政府培育社會(huì)體育組織的實(shí)踐與反思
——以上海為例

孟歡歡，李 健，張 偉

(1.鄭州大學(xué)體育學(xué)院，河南 鄭州 450044；2.上海體育學(xué)院 體育休閑與藝術(shù)學(xué)院，上海 200438；3.北京體育大學(xué) 競(jìng)技體育學(xué)院，北京 100084；4.山西師范大學(xué) 體育學(xué)院，山西 臨汾 041000)

社會(huì)體育組織發(fā)展存在“缺合法性、人才、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)館、制度和政策”[1-2]等基礎(chǔ)短板，使組織陷入“能力較弱、依賴性強(qiáng)，甚至非政府弱、自主性弱、行政化明顯”[3]74等困境。“公共服務(wù)需求的漸增性、多樣性、交叉性”[4]等對(duì)組織能力建設(shè)提出較高要求，組織能力提升快慢影響治理改革的進(jìn)度。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。因此，社會(huì)體育組織需要依法自治，并參與公共體育事務(wù)管理和公共體育服務(wù)提供，形塑組織的主體性地位，建構(gòu)“社會(huì)組織與政府良性公共治理機(jī)制”[5]。面對(duì)社會(huì)體育組織依賴性強(qiáng)、能力不足、公共性弱等發(fā)展現(xiàn)實(shí)，需要加大政府培育力度?！罢嘤钦ㄟ^規(guī)劃和采取措施，有組織、系統(tǒng)地對(duì)培育客體進(jìn)行扶持和幫助的過程?！盵3]82當(dāng)前，政府培育組織面對(duì)的環(huán)境如何？培育狀況如何？培育存在什么問題？該如何培育？這是創(chuàng)新社會(huì)體育治理，激發(fā)組織活力，需要思考并回答的問題。

1 政府培育社會(huì)體育組織的動(dòng)因

培育是通過外部力量的主動(dòng)介入促使組織發(fā)展壯大[6]24。社會(huì)體育組織的培育指通過政府力量的主動(dòng)介入，促使組織發(fā)展壯大。當(dāng)前，政府培育組織成長(zhǎng)有協(xié)同力、內(nèi)驅(qū)力和外推力。

1.1 協(xié)同力：全民健身事業(yè)的協(xié)同式治理

全民健身事業(yè)的協(xié)同治理，需要組織發(fā)揮諫言、服務(wù)、管理等功能。全民健身和全民健康上升為國(guó)家戰(zhàn)略，不僅需要部門協(xié)同提供保障力的制度環(huán)境，同時(shí)需要政府行政權(quán)力隱退并發(fā)揮組織、市場(chǎng)和民眾力量。不管是政策制定、設(shè)施場(chǎng)館建設(shè)，還是體質(zhì)監(jiān)測(cè)、信息宣傳、技術(shù)培訓(xùn)、賽事開展等，均需多主體民主協(xié)商、溝通合作，任何一方治理能力不足，將無法達(dá)成治理最大公約數(shù)。組織具有民眾代言者、公共服務(wù)提供者、部分組織培育者等多重角色，其諫言能力、服務(wù)能力、管理能力等影響著全民健身事業(yè)治理的效果。

1.2 內(nèi)驅(qū)力：政府體育職能的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)移

權(quán)威型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型中，政府公共體育職能需要逐步向社會(huì)和市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，需要組織具備承接服務(wù)的能力。在職能轉(zhuǎn)移過程中，政府是規(guī)劃者、提供者和監(jiān)督者，組織是生產(chǎn)者，只有分工明確、職責(zé)清晰、協(xié)同配合，才能實(shí)現(xiàn)最高的服務(wù)績(jī)效。如果組織缺乏服務(wù)能力和意識(shí)，或者組織服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)民眾滿意度低等，將影響政府職能轉(zhuǎn)移速度和服務(wù)型政府建設(shè)。這需要政府完善培育舉措，培養(yǎng)一批有服務(wù)力、公信力、影響力的品牌組織，發(fā)揮服務(wù)作用。

1.3 外推力：民眾體育需求的爆發(fā)式增長(zhǎng)

民眾體育需求的爆發(fā)式增長(zhǎng)，需要組織充分發(fā)揮橋梁作用、服務(wù)作用、凝聚作用。民眾體育需求內(nèi)容呈個(gè)性化多樣化趨勢(shì)，除了“跑步、自行車、羽毛球、游泳、籃球等”[7]常規(guī)項(xiàng)目外，徒步登山、射箭、擊劍、帆船、滑冰、鐵人三項(xiàng)、瑜伽、排舞等時(shí)尚項(xiàng)目受到中青年喜歡，傳統(tǒng)項(xiàng)目太極拳、抖空竹、滾燈、打蓮湘等也有高參與率，參與人數(shù)也呈井噴式增長(zhǎng)。以馬拉松為例，“全國(guó)參加馬拉松賽事人次由2011年40萬(wàn)次增加到2016年280萬(wàn)，賽事由2011年22場(chǎng)增加到了2016年328場(chǎng)次”[8]。民眾需求內(nèi)涵和外延的拓展與公共服務(wù)數(shù)量不足和質(zhì)量不高等形成供需矛盾，這向社會(huì)體育組織能力提升提出了要求。

2 政府培育社會(huì)體育組織的狀況

2.1 組織數(shù)量初具規(guī)模

組織數(shù)量初具規(guī)模，但在服務(wù)購(gòu)買時(shí)依然存在競(jìng)爭(zhēng)性不足的狀況。截至2017年10月，上海市共登記體育組織1 095家，社團(tuán)402家、基金會(huì)4家、民非690家；市級(jí)157家，其中社團(tuán)92家、民非60家、基金會(huì)4家，1家國(guó)際組織分支機(jī)構(gòu)；各區(qū)縣938家，區(qū)縣體育總會(huì)16家、社區(qū)體育俱樂部有164家、其他民非466家，292家其他區(qū)級(jí)社團(tuán)；健身團(tuán)隊(duì)方面，“2016年社區(qū)健身團(tuán)隊(duì)34 767個(gè)，學(xué)生體育社團(tuán)11 046個(gè)”[7]。但是，依然存在法人類組織數(shù)量較少而無法形成實(shí)質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)格局狀況。當(dāng)前，法人類組織改革集中于存量而非增量改革，市、區(qū)級(jí)層面的單項(xiàng)協(xié)會(huì)、人群協(xié)會(huì)、社區(qū)體育俱樂部等多是各級(jí)體育部門的“獨(dú)生子女”，參與服務(wù)購(gòu)買時(shí)，由于數(shù)量較少無法達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)條件，多使用“單一來源購(gòu)買”，競(jìng)爭(zhēng)性不足。長(zhǎng)期缺乏競(jìng)爭(zhēng)的組織在資源獲取方面無法擺脫依賴政府的格局，在法理上將造成組織和政府是相互獨(dú)立、平等的主體，在運(yùn)作中存在依附性。

2.2 組織網(wǎng)絡(luò)初步形成

組織網(wǎng)絡(luò)初步形成，但沒有形成上下互動(dòng)、左右均衡的生態(tài)鏈。組織在縱向架構(gòu)層面初步形成了市級(jí)(樞紐組織、專業(yè)社團(tuán)、俱樂部)—區(qū)級(jí)(樞紐組織、專業(yè)社團(tuán)、俱樂部)—街道(社區(qū)俱樂部)—居委會(huì)(健身團(tuán)隊(duì))縱向到底的結(jié)構(gòu)，在橫向組織結(jié)構(gòu)層面形成覆蓋不同人群(社區(qū)老人、學(xué)校學(xué)生、企業(yè)白領(lǐng)、機(jī)關(guān)干部等)、不同項(xiàng)目?jī)?nèi)容(常規(guī)項(xiàng)目、傳統(tǒng)項(xiàng)目、時(shí)尚項(xiàng)目、創(chuàng)新項(xiàng)目等)結(jié)構(gòu)，滿足民眾多樣化的體育需求。但在縱向架構(gòu)層面，由于樞紐體育組織職能虛化、專業(yè)類體育組織發(fā)展缺乏規(guī)劃等，使得樞紐組織、專業(yè)組織、自發(fā)性健身團(tuán)隊(duì)間沒有形成層層關(guān)聯(lián)、上下互動(dòng)的生態(tài)鏈。在橫向組織架構(gòu)層面，場(chǎng)館服務(wù)、體質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)和體育信息服務(wù)等多由政府部門完成，“各級(jí)樞紐型組織，以及場(chǎng)館協(xié)會(huì)、單項(xiàng)協(xié)會(huì)、人群協(xié)會(huì)、體質(zhì)監(jiān)測(cè)協(xié)會(huì)和信息協(xié)會(huì)等”[9]發(fā)展不均衡，沒有形成左右均衡、相互合作的生態(tài)鏈。

2.3 組織功能初具成效

組織在服務(wù)政府、社會(huì)和會(huì)員方面初具成效，但也呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)。成效表現(xiàn)在：(1)服務(wù)政府。如上海木蘭拳協(xié)會(huì)承辦2016年上海市民運(yùn)動(dòng)會(huì)木蘭拳賽事，賽事共有66個(gè)賽區(qū)、13個(gè)項(xiàng)目、近十萬(wàn)人參與，較好地完成了賽事服務(wù)提供。(2)服務(wù)社會(huì)。如瑞金風(fēng)箏隊(duì)，開展鍛煉、賽事和交流、考評(píng)、培訓(xùn)、公益、娛樂、慰問、捐款等活動(dòng)，對(duì)睦鄰建設(shè)發(fā)揮了基層作用。(3)服務(wù)會(huì)員。如樓宇體育促進(jìn)會(huì)有208家企業(yè)會(huì)員，為會(huì)員提供賽事、活動(dòng)、培訓(xùn)、講座、課程體驗(yàn)、健身私教、體檢和診斷并建立個(gè)人健康檔案等專業(yè)化、精細(xì)化、數(shù)字化服務(wù)，會(huì)員還可利用健康積分兌換全家超市商品等。盡管組織功能發(fā)揮初具成效，但也呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)?！?0%的體育組織不具有承接政府服務(wù)購(gòu)買資格”[10]，也不具有服務(wù)提供的能力，缺乏項(xiàng)目策劃、專業(yè)服務(wù)提供、多樣活動(dòng)開展、多方資源整合等能力和意識(shí)；部分組織多滿足政府或項(xiàng)目推廣需求而忽視會(huì)員需求；部分組織停留于會(huì)員間的自?shī)首詷罚狈εc外界的交流互動(dòng)；部分組織少有活動(dòng)開展并呈現(xiàn)“僵尸型狀態(tài)”。

3 政府培育社會(huì)體育組織存在的問題

“政府培育的關(guān)鍵性要素有培育主體、培育客體和培育行為，培育行為又包括了方式、內(nèi)容和體制環(huán)境等因素。”[3]82-83因此，政府培育組織可以概括為培育主體、培育客體、培育介體和培育環(huán)體等要素。上海在改革創(chuàng)新中嘗試探索了一些新做法并取得成效，但各級(jí)政府培育組織成長(zhǎng)過程中，依然存在以下問題。

3.1 培育主體的單一性

各級(jí)政府進(jìn)行組織培育，主要以政府為單一主體進(jìn)行培育，其他培育主體職能弱化。市、區(qū)、街道各級(jí)層面，由于各級(jí)政府與體育總會(huì)、社區(qū)體育俱樂部等呈現(xiàn)人員、機(jī)構(gòu)、職能等同構(gòu)狀態(tài)，且樞紐組織體制轉(zhuǎn)型不徹底，使其職能呈虛化狀態(tài)，實(shí)質(zhì)性的培育工作還是由政府完成。以X區(qū)體育總會(huì)為例，長(zhǎng)期的政社不分使區(qū)體育總會(huì)職能虛化，日常工作開展主要是滿足民政局年檢考核的一些基本要求，為各類組織提供政策普及、業(yè)務(wù)咨詢、能力培訓(xùn)、信息提供、資源協(xié)調(diào)等服務(wù)較少。在街道層面，社區(qū)自發(fā)性健身團(tuán)隊(duì)的培育理論上應(yīng)由社區(qū)體育俱樂部完成，但實(shí)踐中部分街道沒有成立社區(qū)體育俱樂部，成立俱樂部的街道由于機(jī)構(gòu)、人員、辦公等與文體科同構(gòu)，對(duì)團(tuán)隊(duì)培育的工作還是由文體科完成。

以政府為單一主體進(jìn)行培育，組織能快速獲得資源并發(fā)展壯大，但容易出現(xiàn)目標(biāo)行政化、運(yùn)作依賴性強(qiáng)、專業(yè)性不足、資源來源單一等問題，造成組織自治能力不足。一旦脫離政府，就呈現(xiàn)“僵尸狀態(tài)”甚至消亡。政府和民眾對(duì)組織服務(wù)能力的和服務(wù)質(zhì)量要求的提升對(duì)社會(huì)體育組織管理、項(xiàng)目策劃、活動(dòng)開展等均提出了要求。但由于政府事務(wù)的多樣性和服務(wù)能力有限性，僅靠政府單一主體對(duì)組織的各項(xiàng)能力進(jìn)行培育和扶持，無法提供專業(yè)化培育服務(wù)，需要通過第三方進(jìn)行培育服務(wù)提供。

3.2 培育客體的模糊性

3.2.1 行政化組織，自治能力欠缺 行政化組織由于長(zhǎng)期依賴政府獲得組織資源，自治動(dòng)力不足。行政化組織成立目的是為了滿足政府需要，因此它在“組織組建、決策機(jī)制、資源運(yùn)作、人事關(guān)系、職能目標(biāo)等方面與政府關(guān)系密切”[11]，充當(dāng)?shù)氖恰罢毮懿块T、附屬組織或延伸組織的角色”[12]。“上海市市級(jí)90多個(gè)項(xiàng)目協(xié)會(huì)中，60%由政府發(fā)起，51.4%由直屬機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目運(yùn)動(dòng)管理中心進(jìn)行管理”[13]，當(dāng)前只有15家完成了機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員和黨建等的脫鉤工作。成長(zhǎng)過程中，走向政府主導(dǎo)下的“被授權(quán)、被嵌入、被孵化”[14]31-34等合作依賴發(fā)展道路，“自主性讓位于依附性”[14]140，造成組織自主性不足、自我求生動(dòng)力和能力不強(qiáng)。這類組織長(zhǎng)期依賴于政府資源存活，脫離政府之后的組織內(nèi)部治理和外部交流能力較弱。

3.2.2 娛樂化組織，扶持力度較弱 娛樂化組織即社區(qū)健身團(tuán)隊(duì)，由于政府扶持力度較弱，較少參與公共體育服務(wù)。這類組織“提供互益性服務(wù)，人群限于組織成員，活動(dòng)內(nèi)容單一、影響力有限”[5]107。娛樂化組織只針對(duì)內(nèi)部成員開展鍛煉、參賽、旅游、休閑、慰問等活動(dòng)，發(fā)揮互益功能，沒有發(fā)揮公共體育服務(wù)的功能。這類組織如果不轉(zhuǎn)型發(fā)展，很難提高法人類組織數(shù)量，影響政府職能有效轉(zhuǎn)移。如上海黃浦區(qū)瑞金風(fēng)箏隊(duì)成立十多年，培訓(xùn)、賽事等業(yè)務(wù)覆蓋全區(qū)。但由于政府扶持力度不足，組織缺乏法律合法性和發(fā)展空間，只能開展互益活動(dòng)和公益活動(dòng)。

3.2.3 營(yíng)利化組織，監(jiān)管力度不足 部分組織法理上注冊(cè)為社會(huì)組織，由于監(jiān)管力度不足，出現(xiàn)異化行為。組織的非營(yíng)利性、利潤(rùn)不可分配性、志愿性等特征，是其獲得政治和社會(huì)合法性的重要因素，也使組織在承接政府職能等方面擁有優(yōu)先機(jī)會(huì)，并在稅收等方面有優(yōu)惠條件。部分體育服務(wù)結(jié)構(gòu)獲得政府購(gòu)買或委托項(xiàng)目后，把服務(wù)外包給公司運(yùn)作，公司在民眾最需要場(chǎng)地進(jìn)行鍛煉時(shí)(晚上19：00以后)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作賺取利潤(rùn)等；有些組織采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作，并以做假賬的手段對(duì)利潤(rùn)進(jìn)行分配等。對(duì)這類組織，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管并實(shí)現(xiàn)組織自律。

3.3 培育介體的工具性

3.3.1 手段：以政府購(gòu)買為主 培育手段，主要以自上而下的政府購(gòu)買為主，缺乏自下而上的項(xiàng)目申請(qǐng)，無法滿足不同階段不同類別組織的發(fā)展需求。一方面，政府主要采用自上而下的政府購(gòu)買方式進(jìn)行扶持并撬動(dòng)組織發(fā)展。特別是競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的方式，初創(chuàng)期組織由于獲取資源能力有限、服務(wù)能力不足等，在競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買中很難獲得機(jī)會(huì)，對(duì)于這類組織采用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的方式達(dá)不到培育目的。另一方面，缺乏自下而上項(xiàng)目申請(qǐng)的制度支持，不利于調(diào)動(dòng)組織積極性。政府需求和民眾需求不能完全契合，社會(huì)體育組織在實(shí)踐中能敏銳發(fā)現(xiàn)民眾需求，如果僅以政府購(gòu)買方式進(jìn)行組織培育，組織提供服務(wù)多是滿足政府需求而不是民眾需求。

3.3.2 內(nèi)容：以政府需求為導(dǎo)向 培育內(nèi)容往往根據(jù)政府需求而定。一方面，政府傾向于“購(gòu)買操作簡(jiǎn)單、政績(jī)明顯、責(zé)任小的項(xiàng)目”[15]，主要是以賽事購(gòu)買為主；另一方面，傾向于購(gòu)買被政府收編組織的服務(wù)內(nèi)容，有些項(xiàng)目比較小眾化，但由于和政府建立緊密聯(lián)系，就容易成為政府購(gòu)買的內(nèi)容。由于購(gòu)買項(xiàng)目根據(jù)政府需求進(jìn)行設(shè)計(jì)，不了解組織和民眾訴求，因此在實(shí)施效果方面容易出現(xiàn)“內(nèi)容空洞、參與度低，容易造假或者流于走過場(chǎng)”[16]等，結(jié)果會(huì)讓政府、組織和民眾等多主體均不滿。X區(qū)體育局局長(zhǎng)說，政府認(rèn)為活動(dòng)搞得轟轟烈烈，實(shí)踐中民眾對(duì)政府服務(wù)并不滿意，原因在于提供的服務(wù)不是民眾想要的服務(wù)，或者服務(wù)提供者的能力不足使產(chǎn)品和質(zhì)量讓民眾不滿意。

3.3.3 目標(biāo)：以政府政績(jī)?yōu)榛鶞?zhǔn) 由于政治錦標(biāo)賽體制存在，政府培育目標(biāo)以政績(jī)?yōu)榛鶞?zhǔn)，一般是扶持能打造特色品牌并能為市、區(qū)、街道帶來榮譽(yù)的組織，最終形成了政府培育“強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱”的馬太效應(yīng)。一方面，在區(qū)級(jí)層面，能拿到經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的組織是發(fā)展較成熟且能為區(qū)里帶來榮譽(yù)的法人組織，其他組織較難獲得補(bǔ)貼。如X區(qū)體育局扶持政策為，社區(qū)體育俱樂部(市級(jí)5萬(wàn)/年，國(guó)家級(jí)10萬(wàn)/年)、老年體育協(xié)會(huì)(10萬(wàn)/年)、指導(dǎo)員協(xié)會(huì)(5萬(wàn)/年)、樓宇體育促進(jìn)會(huì)(5萬(wàn)/年)等。另一方面，在街道層面，同樣首先扶持能為街道帶來榮譽(yù)的團(tuán)隊(duì)。在上海浦東X街道，為了扶持海派秧歌隊(duì)并打造特色品牌，街道為其聘請(qǐng)專業(yè)舞蹈老師、協(xié)調(diào)訓(xùn)練場(chǎng)地，安排訓(xùn)練時(shí)間、訓(xùn)練計(jì)劃、需要參加的展示和賽事活動(dòng)等；在浦東X街道，能拿到經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的團(tuán)隊(duì)只有1/3，只有代表街道參加了比賽、展示、交流活動(dòng)并取得成績(jī)的團(tuán)隊(duì)才能獲得1 000～5 000元不等的補(bǔ)貼。

3.4 培育環(huán)體的滯后性

3.4.1 政社不分，呈現(xiàn)行政化 政社不分、管辦不分，組織發(fā)展的公共空間窄化，甚至為了生存呈現(xiàn)行政依附現(xiàn)象。長(zhǎng)期權(quán)威主義的單中心治理模式下，政府作為全能型政府，往往采用命令和控制的方式以政府單一主體進(jìn)行服務(wù)提供。即使政府扶持培育組織，也“仍然企圖把它們納入行政可以掌控的范圍內(nèi)，形成行政依附”[17]。大部分組織由于缺乏平臺(tái)、渠道和機(jī)會(huì)，通過政府獲得發(fā)展資源的方式存在局限性。部分組織為了推廣該項(xiàng)目或維持生存發(fā)展等，甚至需要采用不可視行為和政府建立聯(lián)系，組織無形中形成了對(duì)政府的依賴，最終造成組織發(fā)展活力不足。

3.4.2 條塊分割，呈現(xiàn)碎片化 政治錦標(biāo)賽體制使培育政策和制度碎片化?！皸l塊、塊塊之間存在目標(biāo)導(dǎo)向和利益角度不同、權(quán)責(zé)分工模糊、晉升體制和專業(yè)分工等問題，條塊間很難融合?！盵18]“不同部門和地區(qū)以自身為中心展開項(xiàng)目設(shè)計(jì)，整體性的公共空間被技術(shù)化的碎片化?！盵19]碎片化的公共空間限制了組織數(shù)量擴(kuò)大、能力提升。首先，在區(qū)級(jí)層面，每個(gè)區(qū)都培育轄區(qū)內(nèi)組織，因此公共體育服務(wù)購(gòu)買一般不采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行服務(wù)購(gòu)買，區(qū)級(jí)組織無法跨區(qū)承接其他區(qū)的服務(wù)項(xiàng)目。其次，在街道層面，每個(gè)街道都在培育轄區(qū)內(nèi)唯一的一家社區(qū)體育俱樂部，俱樂部無法跨街道承接項(xiàng)目，只能承接所屬街道的有限服務(wù)，甚至為了達(dá)到競(jìng)標(biāo)條件出現(xiàn)陪標(biāo)現(xiàn)象。這種技術(shù)化方式不利于組織規(guī)模擴(kuò)大和能力提升，甚至造成“體制內(nèi)化”。最后，從部門來說，體育、教育、文化、旅游等各部門均有自己的購(gòu)買項(xiàng)目，購(gòu)買服務(wù)信息呈現(xiàn)碎片化，組織由于缺乏信息獲取能力以及項(xiàng)目策劃能力，多參與體育部門的服務(wù)購(gòu)買，不利于組織能力提升。

3.4.3 部門協(xié)同不足，呈現(xiàn)低效化 組織發(fā)展需要多部門協(xié)同治理，協(xié)同不足使運(yùn)作低效化。決策往往根據(jù)部門利益制定，缺乏協(xié)同使政策碎片化。碎片化指“政府部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況”[20]。組織發(fā)展需要體育、財(cái)政、民政、教育、衛(wèi)生、文化、民政、審計(jì)、公安、綠化等各部門協(xié)同。由于利益牽絆，如體育和教育部門的場(chǎng)地協(xié)調(diào)、民政部門的組織登記和監(jiān)管與財(cái)務(wù)部門的預(yù)算和報(bào)銷，以及公安部門的安全管理協(xié)調(diào)、人保部門的人才政策等問題，無法達(dá)成有效協(xié)同，給組織帶來很大困擾。場(chǎng)地成為阻礙組織發(fā)展的核心因素，如鑒泉社由于缺乏場(chǎng)地，原來堅(jiān)持幾十年的每月一次公園交流活動(dòng)變成一年一次；財(cái)務(wù)審核嚴(yán)格，如健身團(tuán)隊(duì)外出比賽，需要派一名公務(wù)員刷卡，但公務(wù)員車費(fèi)、餐費(fèi)不報(bào)銷使得公務(wù)員積極性不高，獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼參賽者50或100塊還需要身份證和規(guī)定銀行卡等造成民眾怨言多；社會(huì)體育組織人才的職業(yè)發(fā)展缺乏政策支持，呈現(xiàn)招人才難、留人才難的狀況。

4 政府培育社會(huì)體育組織的路徑

4.1 發(fā)揮樞紐組織的平臺(tái)作用，實(shí)施政社合作培育

政社合作培育模式，讓政府職能歸位并充分發(fā)揮樞紐組織積極性。政社合作培育是“在政府主導(dǎo)下，政府部門與社會(huì)組織合作，委托其作為操作者，運(yùn)用專業(yè)方式對(duì)組織進(jìn)行培育的方式”[6]124。政府通過定向委托或競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買等方式，把培育任務(wù)交給樞紐組織，樞紐組織負(fù)責(zé)具體培育，政府負(fù)責(zé)決策、監(jiān)督和評(píng)估。

4.1.1 推進(jìn)體育總會(huì)實(shí)體化，發(fā)揮平臺(tái)作用 各級(jí)政府通過委托、購(gòu)買、補(bǔ)貼等形式與市、區(qū)體育總會(huì)建立合作，總會(huì)進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)并負(fù)責(zé)組織培育?？倳?huì)進(jìn)行四個(gè)平臺(tái)建設(shè)，以利于組織培育。第一，能力提升平臺(tái)。提供登記注冊(cè)、政策法規(guī)信息、黨組織建設(shè)等咨詢；提供辦公、信息、項(xiàng)目、培訓(xùn)、財(cái)務(wù)等幫扶；建立社會(huì)組織評(píng)估體系，委托第三方進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)貼等；邀請(qǐng)專家為組織解讀形勢(shì)和政策，邀請(qǐng)學(xué)者為組織結(jié)構(gòu)建設(shè)、資源整合、品牌塑造等解惑答疑，組織外出考察學(xué)習(xí)吸納經(jīng)驗(yàn)等。第二，資源整合平臺(tái)。發(fā)揮總會(huì)在區(qū)域內(nèi)的資源集聚效應(yīng)，整合政府、企業(yè)、街道、學(xué)校、基金會(huì)、其他組織資源，開展社企對(duì)接會(huì)、社會(huì)組織交流會(huì)等，為組織發(fā)展提供資源。第三，招投標(biāo)平臺(tái)。調(diào)研征集民眾體育需求，歸納整理為公共服務(wù)項(xiàng)目；進(jìn)行招投標(biāo)，促使組織參與公共體育服務(wù)提供；加強(qiáng)與有關(guān)部門溝通，提供項(xiàng)目實(shí)施要素保障。第四，信息共享平臺(tái)。搭建信息化服務(wù)平臺(tái)，為組織管理、活動(dòng)推廣等資料保存提供服務(wù)；通過平臺(tái)，對(duì)組織進(jìn)行宣傳推廣，提高組織的社會(huì)影響力和公信力。

4.1.2 推進(jìn)社區(qū)體育俱樂部實(shí)體化，發(fā)揮服務(wù)作用 對(duì)于基層社區(qū)健身團(tuán)隊(duì)，主要依托社區(qū)體育俱樂部，對(duì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行人、財(cái)、物、技術(shù)、制度建設(shè)等方面的服務(wù)。第一，人才方面，俱樂部積極培育社會(huì)體育指導(dǎo)員，使指導(dǎo)員在團(tuán)隊(duì)建設(shè)中發(fā)揮骨干作用。第二，資金方面，俱樂部采用補(bǔ)貼、項(xiàng)目申請(qǐng)、等級(jí)評(píng)估等多種方式，為團(tuán)隊(duì)發(fā)展提供費(fèi)用補(bǔ)貼。第三，場(chǎng)地方面，俱樂部通過整合資源，與轄區(qū)內(nèi)學(xué)校、機(jī)關(guān)等達(dá)成合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)社會(huì)體育場(chǎng)地資源定時(shí)對(duì)外開放。第四，技術(shù)培訓(xùn)和賽事組織方面，市、區(qū)的單項(xiàng)協(xié)會(huì)、人群協(xié)會(huì)、社區(qū)體育協(xié)會(huì)以及街道等，進(jìn)行技術(shù)配送和賽事組織。第五，制度建設(shè)方面，街道均通過備案要求、等級(jí)評(píng)估、項(xiàng)目申請(qǐng)、優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)評(píng)選等方式對(duì)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行激勵(lì)，不僅能促進(jìn)組織的規(guī)范化建設(shè)，同時(shí)團(tuán)隊(duì)也能獲得資金補(bǔ)貼。

4.2 發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，實(shí)施分類精準(zhǔn)培育

針對(duì)性制定扶持政策，為組織發(fā)展提供環(huán)境保障。當(dāng)前，“把購(gòu)買服務(wù)當(dāng)成萬(wàn)用靈藥，過濫運(yùn)用會(huì)減弱工具有效性”[16]33。不能把“購(gòu)買”當(dāng)萬(wàn)能鑰匙，應(yīng)根據(jù)組織情況不同針對(duì)性制定培育政策。不同組織可使用“兩種或三種以上的政策工具，相互關(guān)聯(lián)、互補(bǔ)互促”[16]34。

4.2.1 分類別培育 針對(duì)不同類別組織制定培育政策。第一，行政化組織，要轉(zhuǎn)體制、提能力、塑品牌，實(shí)現(xiàn)自治。首先，組織需實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)務(wù)四分離，關(guān)鍵是尋找有能力的社會(huì)人擔(dān)任法人和會(huì)長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)人員的分離，如黃浦社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)由原來的區(qū)群體處處長(zhǎng)換屆調(diào)整為上海體育學(xué)院博士畢業(yè)的社會(huì)人；其次，體育總會(huì)為協(xié)會(huì)適當(dāng)提供場(chǎng)地、人才(體育社工或大學(xué)生實(shí)習(xí)，培育使其能夠成為未來的秘書長(zhǎng)或會(huì)長(zhǎng))、項(xiàng)目等扶持，把組織“扶上馬”；最后，體育總會(huì)對(duì)組織項(xiàng)目管理、策劃和執(zhí)行能力等進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)組織優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析等幫助其塑品牌，為組織“送一程”。樞紐組織幫助行政化組織逐步實(shí)現(xiàn)自治，最終和政府達(dá)成實(shí)質(zhì)性合作共治。第二，娛樂化組織，強(qiáng)扶持并調(diào)動(dòng)積極性。對(duì)于社區(qū)健身團(tuán)隊(duì)等的培育，社區(qū)體育俱樂部要實(shí)體化，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的管理和服務(wù)作用；幫助有一定服務(wù)能力的團(tuán)隊(duì)，發(fā)展為法人類組織；在場(chǎng)地協(xié)調(diào)、技術(shù)配送、賽事組織、體質(zhì)監(jiān)測(cè)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等方面進(jìn)行扶持；利用等級(jí)評(píng)估和項(xiàng)目申請(qǐng)等方式，激勵(lì)團(tuán)隊(duì)積極性。第三，營(yíng)利性組織，要強(qiáng)監(jiān)管并實(shí)現(xiàn)自律，增強(qiáng)公信力。政府要對(duì)組織信息公開方式和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范并提升組織的公開度和透明度，和購(gòu)買公共體育服務(wù)、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等掛鉤，以促進(jìn)組織自律；鼓勵(lì)同類組織成立聯(lián)盟類組織，以組織間互律實(shí)現(xiàn)自律；職能部門要嚴(yán)格監(jiān)管制度，對(duì)于以社會(huì)體育組織名義行企業(yè)之實(shí)的組織，采取退出機(jī)制。

4.2.2 分階段培育 針對(duì)不同階段組織需求制定培育政策。“根據(jù)組織生命周期理論，不同階段組織需求不同”[21]。第一，初始階段組織，重物質(zhì)培育，以補(bǔ)貼和扶持為主，解決生存問題。通過場(chǎng)地協(xié)調(diào)、物質(zhì)扶持、政策宣傳、骨干培訓(xùn)等扶持，使其“活起來”。如南翔鎮(zhèn)社區(qū)體育俱樂部也是尋找有能力的社會(huì)人擔(dān)任俱樂部主任實(shí)現(xiàn)了政社分開，同時(shí)街道免費(fèi)為俱樂部提供辦公場(chǎng)地，為初期運(yùn)作保底。第二，中期階段組織，重能力培育，以扶持和部分購(gòu)買為主，解決發(fā)展問題。通過樞紐組織平臺(tái)，為組織與學(xué)校、企業(yè)、其他社會(huì)組織等合作搭平臺(tái)；按照《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》對(duì)組織進(jìn)行規(guī)范建設(shè)、參與等級(jí)評(píng)估，以具備承接政府職能資格；政府可轉(zhuǎn)移部分職能給組織，促組織“長(zhǎng)得快”。如南翔街道先委托俱樂部運(yùn)營(yíng)百姓健身房、提供體質(zhì)監(jiān)測(cè)服務(wù)，隨著俱樂部能力強(qiáng)大，俱樂部再承接賽事、培訓(xùn)等服務(wù)。第三，成熟階段組織，重品牌培育，以購(gòu)買和項(xiàng)目申請(qǐng)為主，解決名分問題。從基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績(jī)效、社會(huì)評(píng)價(jià)等加強(qiáng)組織培育，打造一批有影響力的5A級(jí)組織；幫助組織“認(rèn)識(shí)優(yōu)劣勢(shì)、發(fā)展機(jī)會(huì)、威脅因素，厘清組織使命、戰(zhàn)略、價(jià)值觀、行動(dòng)準(zhǔn)則”[22]，打造組織品牌；通過購(gòu)買和項(xiàng)目申請(qǐng)等和政府建立合作關(guān)系，使其“長(zhǎng)得穩(wěn)”。

4.2.3 分問題培育 針對(duì)組織問題制定政策。第一，人才問題。專業(yè)化人才是組織建設(shè)基礎(chǔ)，是提高服務(wù)質(zhì)量的載體。社會(huì)體育組織人才政策制定要參照其他社會(huì)組織或創(chuàng)業(yè)型組織人才政策。如針對(duì)社會(huì)組織優(yōu)秀人才等，“上海嘉定區(qū)每人每年都有1～2萬(wàn)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)于聘用大學(xué)生的組織有辦公場(chǎng)所的租房補(bǔ)貼，每年按房屋租賃合同價(jià)的30%給予補(bǔ)貼等[23]”等。同時(shí)，可采用政府購(gòu)買方式購(gòu)買“體育社工”崗位，社工進(jìn)入組織工作，并逐漸形成體育社工人群職業(yè)發(fā)展的工資福利體系、培訓(xùn)管理體系、職業(yè)發(fā)展晉升體系等。第二，財(cái)政問題。明確財(cái)政補(bǔ)貼的具體實(shí)施要求，并發(fā)揮政府購(gòu)買服務(wù)的撬動(dòng)作用。首先，組織補(bǔ)貼政策應(yīng)有具體實(shí)施細(xì)則，明確具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施辦法?？蓞⒄談?chuàng)業(yè)型組織的政策補(bǔ)貼，為組織提供優(yōu)惠。如浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)型組織補(bǔ)貼有“貸款擔(dān)保、貸款貼息、房租補(bǔ)貼、開辦手續(xù)費(fèi)補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)帶頭人獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)制補(bǔ)貼等”[24]。其次，發(fā)揮政府購(gòu)買服務(wù)的撬動(dòng)作用。建立招投標(biāo)平臺(tái)，擴(kuò)大公開招標(biāo)數(shù)量、提高購(gòu)買行為的競(jìng)爭(zhēng)性，激發(fā)組織積極性；健全政府購(gòu)買的評(píng)估體系，明確評(píng)估內(nèi)容、方法、激勵(lì)機(jī)制，將組織資源整合能力作為重要指標(biāo)，以評(píng)估促建設(shè)；規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼政策，并對(duì)組織機(jī)構(gòu)、人力、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)和誠(chéng)信建設(shè)等內(nèi)部管理提出標(biāo)準(zhǔn)，以提高規(guī)范化管理能力。

4.3 發(fā)揮體制改革的牽引作用，實(shí)施服務(wù)保障培育

4.3.1 政社分開，進(jìn)行服務(wù)型治理 進(jìn)一步推進(jìn)政社開分，充分發(fā)揮政府服務(wù)組織和民眾的作用?！胺?wù)型政府”是把“服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心”[25]。政府“是服務(wù)而不是掌舵，重視人而不是生產(chǎn)率，重視公民而不是顧客”[26]。進(jìn)行服務(wù)型治理，“政府需要有賦權(quán)的觀念和技能，激活多元主體為共同目標(biāo)分享資源，過程中強(qiáng)調(diào)磋商與談判等”[27]。首先是政府觀念再造，由管制向服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變，認(rèn)識(shí)到體育行政部門不僅是權(quán)力更重要是服務(wù)的實(shí)施；其次是組織流程再造，明晰權(quán)力邊界，要求政府進(jìn)行權(quán)力下放和職能轉(zhuǎn)移，為社會(huì)體育組織發(fā)展賦權(quán)并讓渡空間；最后是服務(wù)流程再造，建立政府和組織間信息化溝通渠道和平臺(tái)，組織有需求可以反映且反映有應(yīng)答，并通過協(xié)商而不是強(qiáng)制方式解決問題。

4.3.2 條塊整合，進(jìn)行網(wǎng)格型治理 進(jìn)行條塊整合，統(tǒng)一信息平臺(tái)，方便組織獲得信息。網(wǎng)格化治理是“以信息化手段為基礎(chǔ)，進(jìn)行管理理念、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、服務(wù)流程、技術(shù)手段等創(chuàng)新”[28]，“打破官僚制的條條、條塊分割，通過網(wǎng)格管理單元設(shè)置將條塊融合，實(shí)現(xiàn)條塊聯(lián)動(dòng)、信息共享、流程再造與資源整合”[29]。以政府購(gòu)買公共體育服務(wù)為例，可以在區(qū)級(jí)層面成立聯(lián)動(dòng)中心，用信息化手段把“條”上的體育、文化、教育、旅游、衛(wèi)生、民政、老齡委、婦聯(lián)、工會(huì)等部門公共體育購(gòu)買信息，以及“塊”上的各個(gè)街道的公共體育服務(wù)購(gòu)買信息，統(tǒng)一整合到聯(lián)動(dòng)中心的統(tǒng)一平臺(tái)上；打破區(qū)域限制、部門限制等，各類組織可以公平、公正、公開參與區(qū)、街道等政府公共體育服務(wù)購(gòu)買，不僅可以實(shí)現(xiàn)購(gòu)買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性，提高服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)形成組織發(fā)展優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制，這樣才能吸引有能力和才華的人創(chuàng)建組織并發(fā)展組織。

4.3.3 部門協(xié)同，進(jìn)行整體型治理 健全國(guó)家與地方體育局、體育局與其他職能部門、體育局與企業(yè)和社會(huì)等的協(xié)同機(jī)制，為組織發(fā)展提供體制環(huán)境保障。整體治理，“強(qiáng)調(diào)公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，為了完成共同目標(biāo)而展開跨部門協(xié)作”[30]34。內(nèi)容包含有中央和地方政府間的“上下合作”和“水平合作”，同一政府部門之間的“左右合作”，政府與企業(yè)和社會(huì)間的“內(nèi)外合作”等[30]34。對(duì)于市、區(qū)級(jí)政府層面的組織發(fā)展，需要文化、教育、衛(wèi)生、民政、財(cái)務(wù)、人保等部門協(xié)同，設(shè)立組織發(fā)展的聯(lián)席會(huì)議制度，并構(gòu)建分工合理、執(zhí)行高效和監(jiān)督有力的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同部門間的“左右合作”；同時(shí)需要國(guó)家體育總局、地方體育局等之間進(jìn)行“上下合作”，對(duì)相關(guān)職能進(jìn)行下放和權(quán)利分配，比如部分協(xié)會(huì)的項(xiàng)目技術(shù)等級(jí)證書、輔導(dǎo)員和裁判員的技術(shù)等級(jí)證書發(fā)放的授權(quán)等，明確國(guó)家、省市、區(qū)等不同層面部門的權(quán)力邊界；同時(shí)，樞紐型組織要搭建信息化的互動(dòng)平臺(tái)，形成政府、企業(yè)與社會(huì)組織之間供需信息整合平臺(tái)，促成“內(nèi)外合作”。

5 結(jié)語(yǔ)

政府培育社會(huì)體育組織是激發(fā)組織活力、提升組織能力、實(shí)現(xiàn)公共性生長(zhǎng)并構(gòu)建社會(huì)體育治理均衡結(jié)構(gòu)的手段。當(dāng)前，處于全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，組織培育依然處于探索發(fā)展階段，部分問題是體制遺留問題，需要通過進(jìn)一步深化改革得以解決；部分問題是創(chuàng)新發(fā)展中的新問題，還需要在實(shí)踐中探索、檢驗(yàn)、調(diào)試并形成新的模式。政府培育社會(huì)組織成長(zhǎng)，還需要“頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河”，從宏觀規(guī)范層面進(jìn)行制度完善，從微觀實(shí)操層面不斷探索出新的發(fā)展模式，形塑社會(huì)體育組織在治理中的主體地位，充分發(fā)揮其在全民健身、和諧社會(huì)建設(shè)中的重要載體作用。