徐慶利，臧傳敏

（大連海事大學(xué)，公共管理與人文藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116026）

由于環(huán)境的不穩(wěn)定性與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展給當今社會注入了更加不穩(wěn)定的因素，公共危機事件時有發(fā)生。2017年10月31日萬圣節(jié)前夕，美國紐約再次發(fā)生恐怖分子襲擊事件，再加上之前的 “9·11”、“SARS”病毒等事件，使得在世界范圍內(nèi)公共危機以及公共危機管理越來越受到關(guān)注?！?017年，EM-DAT①EM-DAT數(shù)據(jù)庫CRED研究中心統(tǒng)計分析并發(fā)布的具有權(quán)威性的全球各類災(zāi)害數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)包括了從1900年到現(xiàn)在全球范圍發(fā)生的1600多種災(zāi)害的核心數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要來源聯(lián)合國、國際非政府組織、世界各國保險公司、各國研究機構(gòu)和媒體機構(gòu)等。數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全球共發(fā)生318起自然災(zāi)害事件，涉及到122個國家，造成9503人死亡，有9600萬人受其影響，直接經(jīng)濟損失高達3140億美元?！盵1]到目前為止，人們一直都說公共危機 “管理”，而不是公共危機“治理”，對公共危機的認知局限于管理的層面。事實上，從“管理”到“治理”，雖然只有一字之差，但是所涉及的主體以及研究體系是不一樣的，公共危機管理的主體是政府，而公共危機治理的主體是多元的，公民參與是公共危機治理中的題中應(yīng)有之義，在政府治理不能缺少的現(xiàn)代化治理模式。公民參與是提高危機預(yù)警能力的基礎(chǔ)，彌補“政府失靈”的有效手段。筆者從現(xiàn)狀中分析局限和制約因素并提出對策建議以緩解政府危機治理的壓力。

一、公民參與公共危機治理中的現(xiàn)實意義

隨著科技不斷進步，經(jīng)濟快速發(fā)展，在GDP飛速增長的同時，風(fēng)險也成正比。這時風(fēng)險具有全民性，沒有人能夠幸免。風(fēng)險的全民性更加要求對其的應(yīng)對也得具有全民性。通常情況下，在公共危機事件公民是最直接受到傷害的。在公共危機發(fā)生時，公民的生命和財產(chǎn)安全是政府關(guān)注的頭等大事，公民應(yīng)對危機的能力、危機意識直接與其相關(guān)，由此能夠看出公民自身所具有的這些特點在政府公共危機治理中起到關(guān)鍵性的作用。

（一）提高危機預(yù)警能力和防范能力

在大多數(shù)情況下，公民是公共危機預(yù)警的發(fā)出者。在突發(fā)性的自然災(zāi)害中，如地震、洪水，公眾往往是現(xiàn)場的目擊者；在一些重大安全事故中，公民又是公共危機的當事人或者見證者。因此，公民擁有較強的反應(yīng)能力，在第一時間作出反應(yīng)，及時向政府發(fā)出危機警告，對于政府危機處理的能力和效果來說至關(guān)重要。如果公民能在第一時間發(fā)出危機警告，那么政府就可以更早地應(yīng)對危機，防止危機的擴大化，可以起到穩(wěn)定心理和社會秩序的作用，人們的生命財產(chǎn)損失才會減少，更可以使得預(yù)警能力和防范能力得到提升。

（二）提高社會自我救助能力，降低危機治理成本

危機具有突發(fā)性和不可預(yù)見性的特點，信息和資源也十分的有限，在危機發(fā)生的過程中，公民一般情況下都是直接的參與者，更是被救助的對象。危機發(fā)生以后，政府的相關(guān)部門在不了解情況下會比較茫然、無從下手，這時公民就需要發(fā)揮各自的作用和優(yōu)勢進行自救，尤其是有組織的自救，在有效的時間內(nèi)就可以大大的減少危機帶來的損失，從而有利于降低危機治理成本和提高社會自我救助的能力。如“1995年日本阪神大地震發(fā)生后，在警察、消防、醫(yī)療和物資救援等部門到位之前，震區(qū)民眾就積極開始了自救和互救行動，大大降低了人員傷亡和物資損失”。[2]

（三）促進公民精神的培育

公民具有公民精神意味著公民在參與公共危機治理中具有權(quán)利意識、責任意識以及法制意識。在參與公共危機治理中，公民能夠不斷了解到自身的權(quán)利以及賦予在權(quán)利上的深層內(nèi)涵，深知利用法律手段維護自身的合法權(quán)益，使得公民在使用權(quán)利和履行義務(wù)的過程中養(yǎng)成習(xí)慣，在潛移默化中習(xí)慣就會與內(nèi)在的道德保持統(tǒng)一。從而增強自身的法制意識和責任意識，對出現(xiàn)的各類社會問題有更加全面客觀深刻的認識和思考。

（四）公民參與是公共危機治理民主化的一個方向

公民參與是民主實踐的重要形式，通過參與公共危機治理中的相關(guān)活動，公民不僅可以獲取知識、培養(yǎng)能力，而且形成和提高了民主意識。參與的過程中，還可以學(xué)會發(fā)揮自己政治主體的作用，最重要的是公民參與公共危機事務(wù)的管理，可以向政府將自身的訴求和建議反饋，保證政府部門制定的政策更加符合民意，從而真正實現(xiàn)公共危機治理的民主化。

二、公民參與公共危機治理的現(xiàn)狀

當前，我國公共危機治理中公民參與的形式更加的多樣，可以分為四種形式：資金形式參與、物資形式參與、技術(shù)形式參與以及信息形式參與。但是公民在參與危機治理時還是暴露出應(yīng)急能力不足、危機意識薄弱、積極性不高、信息溝通渠道不暢以及體制化缺乏的問題。

（一）公民參與公共危機治理的形式

1.資金

在公共危機事件發(fā)生以后，捐款應(yīng)該是公民參與公共危機治理的一種最普遍的形式。一些基金會和民間團體可能最初都是以這樣相同目的建立起來的。在公共危機發(fā)生以后的恢復(fù)階段需要大量的資金購買物資，政府在危機預(yù)防準備階段已經(jīng)有一定的經(jīng)費預(yù)算，但是由于公共危機的突發(fā)性、不確定性，其嚴重程度無法準確評估，應(yīng)急經(jīng)費很難與實際需求相符合。此時，公民的捐獻就可以填補空缺。原因在于，救災(zāi)款會在第一時間內(nèi)到達災(zāi)民手中，這對于緩和受災(zāi)公民的心里創(chuàng)傷具有很大的幫助，能夠有效遏制災(zāi)情的惡化，一定程度上緩解了政府的救援壓力?！耙环接须y，八方支援”。在汶川地震的救災(zāi)活動中，從普通公民到社會各界精英，從小的社會團體到大型企業(yè)、社會組織都紛紛向受災(zāi)地區(qū)捐款，積極承擔起社會責任。

2.物資

物資是物質(zhì)資源的簡稱。物資的重要性在于是物質(zhì)上的保障，政府會在危機的預(yù)備階段準備足夠量的物資來應(yīng)對突發(fā)的公共危機事件，量的多少由專門的評估機構(gòu)來衡量，不能是越多越好，準備的種類和比例的多少也是經(jīng)過評估確定，專業(yè)的評估可以在應(yīng)對各種危機時保證公民的基本需求。但是，危機的突發(fā)性、不確定性可能會讓物資的儲備達不到現(xiàn)實的需要。另外，如何在第一時間將受災(zāi)物資送到救援現(xiàn)場也是一大難題。公民的物資救助在這個時候可以發(fā)揮很好的作用。在交通、通信都中斷的情況下，附近的沒有受災(zāi)的地區(qū)的物資救助顯得格外重要，無疑為生命的救援贏取了時間。另外，社會公眾的物資不斷的提供也緩解了政府的經(jīng)濟壓力。

3.技術(shù)

公共危機發(fā)生后會使眾多的基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，雖然根據(jù)危機發(fā)生的嚴重情況受損的范圍與程度也不一定，但是災(zāi)后還是需要大量的人力來重建。國家層面的救助依靠著消防、武警和人民解放軍，但是這些人員畢竟占少數(shù)，如果僅僅依靠他們，在巨大的工作量面前是不可能有效完成任務(wù)的。受過一定程度教育和專業(yè)訓(xùn)練的公民可以利用自己的危機技能參加到救援當中。在公共危機發(fā)生以后，公民的技術(shù)參與主要體現(xiàn)為團體參與的形式，如抗震救災(zāi)時自發(fā)形成的救援隊、醫(yī)療隊等，這些便是典型的以技術(shù)形式參與救助的社會組織。在政府的統(tǒng)一指揮下這種團體形式的技術(shù)參與成效是顯著的，能夠極大地減輕武警官兵、解放軍戰(zhàn)士的工作量，使得政府更加集中精力解決重點工作，同時也最大程度地提高了應(yīng)對危機的效率。汶川地震災(zāi)后重建工作實施對口支援，受災(zāi)的各個市和縣分別有對應(yīng)的省進行一對一支援?！?010年山東省與北川縣簽訂了‘科技特派團對口幫扶工作合作協(xié)議’，將派遣科技特派員30人次以上深入北川，開展農(nóng)業(yè)科技指導(dǎo)，協(xié)助搞好科技服務(wù)體系?！盵3]同年，“山東省響應(yīng)黨中央、國務(wù)院和省委、省政府的號召，動員17個市，全力做好對口援建北川工作。兩年多來，全省選派了500多名援建干部和3萬多名建設(shè)人員，先后援建了369個重點工程項目，形成實物工作量121億元?！盵4]

4.信息

在公共危機發(fā)生時，政府通過各種網(wǎng)絡(luò)平臺、電視、廣播等形式，第一時間對外發(fā)布信息，沒有受災(zāi)的公民可以獲取到公共危機發(fā)生的信息，進而了解到發(fā)展、后續(xù)情況，受災(zāi)的公民也可以不斷向外界傳遞客觀、公正的信息，讓外界公民了解其近況。社會公眾得知消息以后會采取各種措施為災(zāi)區(qū)的人們實施援救，政府也可以通過這樣的形式告知眾人在危機發(fā)生時正確的方式方法。網(wǎng)絡(luò)能夠傳遞正能量也能傳播負能量，相比正能量來說，負面新聞更容易引起公民的注意，一旦負面新聞出現(xiàn)，公民會對其產(chǎn)生沒有事實依據(jù)的更加惡意的聯(lián)想和想象，將小的事情無限放大，這無疑對政府形象造成嚴重的損壞，救援難度也會相應(yīng)的增加。

（二）公民參與公共危機治理的局限

公民參與正在經(jīng)歷從理想到現(xiàn)實的階段，理想階段是權(quán)力與義務(wù)相統(tǒng)一，現(xiàn)實階段是公民參與更加頻繁，參與的前提條件是對與身的利益密切相關(guān)。公共危機治理中公民的參與有多種因素的制約和阻礙，雖然其價值是巨大的，但是目前還存在一定的困境，影響著其治理功能的發(fā)揮和社會價值的體現(xiàn)。

1.公民參與非理性化

公民參與公共危機治理的規(guī)定在 《突發(fā)公共事件應(yīng)對法(草案)》中有一定的闡述，公民在參與公共危機治理過程中有義務(wù)去協(xié)助政府、配合相關(guān)工作人員的工作或參加應(yīng)急處置工作，公民有不按照法律規(guī)定不服從行政機關(guān)統(tǒng)一指揮，不配合其相關(guān)工作的，將依法采取強制措施。公民在參與危機治理時對無序參與的衡量標準和在不同程度之下的無序參與所承擔相應(yīng)的法律責任規(guī)定是缺乏的。游行示威、群體性事件是公民無序參與的案例，它突破了我們一般參與的程序。黨的十九大報告指出，要“擴大人民有序政治參與”。公民有序的政治參與，才是參與公共事務(wù)的正確做法。無序的公民參與一旦發(fā)生，容易引起恐慌影響社會穩(wěn)定。

2.公民參與的組織渠道缺乏

“公民參與的組織基礎(chǔ)是指，有序且有效的公眾參與是通過各種社會團體和組織而不是以個人方式表達利益訴求，在政府危機管理中發(fā)揮功能和作用?！盵5]20在大規(guī)模的公共危機中，公民個體作用的發(fā)揮是有限的，但是經(jīng)過組織化訓(xùn)練之后，公民的組織意識會變強，參與更加理性，不至于對社會構(gòu)成威脅，在政府的帶領(lǐng)下開展各種活動，在公共危機治理中發(fā)揮著輔助作用。在2008年汶川地震災(zāi)后重建的時候，各地的志愿者協(xié)會、慈善機構(gòu)、紅十字會等民間組織紛紛進行賑災(zāi)活動，是政府與公民的良性互動，這不僅表示公民參與的積極性的提高，也是通過實際的效果展示公民參與公共危機治理的必要性。政府在公共危機治理中的地位是主導(dǎo)性的，引導(dǎo)和培育公民參與的積極性是政府義不容辭的責任，這不僅有利于公民與政府之間有效交流與溝通，還能提高政府公共危機治理效能。

3.信息溝通渠道不暢

公民參與公共危機治理的過程就是通過一定的渠道，對政府的公共政策或公共事務(wù)產(chǎn)生影響的過程。目前，在公共危機治理中民意得不到訴求，最重要的原因是公民缺乏把意見上傳到政府部門的利益表達渠道。即便公民參與危機治理有制度化渠道，可是遠遠不能滿足公民的參與要求。渠道的設(shè)立需要相應(yīng)的措施以及法律保障，但是兩者并沒有完全與之相對應(yīng)，導(dǎo)致渠道形同虛設(shè)。而且真正能被公民采用的參與渠道數(shù)量少，質(zhì)量也不高，運行存在很大問題，上傳到政府相關(guān)部門的需求信息在其過程中就會失真。因此，形成了公民參與形式化的現(xiàn)象，渠道也不能起到真正的作用。

4.公民參與的積極性不高

首先，“‘官本位’思想和‘臣民’意識仍然在一定程度上影響著我國公民的參與熱情。對權(quán)威的依附、‘參與惰性’的累積使得人們的主體意識和獨立人格萎縮，進而使人們放棄了參與的主體資格?！盵6]55傳統(tǒng)文化根深蒂固，主體資格的放棄意味著公民缺乏權(quán)利意識、參與意識。其次，通常來說，政府的決策都是自上而下的，在危機方面的決策也不例外，再加上公民與政府之間在信息、資源方面不對稱，這就導(dǎo)致兩者的互動不充分，公民自主參與的條件與能力達不到。另外，在市場經(jīng)濟的大背景下，驅(qū)使著人們追求利益最大化，所以公民在參與危機治理時更多關(guān)注自身利益，對參與成本進行估計一旦超過預(yù)期就會放棄。

5.公民的危機應(yīng)急能力不足

目前我國大多數(shù)公民的危機應(yīng)急能力不足主要體現(xiàn)在公民缺乏危機的專業(yè)知識和危機自救能力上。一直以來政府對公民的危機應(yīng)急能力培養(yǎng)的重視程度是不夠的。從教育方面來說，我國的教育體系中缺乏對于公民危機應(yīng)急能力培養(yǎng)的相關(guān)內(nèi)容。從實踐上來看，公民參與公共危機治理需要對技術(shù)有一定的要求，但我國對公眾的危機教育、宣傳及培訓(xùn)處于初級階段。再加上在全社會范圍內(nèi)進行危機防范風(fēng)險和應(yīng)急管理處置的培訓(xùn)和演練工作欠缺，在重大的公共危機發(fā)生以后才會想到演習(xí)，演習(xí)也只注重形式，忽略了關(guān)注公民參與的實際情況，沒有實際的價值。公民的危機專業(yè)知識和實際自救經(jīng)驗嚴重不足導(dǎo)致在公共危機發(fā)生時無法保持良好的應(yīng)對心態(tài)，也很難配合政府的指揮，甚至影響政府危機治理工作的開展，無形中增加了政府危機治理成本。

（三）公民參與公共危機治理的制約因素

1.有序參與的程序缺失

公正的程序是公民合理、合法參與危機治理的保障，程序化的訓(xùn)練更能夠增強公民的參與意識、參與能力。法定的程序規(guī)則是保證危機治理過程中公民有序參與的前提條件，危機治理要想走上法制化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的道路離不開公民的有序參與。通過公民參與危機治理的成果來看，程序化已經(jīng)成為公共危機治理法制化一種必然趨勢，所以程序化不應(yīng)該只是一種制度形態(tài)，而是應(yīng)該成為一種思想傾向。從目前來看，公民參與的程序方面在法律上的規(guī)定尚處于初級階段，之前工作的開展大多是依據(jù)經(jīng)驗或者習(xí)慣，缺乏成文的具體的規(guī)章制度指導(dǎo)，沒有明確指出公民參與危機治理的形式、內(nèi)容、渠道等制度化的形態(tài)，對公民參與沒有形成系統(tǒng)的認識。另外，因為公民缺乏程序化的訓(xùn)練，參與技能未能加強和提高，參與意識也很難能養(yǎng)成，導(dǎo)致公民參與的實際效果達不到預(yù)期。在這種缺乏切實可行的程序的情況下，公眾的非理性行為的出現(xiàn)很大一部分原因是公民參與缺乏規(guī)制和引導(dǎo)，影響整個社會的穩(wěn)定。

2.政府對公民參與的支持力度不夠

公共危機具有突發(fā)性。一旦公共危機發(fā)生，在場的人們會在第一時間作出自我保護的本能反應(yīng)，這相對于專業(yè)的外部救援更能緩解危機狀況。如果公民不能積極應(yīng)對，而是消極的等待外部救援，很有可能錯過救援的最佳時期，激發(fā)新的社會矛盾，因為單一救援模式往往忽視了公眾需求的多樣性。但是單個公民的力量畢竟是微小的，在沒有政府的幫助、支持下，公民很難通過一己之力在公共危機治理中發(fā)揮作用。首先，公民自主組織的意識培養(yǎng)方面沒有受到政府的重視。政府對公民自主組織參與危機治理的宣傳力度不夠，很少請專家開設(shè)類似的專題演講，分發(fā)有關(guān)參與危機治理的安全手冊，普及危機知識的同時讓公眾認識到危機發(fā)生時團結(jié)的力量。其次，政府沒有建立常設(shè)性危機管理的綜合協(xié)調(diào)部門，美國有設(shè)立緊急事務(wù)管理署，在各方面專家的指揮和集合社會大眾的力量下，對危機進行準確劃分和評估正確的解決方式，如此，才能達到實踐與認知的統(tǒng)一。

3.媒體作用的弱化

媒體與一般的營利性機構(gòu)不同，在我國公共危機治理中發(fā)揮著重要作用。一方面來說，在治理的過程中存在輿論引導(dǎo)和人文關(guān)懷不足的問題。我們從非典事件中的教訓(xùn)中可以看出，政府作為公共危機治理的主導(dǎo)力量，保證信息的真實性和權(quán)威性是必須的，這就需要在危機發(fā)生后對官方網(wǎng)站和主流媒體有效運用掌握其話語權(quán)，及時發(fā)布權(quán)威信息，提高信息的公開度和透明度，讓公眾了解事實真相，不能讓流言擾亂民心，更要對媒體進行合理適度的引導(dǎo)，新聞發(fā)言人制度使媒體的輿論導(dǎo)向功能得到了很好的發(fā)揮，穩(wěn)定了公眾情緒，正確引導(dǎo)輿論走向，避免了社會騷亂。另一方面來說，通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》的草案來看，媒體的言論受到政府的管制的同時其輿論監(jiān)督功能就不能得以有效發(fā)揮。

4.傳統(tǒng)政治文化的影響

北大教授謝慶奎認為 “傳統(tǒng)政治文化是在中國古代歷史發(fā)展中長期積淀起來的社會政治心理和習(xí)慣、政治態(tài)度和情感、民族精神價值觀的總和?！睅浊陙硇纬傻乃季S方式、道德觀念、文化心理，默默影響著公民的參與意識，造成公民的參與積極性不高，被動員性和從屬性較強。老子的“無為”、孔子的“中庸”思想對公民的影響是根深蒂固的。艾森斯塔特在《帝國的政治體系》中就寫道“中國皇帝的合法性，要求他關(guān)懷他的臣民并使之處于監(jiān)管之下但是政權(quán)的意識形態(tài)取向，卻幾乎沒有在民眾之中造成多少積極而長久的政治參與”。在這種專制統(tǒng)治之下形成的是嚴格的自上而下的臣民型政治文化，長期的壓迫使得公民嚴格順從政治權(quán)力，嚴重缺失民主意識、自主獨立意識。當前，公共政策具有強制性，公民被動的接受并不是擁有社會責任感，也不是深知權(quán)力與義務(wù)的重要性，可能只是一時的想法。公民在這種環(huán)境氛圍的長期影響下，不知不覺形成文化上的誤區(qū)，行為自然受其影響。

5.公民自身因素的限制

公民一直都認為自己是危機治理中的被救助對象，意識不到自身也是公共危機治理的主體，所以在危機發(fā)生時不能積極的進行自我救助，自救效果差?！皳?jù)2006年清華大學(xué)公共管理學(xué)院危機管理課題組公布的 《中國城市居民危機意識網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報告》顯示，一半以上的被調(diào)查者從未想過在‘居住的地方’、‘工作和學(xué)習(xí)的地方’如何避難”[7]31-34，意識薄弱就考慮不到如何自救，導(dǎo)致應(yīng)急能力不足?！?010年第六次全國人口普查資料顯示，2010年美國25歲及以上人口的人均受教育年限為12.4年 （相當于大學(xué)一年級水平）比我國高3.8年?！盵8]正是因為公民的受教育水平偏低，對危機專業(yè)知識的學(xué)習(xí)更是少之又少，導(dǎo)致其參與效果差。

四、我國公民參與公共危機治理的路徑探析

“公民不再僅僅是傳統(tǒng)意義上的投票人、納稅人、服務(wù)的接受者，他們還是公共部門的問題架構(gòu)者?！盵9]公民被賦予更大的權(quán)利，也有更大的責任，提高公民的參與能力是最重要的一個環(huán)節(jié)。所以，在制度上保障，在程序上約束公民權(quán)利，保持公民與政府之間的暢通，大力培育公民精神和志愿精神，充分發(fā)揮各類主體之間的協(xié)調(diào)作用，保障各類主體在參與危機治理中的優(yōu)勢互補和差異整合，最終實現(xiàn)公民利益的最大化，化解公共危機。

（一）明確公民在公共危機治理中的權(quán)利與義務(wù)

黨的十九大報告從推進制度建設(shè)的角度提出了打造共建共治共享的社會治理格局的思路和要求，并且報告強調(diào)指出：“要加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵10]

公民參與權(quán)的界定和完善直接決定著公民參與的程度。首先，在《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中的基本原則對公民參與權(quán)有基本界定，但是完善方面做得不到位，并沒有根據(jù)實際實施情況進行完善。另外，公民參與的范圍、方式、程序在法制方面沒有具體的規(guī)定，對參與權(quán)的監(jiān)督和制約也沒有以法律的形式體現(xiàn)。公民有權(quán)對社會公共資源進行使用，但有些權(quán)利公民是不明確的，需要政府進行授予，充分利用資源達到危機治理的最佳效果，保證參與權(quán)的實施。

在土耳其關(guān)于危機治理的法規(guī)中，我們可以看到很多值得借鑒的地方，它是通過對危機的狀態(tài)進行分類而確定危機處理的方式，“通常是一般危機狀態(tài)、戰(zhàn)爭狀態(tài)兩種。當一般危機狀態(tài)出現(xiàn)時，可依據(jù)《危機管理法》的規(guī)定，采取相應(yīng)的緊急措施。通過《危機管理法》規(guī)范公共危機處理的程序和辦法，運用法律體系明晰雙方在公共危機治理領(lǐng)域的權(quán)利、責任與義務(wù)，確立各自的治理邊限”。[11]90-91在危機治理中，國家應(yīng)該以立法的形式使得公民在內(nèi)的其他主體在危機狀態(tài)下的各司其職，只有各治理主體權(quán)力與職責得已明確，矛盾才會化解，為各個主體介入公共危機治理提供法律上的支撐。

（二）建立多方協(xié)調(diào)的動態(tài)公共危機治理系統(tǒng)

公共危機治理的主體是多元的，公共危機的發(fā)生并不是一個單純的偶然事件?！肮参C發(fā)生的過程是一個包括潛伏期、爆發(fā)期和恢復(fù)期等在內(nèi)的動態(tài)過程，這就要求公共危機治理系統(tǒng)應(yīng)該貫穿公共危機生命周期的整個過程之中。在政府為主體、且中央政府為最高統(tǒng)一決斷機構(gòu)的前提之下，政府機構(gòu)常規(guī)化、制度化地主動地協(xié)同非政府組織、企業(yè)集團、公民個人及國際組織，共同形成公共危機常態(tài)管理與應(yīng)急管理的上下聯(lián)動、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對的格局，形成組織權(quán)力平時分解、決斷權(quán)力戰(zhàn)時統(tǒng)一、臨境應(yīng)急協(xié)力聯(lián)動這樣一個統(tǒng)分結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，以更加卓有成效地應(yīng)對各種公共危機?！盵12]53除政府外的其他主體在其指揮下，能夠在危機預(yù)防階段進行風(fēng)險識別和監(jiān)控，對于潛在風(fēng)險可能導(dǎo)致的危機具有緩解作用。一方面可以規(guī)避危機的發(fā)生，另一方面“讓各個主體在危機治理中明確自己的作用，提高危機應(yīng)對流程中各個環(huán)節(jié)上的應(yīng)急能力和處置效率，形成一個貫穿公共危機整個生命周期并適時進行調(diào)整的動態(tài)性、開放性應(yīng)對系統(tǒng)?！盵12]53

（三）大力培養(yǎng)民間組織的建設(shè)

民間組織不僅是公民參與危機治理的載體，也是主體之一。民間組織是公民自愿組織形成的。“其公益性對于進行社會動員、凝聚民間資源，有效降低危機處理成本以及在緩解公眾恐慌情緒等方面發(fā)揮積極作用?！盵6]56政府應(yīng)該積極引導(dǎo)民間組織的建設(shè)，并且積極采取配套措施。首先，當?shù)卣粩嘞蚬衿占白跃纫庾R的重要性的同時，也要在稅率和技術(shù)方面對民間組織給予支持和幫助，在資金和技術(shù)的幫助下，民間組織才能發(fā)展比較理性、成熟的組織。其次，規(guī)范和引導(dǎo)民間組織參與政府危機治理的過程。在危機發(fā)生時，政府是危機治理的核心，扮演著管理者、執(zhí)法者的角色。不管怎樣，民間組織參與公共危機治理還是要符合國家、社會、全體公民的利益，與政府在危機治理中的行為保持協(xié)調(diào)一致，所以必須建立相應(yīng)的監(jiān)督機制，保證民間組織的參與行為合法。只有國家和政府雙管齊下，讓公民看到具體措施，才會認為這不是空話，從而看到其中的利害關(guān)系，起到引起公民注意的作用。

（四）建立信息溝通機制

在危機發(fā)生之后，政府得到公眾的理解、尊重和支持是十分重要的，因為可以起到穩(wěn)定人心、社會秩序的作用，這就要求政府實施強有力的危機公關(guān)策略，加強與公眾的信息溝通。政府應(yīng)該建立信息溝通機制，在危機發(fā)生時，充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，召開例行的新聞發(fā)布會，在避免社會流言傳播的同時，也通過媒體向公眾公布信息以實現(xiàn)公眾的知情權(quán)，并告知公眾在危機事件中的注意事項等等。政府與公民之間的溝通基本上是通過媒體，由此看來，媒體要保證政府危機治理效果的報道是公正的，因為這直接影響到公民的信任和支持。當然更是見證了政府的危機治理能力，是否正確、積極地傳播信息取決于媒體的自覺和對其的約束和監(jiān)控。因此，要保證媒體在危機時刻中對公眾的正面、積極和有效的引導(dǎo)作用。

在危機發(fā)生之前，政府與公眾更應(yīng)該保持良好的溝通，避免不必要的損失和人員的傷害。隨著信息化技術(shù)的提高，越來越多的公民喜歡利用網(wǎng)絡(luò)了解最新新聞動態(tài)，所以公民通過電子投票、網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查等方式將第一時間掌握的信息反饋到政府，政府有關(guān)部門再以郵件的形式進行反饋其具體的解決措施，并對其信息真假性進行驗證，提高電子化參與危機治理的方式在公民中的使用率。

（五）建立有效的激勵機制

從經(jīng)濟學(xué)角度上來說，經(jīng)濟人假設(shè)認為人都是理性行為者，其行為的目的是謀求最大的私利。公民在參與危機治理中總是會有“經(jīng)濟人”的特征。所以，在激勵機制設(shè)計上權(quán)衡私利與公共利益兩者之間的關(guān)系，根據(jù)其特點提供正向激勵是可行的。具體來說，可以為自發(fā)參與治理的公民或公民團體提供適當經(jīng)費資助，必要的社會保障、救濟，進行社會褒獎，對政府來說，更能提高危機治理的效率和質(zhì)量。

“有效的激勵機制可以強化人們的行為動機，激發(fā)人們的潛在熱情，并使其轉(zhuǎn)化為人們的現(xiàn)實行動力。馬斯洛的需求層次理論在公民參與公共危機治理中發(fā)揮著重要作用，通過根據(jù)人的需求建立對應(yīng)的激勵機制，鼓勵公民積極參與。”[6]56每個層次人的需求都不一樣，從精神層面上來說，政府可以制定一系列的流程。首先，對公民參與者進行注冊，發(fā)放象征志愿者身份的證件，與學(xué)生證類似，參加過幾次由政府的危機治理機構(gòu)蓋章幾次，并對其表現(xiàn)進行評價，分為優(yōu)秀、良好、一般三個等級，政府危機治理機構(gòu)負責設(shè)定等級的解釋范圍。其次，等級的評價涉及到最終優(yōu)秀參與者的競選，評價只是一部分，還要綜合考慮各方面因素，具體考核指標由相關(guān)的危機治理機構(gòu)制定。志愿者中表現(xiàn)突出的優(yōu)秀者，其行為可以起到榜樣的作用，為了加強效果，對其進行廣泛的宣傳，一定程度上可以激勵公民參與。對于優(yōu)秀參與者頒發(fā)榮譽證書，對于以后的上學(xué)、工作都是加分項，公民的熱情會被提高。

（六）完善危機管理教育機制

公民在危機治理中具備一定的危機意識和應(yīng)對危機的能力是基礎(chǔ)。完善危機教育管理機制的目的在于提高公民的危機意識和應(yīng)對危機的能力。第一，危機教育培訓(xùn)在公共危機治理中可以起到增強公民主體意識的作用，伴隨的主動性也會增強。在培訓(xùn)的過程中，著重進行危機的事前、事中和事后各個階段的基本知識和技能的教育，最好的培訓(xùn)方式是演練，但是演練要有針對性不能盲目，只有這樣實際操作性才會變強，公民乃至全社會的危機應(yīng)對能力和心理承受能力才會得到提高，技能提高的同時，也會更配合危機處理工作。第二，系統(tǒng)化的理論體系相當缺乏，這就要求政府相關(guān)部門與科研機構(gòu)或者大學(xué)的研究機構(gòu)合作，共同努力研究操作性強的系統(tǒng)化理論，不管是在公民教育方面還是在政府治理方面都能起到指導(dǎo)性的作用。第三，危機教育要作為一種全民普及教育納入國民教育體系，九年制義務(wù)教育是教育基礎(chǔ)，危機教育先從最基礎(chǔ)的做起，主要針對的應(yīng)對各種突發(fā)事件的基本知識和技能的教育。另外在各個層級學(xué)校開設(shè)相關(guān)課程，配備專職的教師和研究人員，人員和設(shè)施要到位，高等教育、職業(yè)教育領(lǐng)域同樣也需要配備到位，提高和加深教育內(nèi)容和層次。第四，學(xué)校教育和培訓(xùn)是重點，與此同時，還要廣泛開展多種非學(xué)校的教育和培訓(xùn)。

（七）注重公民精神和志愿精神的培育

“公民精神可以由法制意識、參與意識和公民意識三個部分構(gòu)成?！盵13]78-79法制意識反映公民精神狀態(tài)。法律具有強制性，多數(shù)情況下公民是被動接受，但是慢慢會養(yǎng)成習(xí)慣成為共識。公民精神也需要法律貫穿其中，使其融于公民的信念之中，成為支配日常生活和信仰的一部分。在市場經(jīng)濟下的今天，追求效率和利益，本身并不包括對所擁有的財富進行公平分配的原則，但是應(yīng)該強調(diào)的是市場經(jīng)濟下的公平競爭。參與意識表達的強弱與否有更加深層次的內(nèi)涵，是公民是否真正具有公民資格的標志。“只有在參與意識得到充分表達的條件下，公民精神特有的公共層面才能夠得到充分展現(xiàn)，社會和諧才能在動態(tài)的過程中生成，進入一種符合人性、體現(xiàn)人的崇高價值的良性狀態(tài)?！盵13]79“志愿精神是一種利他主義和慈善主義的精神，指的是個人或團體，依其自由意志與興趣，本著協(xié)助他人改善社會的宗旨，不求私利與報酬的社會理念。”[14]153-155公民作為危機治理的主體擁有強烈的志愿精神才能有動力加入到危機治理的行列。在這個主體體系中，整合各種社會要素和資本，培養(yǎng)濃厚的志愿氛圍和底蘊是必不可少的。志愿精神是公眾志愿文化以及優(yōu)秀中華文化的重要組成部分，志愿精神的培育更是中華文化的傳承。以志愿精神為核心建立通暢的信息渠道，加大宣傳志愿服務(wù)的價值所在。