”是目前設(shè)立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的主要依據(jù)，但由于該法律沒有對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作和建設(shè)作出具體規(guī)定，同時也缺少專門的法律法規(guī)作為基礎(chǔ)，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)定位不明、職責(zé)模糊，開展工作不能理直氣壯，職能行使無所適從，一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)甚至只滿足于上傳下達(dá)，很少組織開展活動。全國人大代表車光鐵認(rèn)為，當(dāng)前“開發(fā)區(qū)人大工作在體制機制、工作程序、職能作用、監(jiān)督依據(jù)、規(guī)格建制等方面存在很多薄弱環(huán)節(jié)”[7]。因此，提升開發(fā)區(qū)人大工作水平，首要的是必須明確開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)和職能定位。

1979年地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會根據(jù)需要設(shè)立辦事機構(gòu)。1995年修改地方組織法時規(guī)定“常務(wù)委員會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機構(gòu)和其他工作機構(gòu)”。關(guān)于人大常委會各辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的職能，法律沒有具體明確。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時主編的《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》明確人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)“是為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行義務(wù)、發(fā)揮作用提供服務(wù)的”。其具體職責(zé)是：作為集體參謀助手，為人大及其常委會的立法決策提供服務(wù)；為本級人大會議、常委會會議、主任會議、專門委員會會議服務(wù)；為日常工作服務(wù)；提供研究、咨詢服務(wù)；提供后勤服務(wù)[8]。關(guān)于地區(qū)人大工作機構(gòu)，該書明確“該機構(gòu)不擁有實體權(quán)力，更不能等同于人大常委會”，“省、自治區(qū)人大常委會交地區(qū)人大工作機構(gòu)辦理的事項，只能是屬于工作機構(gòu)職責(zé)的事項，不能將屬于省、自治區(qū)人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的事項交給地區(qū)人大工作機構(gòu)行使”[9]。上一級人大常委會雖然可以在某區(qū)域內(nèi)設(shè)立工作機構(gòu)，但這個工作機構(gòu)不是地方國家權(quán)力機關(guān)，其只具備工作職責(zé)而不具有法定的作為地方國家權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，哪怕授權(quán)也不行[10]。

由此，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)在性質(zhì)定位上，應(yīng)屬于設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會在開發(fā)區(qū)的工作機構(gòu)，而不是隸屬開發(fā)區(qū)黨工委的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)不是一級常委會，不是依法履職的主體，不能承擔(dān)應(yīng)屬于常委會職權(quán)的事項，如開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、審查和批準(zhǔn)財政預(yù)算和決算等等。這一點不能逾越法律底線。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)與人大常委會其他工作機構(gòu)一樣，都是為人大常委會行使職權(quán)提供工作服務(wù)，只是在機構(gòu)設(shè)置、工作方式和職責(zé)任務(wù)上有所不同，它指定了負(fù)責(zé)區(qū)域和工作范圍，工作內(nèi)容相對寬泛。

開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)在職能定位上，主要是履行監(jiān)督、組織代表履職、民意收集和反映等工作，這三項工作相輔相成，有機統(tǒng)一，缺一不可。2015年修改的地方組織法在第五十三條增加一款規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道設(shè)立工作機構(gòu)”，并為“街道人大工作機構(gòu)”進行職能定位，即“負(fù)責(zé)聯(lián)系街道轄區(qū)內(nèi)的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作”。這一規(guī)定為同為“工作機構(gòu)”的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的職能定位提供了參考依據(jù)。

一是監(jiān)督工作。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有法定的監(jiān)督職權(quán)，但并不意味開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)沒有監(jiān)督工作可做。根據(jù)監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)應(yīng)按照常委會的部署安排，應(yīng)常委會之令行協(xié)助之責(zé)，上下聯(lián)動，在常委會組織開展執(zhí)法檢查、工作評議、視察調(diào)研等活動時，組織轄區(qū)內(nèi)人大代表開展相應(yīng)的活動，提出有關(guān)意見建議，同時積極向人大常委會提出監(jiān)督議題和工作建議。根據(jù)代表法的有關(guān)規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮代表的主體作用，借代表之力施監(jiān)督之效，閉會期間組織代表對開發(fā)區(qū)管委會和上級派駐機構(gòu)執(zhí)行憲法、法律法規(guī)和上級人大及其常委會決議、決定情況，以及開展重要工作的情況進行視察和評議，提出建議意見。

二是代表工作。代表法第四十條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)是代表執(zhí)行代表職務(wù)的集體服務(wù)機構(gòu)，為代表執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)保障。”因此，聯(lián)系本轄區(qū)人大代表、組織開展好代表活動、為代表履職服務(wù)，是開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的一項重要職責(zé)和經(jīng)常性的重要工作。地方組織法第三十七條第一款規(guī)定：“地方各級人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，宣傳法律和政策，協(xié)助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府反映群眾的意見和要求?！遍_發(fā)區(qū)沒有人大，沒有本級的人大代表，開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)要通過建立代表小組，將開發(fā)區(qū)選區(qū)選出的上一級人大代表和在開發(fā)區(qū)轄區(qū)的其他人大代表聯(lián)系和組織起來，以代表小組活動為平臺，組織代表開展閉會期間的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和履職活動，推動代表聯(lián)系選民，指導(dǎo)代表自覺接受群眾監(jiān)督。

三是民意收集和反映工作。人大制度是我國人民當(dāng)家作主的主要形式和保證人民享有國家權(quán)力的根本政治制度，是維護最廣大人民群眾根本利益的制度保證，是聯(lián)系群眾、反映民意、整合民意的主要民主渠道。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)將人大工作觸角延伸到基層，與人民群眾的聯(lián)系最直接，有利于收集反映最基層的民意信息。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)要組織代表廣泛聯(lián)系選民，深入了解各方面群眾的生活工作狀況和利益訴求，通過行使代表職務(wù)暢通民意表達(dá)。要協(xié)同人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)加強對代表提出的涉及本轄區(qū)民生問題建議意見的督辦，推動解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，使人大和人大代表的作用真正落到實處。要加強與常委會信訪工作聯(lián)動，積極受理來信來訪，協(xié)助常委會信訪工作機構(gòu)做好聯(lián)系協(xié)調(diào)、督促辦理、宣傳說服工作，積極化解社會矛盾。

三、加強開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作和建設(shè)的思考

當(dāng)前，隨著改革開放的深入和開發(fā)區(qū)面積地不斷擴展，開發(fā)區(qū)的功能呈現(xiàn)出由單一工業(yè)化的經(jīng)濟功能區(qū)向多功能新城區(qū)發(fā)展的趨勢。開發(fā)區(qū)管委會代表市政府對開發(fā)區(qū)的工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，職權(quán)內(nèi)容涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的多個領(lǐng)域，各類上級政府部門派駐和派出機構(gòu)逐步建立健全，許多開發(fā)區(qū)還設(shè)立了審判機構(gòu)和檢察機構(gòu)。加強開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作和建設(shè)，提升開發(fā)區(qū)人大工作水平顯得十分緊迫和重要。

（一）建立健全制度，規(guī)范和推進開發(fā)區(qū)人大工作

當(dāng)前，由于開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)運作制度的缺失，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)人大工作存在機構(gòu)設(shè)置不合理、職責(zé)界定不清晰、監(jiān)督活動不到位等問題，一些開發(fā)區(qū)人大工作基本處于盲區(qū)或半盲區(qū)狀態(tài)。一些開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)人員被指派參與項目拆遷、文明創(chuàng)建、招商引資等經(jīng)濟建設(shè)工作。開發(fā)區(qū)人大工作屬于新生事物，從全國人大到省人大，至今沒有關(guān)于開發(fā)區(qū)人大工作方面的立法，立法工作明顯滯后于工作實踐。開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)建立后，機構(gòu)如何運作，工作如何開展，職能如何發(fā)揮，需要加快立法工作，規(guī)范、指導(dǎo)和推進各級開發(fā)區(qū)人大工作。在國家尚未修改法律或制定開發(fā)區(qū)條例之前，有條件的省、設(shè)區(qū)市人大可以考慮出臺地方性法規(guī)，明確開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的性質(zhì)、地位、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、組織機構(gòu)、工作職責(zé)、議事規(guī)則。明確開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)主任、副主任及辦公室的具體職責(zé)，做到定崗定位，職責(zé)分明，為開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)開展工作提供制度保障。

設(shè)立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的市、縣（區(qū)）人大常委會要結(jié)合本地實際研究賦予開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作職責(zé)，在不與法律法規(guī)相抵觸的前提下，出臺操作性較強的開發(fā)區(qū)人大工作實施辦法或工作規(guī)則。開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)要建立完善機構(gòu)運作制度，積極探索適合開發(fā)區(qū)人大工作的規(guī)則和辦法。制定開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)議事制度，定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發(fā)區(qū)人大工作。圍繞加強學(xué)習(xí)、視察調(diào)研、財政預(yù)算審查、工作評議、聯(lián)系代表、代表述職、督辦建議、辦理信訪等方面工作內(nèi)容，探索制定制度，并在實踐中不斷健全完善。

（二）積極履職作為，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)作用

開展和加強對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督，其主體是設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會。在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大機構(gòu)，主要是出于基層人大工作的需要，防止人大工作在轄區(qū)形成斷層，有利于人大的工作深入到最基層，但這并不意味著將人大常委會的職權(quán)下放。人大常委會要進一步強化履職主體地位，依法行使對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督權(quán)。每年應(yīng)選擇確定有關(guān)開發(fā)區(qū)工作方面的議題，通過聽取專項工作報告、視察、執(zhí)法檢查等形式，監(jiān)督檢查憲法、法律、法規(guī)和人大常委會決議、決定在本轄區(qū)內(nèi)的貫徹執(zhí)行情況，監(jiān)督檢查開發(fā)區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算、城市建設(shè)管理、社會治理等工作開展情況。人大常委會在開展視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動時，要安排開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)圍繞議題，開展相應(yīng)活動，提出建議意見，為常委會起草視察調(diào)查報告提供第一手資料。人大常委會在監(jiān)督評議政府及其職能部門時，要安排開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)對“一府兩院”派駐和派出開發(fā)區(qū)機構(gòu)開展監(jiān)督，就開發(fā)區(qū)開展的有關(guān)工作提出建議和意見。

充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的作用。開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)盡管不是一級人大常委會，不是實施依法監(jiān)督的主體，但作為人大常委會的工作機構(gòu)，要充分發(fā)揮主觀能動作用。對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)建設(shè)計劃及財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況，可以提請常委會同意，安排開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)和開發(fā)區(qū)人大代表小組聽取工作報告，提出建議意見。對需要由政府工作層面解決的問題和一些涉及全局性的問題，可提請常委會納入對“一府兩院”監(jiān)督的議題。就關(guān)系開發(fā)區(qū)發(fā)展全局的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等重大事項，可提請常委會作出決定或決議。對開發(fā)區(qū)作出的有關(guān)重大事項不適當(dāng)?shù)臎Q定，可提請常委會以法定方式要求“一府兩院”責(zé)令開發(fā)區(qū)予以糾正。這些工作，緊密結(jié)合開發(fā)區(qū)工作實際和人大常委會職權(quán)，既遵循了依法辦事原則，又實現(xiàn)了監(jiān)督目的和成效，開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開展，履職作為。

（三）加快機構(gòu)建設(shè)，推進人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋

黨的十九大報告把“堅持人民當(dāng)家作主”作為新時代中國特色社會主義的基本方略“14個堅持”之一，報告關(guān)于“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”的系列論述，是指導(dǎo)我國人民當(dāng)家作主制度體系建設(shè)，包括開發(fā)區(qū)人大制度建設(shè)的根本指導(dǎo)方針。目前，開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位舉足輕重。如江蘇131家國家級和省級開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了全省二分之一的地區(qū)生產(chǎn)總值和一般公共預(yù)算收入，完成了全省五分之四的進出口總額，吸納了四分之三的實際外資[11]。開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚、人才集聚、科技集聚、資本集聚的地方，是社會先進生產(chǎn)力高地，是一個地方改革開放與建設(shè)發(fā)展的先行區(qū)，從根本上講，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展更應(yīng)體現(xiàn)人民的意志和愿望，就更應(yīng)該加強人大工作[12]。因此，要從貫徹我國人民代表大會這一根本政治制度和人民當(dāng)家作主制度體系的高度充分認(rèn)識建立健全開發(fā)區(qū)人大制度的重要性和必要性[13]。

加快開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)建設(shè)。目前我國已擁有各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)萬家，但目前已建立人大組織的主要是國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，僅有60多家，省一級的開發(fā)區(qū)人大組織數(shù)量較少。不少開發(fā)區(qū)成了經(jīng)濟上的“巨人”、民主政治建設(shè)的“矮子”、人大工作的“盲區(qū)”[14]。一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)建立了人大工作機構(gòu)，但處于有名無實狀態(tài)，人員缺席，職能缺位，作用缺乏。有的開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)承擔(dān)開發(fā)區(qū)政府的行政管理職能，被指派項目拆遷、文明創(chuàng)建、招商引資等經(jīng)濟建設(shè)工作，職能錯位，影響了開發(fā)區(qū)人大工作的正常開展。設(shè)立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會要加強分類指導(dǎo)，推動建立健全符合開發(fā)區(qū)特點、符合本地實際情況的開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)和運行機制，在法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，積極探索開發(fā)區(qū)人大工作的有效途徑，促進和支持開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

積極推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，使開發(fā)區(qū)的管理區(qū)域成為嚴(yán)格意義上的行政區(qū)劃。2011年，江蘇省南通市出臺《南通市沿海前沿地區(qū)重點中心鎮(zhèn)實行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制指導(dǎo)意見》，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃融合，實現(xiàn)功能互補，統(tǒng)籌發(fā)展。目前，80%以上的園區(qū)與鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了合一管理模式[15]。近年來，蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)、杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)、青島開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)等均實行了合一管理模式。這樣的區(qū)劃調(diào)整，符合整合精簡機構(gòu)、縮減政府層級、節(jié)約財政支出的發(fā)展方向，可以避免許多法律制度上的問題，使開發(fā)區(qū)的各項職能包括人大工作的職能進一步健全完善，從而促進開發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展[16]。

（四）加強聯(lián)系指導(dǎo)，提升開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作水平

開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)與人大常委會內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)有所不同，內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)直接為人大常委會某一方面的職能提供工作服務(wù)，而開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)要在轄區(qū)內(nèi)相對獨立地開展人大常委會交辦的綜合性工作。人大常委會應(yīng)把對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)放在更加突出的位置。加強開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作的整體謀劃，指導(dǎo)幫助開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)建立、健全和規(guī)范各項議事規(guī)則及工作程序。建立開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)向人大常委會報告工作制度，建立健全交辦、督辦、辦結(jié)報告工作制度。強化上下工作銜接聯(lián)動，形成人大工作聯(lián)動的機制化。加強對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)職責(zé)履行工作的指導(dǎo)，通過建立人大常委會領(lǐng)導(dǎo)定點聯(lián)系制度、邀請列席會議、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)場交流、參觀考察等形式，聯(lián)合開展執(zhí)法檢查、工作評議等工作，不斷提升開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作水平。善于發(fā)揮自身的優(yōu)勢，在開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)干部配備和成長、工作條件改善等方面，積極爭取黨委對開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)工作人員的重視和支持，為開發(fā)區(qū)人大機構(gòu)開展工作營造良好環(huán)境。

[1]厲無畏、王振：《開發(fā)區(qū)的理論和實踐》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2004年版，第1頁。

[2]劉錫平：《如何在開發(fā)區(qū)設(shè)立人大工作機構(gòu)》，載《人民代表報》2009年9月22日。

[3][4][5][6][12]全國開發(fā)區(qū)人大工作研究會秘書處等：《堅持我國人民代表大會制度，推進全國開發(fā)區(qū)人大建設(shè)——第六屆全國開發(fā)區(qū)人大聯(lián)席會議暨研討會交流論文與典型材料匯編》，2016年6月，第61～62、83～84、160～161、102、16頁。

[7]王思北：《開發(fā)區(qū)人大工作存在“盲區(qū)”》，載《南方日報》2015年8月27日。

[8][9]李適時：《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第96～97、98頁。

[10]曾月桂、王曉圓、馮逍宇：《再論街道人大工委的定位與運行》，載《人大研究》2011年第2期。

[11]劉惟藍(lán)、朱益民、金玉梅：《開發(fā)區(qū)立法中需要重點研究解決的幾個問題》，載《人民與權(quán)力》2017年第10期。

[13]黃勝平、湯衛(wèi)衛(wèi)：《健全人民當(dāng)家作主制度體系，建立健全開發(fā)區(qū)人大制度》，載《人民代表報》2017年11月30日。

[14]黃勝平：《與時俱進，建立我國開發(fā)區(qū)人大制度》，載《中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報》2016年7月4日。

[15]蔡惠忠等：《南通沿海地區(qū)區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制改革的調(diào)研與思考》，載《南通職業(yè)大學(xué)學(xué)報》2012年第3期。

[16]王磊：《開發(fā)區(qū)人大工作調(diào)查與思考》，載《人大建設(shè)》2015年第3期。