王敏　馮秋婷

〔摘要〕

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想體系中占據(jù)提綱挈領(lǐng)的地位，是中國模式的本質(zhì)特征。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的理論邏輯包括：中西政黨差異的邏輯、馬克思主義理論邏輯和現(xiàn)代化理論邏輯。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在治國理政中的實(shí)現(xiàn)有賴于以下機(jī)制：作為執(zhí)政中介的黨組制度、作為上下一體的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度、作為全面控制的“歸口管理”制度。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為豐富國家治理模式提供了中國智慧和中國方案。

〔關(guān)鍵詞〕

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)；黨的領(lǐng)導(dǎo)；黨的建設(shè)；中國共產(chǎn)黨

〔中圖分類號(hào)〕D25〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）06-0046-09

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中旗幟鮮明地指出，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！皥?jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略中居于首位。新時(shí)代黨的建設(shè)總要求開宗明義地提出堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九大報(bào)告有86處涉及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為重大政治原則寫入黨章。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想體系中處于提綱挈領(lǐng)的地位，是黨的建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。目前研究黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的文獻(xiàn)尚不多見，以“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)上搜索，文獻(xiàn)數(shù)量為28篇，因此有進(jìn)一步探討的必要。

一、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的理論邏輯

（一）中西政黨差異的邏輯

西方政黨是“選舉黨”。政黨這一概念誕生于19世紀(jì)，是歐美代議制度和普選制度發(fā)展的產(chǎn)物。政黨最初是指那些通過選舉而獲得公職的組織，后來也指那些并非以選舉為目標(biāo)的政治組織。近代政治就是政黨政治。巴林頓·摩爾曾將西方民主發(fā)展歷程概括為“沒有資產(chǎn)階級(jí)就沒有民主”〔1〕。政黨政治和民主政治是一對(duì)孿生兄弟。資產(chǎn)階級(jí)正是通過政黨政治與土地貴族分享政權(quán)的，如英國的自由黨。工人階級(jí)興起后也是依靠政黨政治進(jìn)入政治領(lǐng)域的，如英國的工黨、西歐的社會(huì)民主黨。因此，政黨的起源既和原先不合理的國家政權(quán)形式相關(guān)，也和民主政治的發(fā)展密切相關(guān)。西方從君主專制發(fā)展到大眾民主，經(jīng)歷了相當(dāng)長的歷史階段，而政黨的發(fā)展伴隨了西方民主發(fā)展的全過程。法國政治學(xué)者莫里斯·迪韋爾熱把政黨的出現(xiàn)與選舉政治聯(lián)系起來，認(rèn)為選舉政治驅(qū)動(dòng)了政黨的發(fā)展及其民主性，在選舉的推動(dòng)下，政黨從最初的精英顯貴團(tuán)體發(fā)展為大眾性政黨〔2〕。換言之，西方政黨是為選舉而生的“選舉黨”。在政黨產(chǎn)生前，西歐經(jīng)歷了長時(shí)期的專制統(tǒng)治，專制統(tǒng)治時(shí)期正是西歐民族國家興起的時(shí)期。西歐政黨較現(xiàn)代民族國家的出現(xiàn)晚，政黨是在現(xiàn)存國家的制度框架內(nèi)誕生和活動(dòng)的。

中國共產(chǎn)黨是“使命型政黨”。中國共產(chǎn)黨肩負(fù)著扭轉(zhuǎn)19世紀(jì)中葉以后社會(huì)政治秩序衰敗和推動(dòng)國家現(xiàn)代化的使命。“以黨建國”是中國共產(chǎn)黨使命型政黨的鮮明特質(zhì)。自秦朝以來的大多數(shù)時(shí)間里，中國一直是統(tǒng)一而強(qiáng)大的國家。中國古代的王朝國家與起源于西歐的近現(xiàn)代民族國家截然不同。在王朝國家體制下，皇帝統(tǒng)而不治，人民對(duì)國家政治沒有參與的渠道也沒有多大興趣。當(dāng)傳統(tǒng)王朝國家遭遇近現(xiàn)代民族國家時(shí)，很快便走向解體。締造一個(gè)現(xiàn)代民族國家成為清末以來政治精英面臨的主要任務(wù)。政黨于是成為新國家的締造者，也就是“以黨建國”?！耙渣h建國”這一概念并不來源于中國共產(chǎn)黨，而是來源于民主革命的先行者孫中山。他認(rèn)為，中國人的缺點(diǎn)是一盤散沙，有強(qiáng)烈的家庭感，缺乏群體或集體意識(shí)，“中國的人只有家族和宗族的團(tuán)體，沒有民族的精神……如果再不留心提倡民族主義，結(jié)合四萬萬人成一個(gè)堅(jiān)固的民族，中國便有亡國滅種之憂”〔3〕。辛亥革命并沒有催生出一個(gè)現(xiàn)代性國家，中華民國陷入軍閥割據(jù)的泥潭。他認(rèn)識(shí)到，沒有強(qiáng)有力的政治體制，任何形式的民主政體都不能幫助中國成為一個(gè)強(qiáng)有力的國家。1917年俄國十月革命的成功給他以極大的啟發(fā)。他深感革命成功的前提是要成立一個(gè)強(qiáng)有力的政黨，于是便有了1924年國民黨的改組和第一次國共合作。在國民黨一大上，孫中山指出國民黨要做兩件事，一是改組國民黨，二是用政黨的力量去改造國家。在他看來，俄國革命能取得成功，“即因其將黨放在國之上”，這“又為我們模范，即俄國完全以黨治國，比英、美、法之政黨，握權(quán)更進(jìn)一步”，“我們現(xiàn)在并無國可治，只可以說是以黨建國。待國建好了，才去治它”〔4〕。中國共產(chǎn)黨也深感民眾的散漫無組織狀態(tài)同樣主張“以黨建國”。共產(chǎn)黨最終能打敗國民黨，是因?yàn)楣伯a(chǎn)黨的革命方法更徹底。國民黨的政治權(quán)力最多只能到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而共產(chǎn)黨將政治權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸到村一級(jí)。美國學(xué)者弗蘭茲·舒曼精確地指出了共產(chǎn)黨在國家建設(shè)中的作用，他指出：共產(chǎn)黨中國猶如一棟由不同的磚石砌成的大樓，將她糅合在一起的就是黨的意識(shí)形態(tài)和組織?！?〕王紹光同樣指出，中國先建黨，后建軍，再建國，中國共產(chǎn)黨與西方政黨是完全不同的，我們不能套用歐美政黨的分析框架來分析中國共產(chǎn)黨?！?〕與西方政黨不同，中國共產(chǎn)黨不是靠“選票”獲得“進(jìn)入”國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的，它通過“締造”國家而獲得“運(yùn)作”國家的資格。在某種程度上，黨就是國家或國家的靈魂。

（二）馬克思主義的邏輯

馬克思主義認(rèn)為，無產(chǎn)階級(jí)是與大工業(yè)相伴而生的，是在同資產(chǎn)階級(jí)對(duì)立的一切階級(jí)中真正革命的階級(jí)。率先同資本家進(jìn)行革命斗爭并把一切被剝削的勞動(dòng)者團(tuán)結(jié)在自己周圍是無產(chǎn)者的使命。無產(chǎn)階級(jí)是人類歷史上最偉大的階級(jí)，它最先進(jìn)、最革命、最具有組織性和紀(jì)律性，無產(chǎn)階級(jí)要完成革命使命，必須努力建設(shè)一個(gè)與地主、資產(chǎn)階級(jí)政黨相對(duì)立、同一般的工人政治組織有區(qū)別的獨(dú)立的和自覺的無產(chǎn)階級(jí)政黨。這樣的無產(chǎn)階級(jí)政黨就是共產(chǎn)黨。共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級(jí)革命事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，代表整個(gè)無產(chǎn)階級(jí)的根本利益，沒有自己的特殊利益。共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級(jí)中最有覺悟、最有戰(zhàn)斗力的先進(jìn)部隊(duì)?！霸趯?shí)踐方面，共產(chǎn)黨是各國工人政黨中最堅(jiān)決的、始終起推動(dòng)作用的部分；在理論方面，他們勝于無產(chǎn)階級(jí)群眾的地方在于他們了解無產(chǎn)階級(jí)運(yùn)動(dòng)的條件、進(jìn)程和一般結(jié)果?！薄?〕列寧進(jìn)一步指出，黨是“無產(chǎn)者的階級(jí)聯(lián)合的最高形式”?！?〕十月革命勝利后，列寧試圖普遍吸收所有的勞動(dòng)者來管理國家，但很快就認(rèn)識(shí)到這是不可能的。他承認(rèn)，雖然按照黨章規(guī)定，蘇維埃是通過勞動(dòng)者來實(shí)行管理的機(jī)關(guān)，但實(shí)際上卻是通過無產(chǎn)階級(jí)先進(jìn)階層代表勞動(dòng)者來實(shí)行管理的機(jī)關(guān)?！?〕無產(chǎn)階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵只能是黨的領(lǐng)導(dǎo)。列寧明確強(qiáng)調(diào)，整個(gè)共和國都必須遵守黨的代表大會(huì)所通過的決定〔10〕，沒有黨中央的指示，任何國家機(jī)關(guān)都不得決定任何一個(gè)重大的政治問題或組織問題〔11〕。1942年9月1日，中央政治局通過《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》（通稱《九一決定》），指出：黨是無產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)和無產(chǎn)階級(jí)組織的最高形式，軍隊(duì)、政府和民眾團(tuán)體都應(yīng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?2〕建國后，毛澤東也多次談到，工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個(gè)方面，都要接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)〔13〕。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為一種治理模式在理論上得以確立。

（三）現(xiàn)代化理論的邏輯

作為脫胎于半殖民地的第三世界國家的革命黨，中國共產(chǎn)黨首先要爭取民族獨(dú)立，其次是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。現(xiàn)代化需要穩(wěn)定的政治秩序。很多發(fā)展中國家缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，政治整合度不高、權(quán)力分散是主要原因，而政黨正好具備整合國家的功能。一個(gè)強(qiáng)有力的政黨往往能將各階層的精英吸納進(jìn)黨內(nèi)，從而在黨內(nèi)協(xié)調(diào)各種不同的利益，減少利益沖突公開化。塞繆爾·亨廷頓指出，一國政治穩(wěn)定的前提是具備同化現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)生出來的新興社會(huì)勢(shì)力的政黨制度?！?4〕就政治發(fā)展過程而言，政黨的數(shù)量并不重要，重要的是政黨制度的力量和適應(yīng)性；政黨的數(shù)量和其力量之間似乎不存在關(guān)聯(lián)，二者之間的關(guān)系取決于現(xiàn)代化的程度；現(xiàn)代化水平高，不論政黨的數(shù)量，都可能是強(qiáng)大的；現(xiàn)代化水平低，一黨制既可能強(qiáng)大也可能弱小，但多黨制無一例外都十分弱小?！?5〕根據(jù)亨廷頓的研究，對(duì)于處于現(xiàn)代化過程之中的國家而言，一黨制較之多元政黨體制更有利于維護(hù)政治穩(wěn)定；一黨制的國家最不易遭受軍事政變，而多黨制國家則剛好相反，幾乎肯定要發(fā)生政變；多黨制不能產(chǎn)生高水平的政治制度化和政治穩(wěn)定，因此是脆弱的政治體制?！?6〕在一黨體制下，一個(gè)新集團(tuán)要進(jìn)入該制度首先必須進(jìn)入黨，與多元政黨體制相比，政治領(lǐng)袖們?cè)趧?dòng)員新興集團(tuán)參與政治方面就能控制自如，他們沒有為保住執(zhí)政地位而去號(hào)召新興集團(tuán)進(jìn)入政治的競(jìng)爭壓力，這就使執(zhí)政黨在不同的利益集團(tuán)面前處于“相對(duì)超脫”的地位，從而提高了橫向整合社會(huì)的能力；在競(jìng)爭性政黨體制下，競(jìng)爭壓力迫使每個(gè)政黨都去討好某一特殊利益集團(tuán)，政黨之間的競(jìng)爭加深了社會(huì)裂痕?！?7〕

現(xiàn)代化理論被中國經(jīng)驗(yàn)所部分證實(shí)。民國初年是中國多黨政治的黃金時(shí)代，但同樣也是政局動(dòng)蕩的時(shí)代。政黨引入的目的在于組織社會(huì)進(jìn)而組織國家，但在中國這樣一個(gè)低組織化社會(huì)，多黨政治相反加劇了國家和社會(huì)的非組織化。分散的社會(huì)需要強(qiáng)有力的政黨才能整合。在一個(gè)低組織化的后發(fā)現(xiàn)代化國家，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，前提是要有一個(gè)以現(xiàn)代化為取向的動(dòng)員型政黨。該政黨掌控國家權(quán)力，并對(duì)各種社會(huì)力量和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行有力和有效的干預(yù)和調(diào)節(jié)。毛澤東指出，中國共產(chǎn)黨是中國人民的中流砥柱，沒有黨的努力，就沒有中國的獨(dú)立和解放，也沒有工業(yè)化和農(nóng)業(yè)近代化?！?8〕鄧小平同樣指出，在中國這樣的大國，只有黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能把幾億人口的思想和力量統(tǒng)一起來建設(shè)社會(huì)主義，否則只能是四分五裂、一事無成?！?9〕

二、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐機(jī)制

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不是空洞的，它需要一些機(jī)構(gòu)、體制和機(jī)制來將其具體化。通過完善和堅(jiān)持這些體制機(jī)制，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，同時(shí)又保證國家的立法、行政、司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用。

（一）作為執(zhí)政中介的黨組制度

黨組是黨對(duì)國家和社會(huì)嵌入的一種組織形態(tài)和制度形態(tài)，既包含以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部為主的人事嵌入，又包含以馬克思列寧主義為內(nèi)容的意識(shí)形態(tài)嵌入，從而將政黨與國家、社會(huì)緊緊聯(lián)系在一起，提高了政黨控制和動(dòng)員國家、社會(huì)的能力。在革命、建設(shè)和改革的各個(gè)歷史時(shí)期，黨組制度都發(fā)揮了重大作用。

黨組來源于黨團(tuán)。1925年，黨的四大通過《對(duì)于組織問題之決議案》，提出應(yīng)在國民黨和其他具有政治性質(zhì)的重大團(tuán)體中設(shè)置黨團(tuán)，支配該黨及該團(tuán)體的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)黨的主張，加強(qiáng)黨對(duì)于非黨組織的影響。〔20〕黨的五大和六大均重申應(yīng)在非黨組織中設(shè)置黨團(tuán)，加強(qiáng)黨對(duì)非黨組織的影響，實(shí)行黨的政策于非黨組織中。黨的七大上，黨團(tuán)的概念被黨組代替，黨組的正規(guī)表述形成：“在政府、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、合作社及其他群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，凡有負(fù)責(zé)工作的黨員三人以上者，即成立黨組。黨組的任務(wù)，是在各個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中指導(dǎo)黨員為加強(qiáng)黨的影響、實(shí)現(xiàn)黨的政策而工作。”〔21〕1949年11月，為了在政府工作中貫徹黨的政治路線及各項(xiàng)政策，按照黨章規(guī)定，中共中央發(fā)布《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，規(guī)定：設(shè)立政務(wù)院黨組和最高人民法院及最高人民檢察院聯(lián)合黨組；政務(wù)院黨組按照政法、財(cái)經(jīng)、文教和監(jiān)察等系統(tǒng)設(shè)置分黨組以及各部、會(huì)、院、署、行的黨組小組，并由黨組干事會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各黨組的經(jīng)常性工作；政務(wù)院黨組、最高人民法院和最高人民檢察院黨組均直屬于中央政治局領(lǐng)導(dǎo)，凡黨中央有關(guān)政府工作的決定，必須執(zhí)行，不得違反?！?2〕隨后，在各人民團(tuán)體和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)中也陸續(xù)設(shè)立了黨組。1953年，為加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，政務(wù)院黨組干事會(huì)被撤銷，各分黨組以及不屬于各委的黨組均直接接受中共中央領(lǐng)導(dǎo)?！?3〕1966年后，隨著革委會(huì)體制的形成，黨組逐漸被取消。1969年召開的九大和1973年召開的十大通過的黨章中都沒有關(guān)于黨組的條款。在1977年召開的黨的十一大通過的黨章中，關(guān)于黨組的條款得到恢復(fù)。國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和經(jīng)濟(jì)組織逐漸恢復(fù)了黨組設(shè)置。1982年的十二大黨章進(jìn)一步強(qiáng)化了黨組的地位。鑒于“文革”期間的黨政不分，“黨政分開”成為80年代政治體制改革的總基調(diào)。1987年的十三大報(bào)告對(duì)黨政分開進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。十三大通過的黨章對(duì)有關(guān)黨組的條款進(jìn)行了修改：“在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織或其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中成立黨組”改為“在中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、人民團(tuán)體和其他非黨組織的經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組”。這一改動(dòng)意味著：黨組從“設(shè)立”到“可以設(shè)立”，換言之，可以不設(shè)立；黨組設(shè)置的范圍縮小，經(jīng)濟(jì)組織和文化組織被排除在外；設(shè)立黨組的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)僅限于經(jīng)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在黨政分開的指導(dǎo)方針下，政府各部門的黨組被逐步撤銷，原因是政府部門的黨組要向批準(zhǔn)它成立的黨委負(fù)責(zé)，不利于政府的統(tǒng)一和效能。〔24〕黨組的弱化導(dǎo)致黨對(duì)政府和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)失去載體和中介。1989年政治風(fēng)波后，為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，國家機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織中恢復(fù)了黨組。1992年的十四大黨章基本恢復(fù)了十二大黨章中關(guān)于黨組的條款，并賦予黨組新的任務(wù)：“討論和決定本部門的重大問題”，“指導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。1997年的十五大黨章基本沿襲了十四大黨章的規(guī)定。2002年的十六大黨章，增加了“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”“做好干部管理工作”的規(guī)定。十七大黨章和十八大黨章基本沒有對(duì)黨組條款作出修改。十九大黨章總結(jié)了十八大以來全面從嚴(yán)治黨的經(jīng)驗(yàn)，在黨組條款中加入“加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任”，“討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)”。

《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》出臺(tái)使黨組工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化。2015年5月29日，中共中央政治局召開會(huì)議審議通過《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡稱《工作條例》）?！?5〕《工作條例》規(guī)定： “黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”?！豆ぷ鳁l例》將社會(huì)組織納入可以設(shè)立黨組的范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大了黨組的覆蓋面；將“非黨組織”改為“其他組織”降低了黨組設(shè)置的“非黨”色彩。

《工作條例》對(duì)黨組設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策等作出全面規(guī)范，對(duì)監(jiān)督檢查、責(zé)任追究提出明確要求，有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。首先，黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。這主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是黨組的設(shè)立必須由黨的中央委員會(huì)或者本級(jí)黨的地方委員會(huì)審批，黨組不得審批設(shè)立黨組。已經(jīng)設(shè)立黨組的組織需要在下級(jí)單位設(shè)立分黨組的，需由黨組報(bào)本級(jí)黨委組織部門審批。黨組的撤銷也必須由批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織作出決定。二是黨組成員一般由批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織決定。三是請(qǐng)示報(bào)告制度。黨組應(yīng)向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織就執(zhí)行黨中央和上級(jí)黨組織的指示和決定每年至少作一次全面報(bào)告，重大問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告，應(yīng)就執(zhí)行上級(jí)某項(xiàng)重要指示和決定的情況進(jìn)行專題報(bào)告。四是考核制度。批準(zhǔn)設(shè)立黨組的黨組織應(yīng)對(duì)黨組及其成員進(jìn)行履職考核，每年開展一次；黨組書記應(yīng)向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織進(jìn)行述職，報(bào)告履職情況。五是責(zé)任追究制度。黨組成員貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策、上級(jí)黨組織指示和決定不得力不及時(shí)的應(yīng)當(dāng)被追責(zé)。

其次，黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！豆ぷ鳁l例》對(duì)此提供了兩大保證。一是人事保證。黨組書記一般由本單位的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，黨組成員一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的黨員和紀(jì)檢組組長擔(dān)任，這就從人事上保證了黨組在本單位的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。二是權(quán)限保證。黨組必須貫徹落實(shí)黨中央和上級(jí)黨組織的決策部署，在本單位發(fā)揮管總作用；本單位重大問題都由黨組討論和決定；黨組負(fù)責(zé)本單位的干部隊(duì)伍建設(shè)和人才建設(shè)；黨組還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本單位統(tǒng)戰(zhàn)工作和工、青、婦等群團(tuán)工作的領(lǐng)導(dǎo)，重視培養(yǎng)黨外人才和干部；黨組還負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)本單位黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)。

黨組必須接受批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)黨組又在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，從而保證了黨對(duì)一切非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)?！豆ぷ鳁l例》為黨組的設(shè)立和運(yùn)行提供了總依據(jù)和總遵循，進(jìn)一步提升了黨組工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平。

（二）作為上下一體的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)首先是黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度是維護(hù)黨中央權(quán)威、保證全黨令行禁止的重要制度。

黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度初步形成于土地革命時(shí)期。1928年10月17日，中共中央在《中央通告第七十三號(hào)》中指出：“各省對(duì)中央的報(bào)告過于簡單、零碎，因此中央無法知道各地實(shí)際情形，即無法給各地以正確的指導(dǎo)，茲規(guī)定各種報(bào)告大綱，從十一月執(zhí)行，中央于接到報(bào)告后五日給以書面指導(dǎo)，務(wù)望互相守約……如無詳細(xì)報(bào)告，中央即停發(fā)經(jīng)費(fèi)。”〔26〕抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，針對(duì)根據(jù)地黨政軍民關(guān)系中的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)狀況以及由于日軍封鎖造成的各根據(jù)地之間、黨政軍民各系統(tǒng)上下級(jí)之間聯(lián)系困難的現(xiàn)實(shí)，為加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1942年的《九一決定》規(guī)定：各根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須依照中央的指示來實(shí)行政策及制度，在決定全國全黨全軍帶有普遍性的新問題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，危害黨的統(tǒng)一；并再次提醒黨政軍民各方面的領(lǐng)導(dǎo)同志和黨員負(fù)責(zé)同志，未得中央批準(zhǔn)，不得發(fā)表帶有全國全軍意義的宣言、談話及廣播?！?7〕

解放戰(zhàn)爭期間，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度正式確立。解放戰(zhàn)爭期間，隨著解放區(qū)地域范圍的擴(kuò)大，以及戰(zhàn)爭性質(zhì)從游擊戰(zhàn)轉(zhuǎn)向正規(guī)戰(zhàn)，歷史上敵人包圍、分割所造成的分散主義、無組織無紀(jì)律狀態(tài)極大地限制了革命事業(yè)的發(fā)展。1948年1月，中共中央發(fā)出《關(guān)于建立報(bào)告制度的指示》，明確要求：各中央局和分局的書記應(yīng)就該區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)（包括軍事、政治、土地改革、整黨、經(jīng)濟(jì)、宣傳和文化等）的動(dòng)態(tài)、存在的問題和解決辦法每兩個(gè)月向中央和中央主席作一次綜合報(bào)告，報(bào)告不能由秘書代勞，必須自己動(dòng)手；各野戰(zhàn)軍首長和軍區(qū)首長也必須就軍紀(jì)、物質(zhì)生活、指戰(zhàn)員情緒、政治工作、土地政策、城市政策、俘虜政策等向軍委主席做綜合報(bào)告?！?8〕同年2月，中共中央、中央軍委又發(fā)出指示，重申及時(shí)向中央作報(bào)告的必要性，并要求將作報(bào)告的范圍擴(kuò)大至各兵團(tuán)首長級(jí)?！?9〕同年3月，中央發(fā)出《關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，規(guī)定：中央局、分局、前委向下發(fā)出的一切關(guān)于政策及策略性質(zhì)的指示及回復(fù)，不論屬于何種問題，都需同時(shí)發(fā)給中央一份；下級(jí)向中央局、分局、前委所作的政策及策略性報(bào)告，內(nèi)容重要者，也需告知中央?！?0〕同年6月，中央發(fā)出《關(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示與報(bào)告制度的決定》，規(guī)定凡帶全國全黨性的問題的言論，如果內(nèi)容不同于現(xiàn)行中央政策，均需事前將意見和理由報(bào)告中央批準(zhǔn)；屬于地方性局部性的言論，凡新的和特別重要的宣傳，均應(yīng)向上級(jí)黨委請(qǐng)示?！?1〕同年7月，毛澤東再次發(fā)出黨內(nèi)指示，命令各中央局、分局和前委徹底消滅和糾正事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告的錯(cuò)誤態(tài)度和無紀(jì)律、無政府狀態(tài)?！?2〕同年9月召開的政治局會(huì)議（史稱“九月會(huì)議”）通過了決議，將黨在各方面的工作，哪些由中央決定，哪些必須先向中央請(qǐng)示并得到中央批準(zhǔn)后才能實(shí)施，哪些必須事后報(bào)告中央備案，作出詳細(xì)規(guī)定；還規(guī)定區(qū)黨委、省委、軍黨委至縣委和師旅團(tuán)級(jí)都要向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告。〔33〕九月會(huì)議標(biāo)志著黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的正式確立，該制度的確立和執(zhí)行，極大加強(qiáng)了黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為贏得解放戰(zhàn)爭勝利、奪取全國政權(quán)提供了有力保障。

1953年，為反對(duì)分散主義和地方主義，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，規(guī)定：為了防止政府工作脫離黨中央領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)，今后政府應(yīng)就工作中一切主要的重要的方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)事先向中央請(qǐng)示，得到中央批準(zhǔn)后才能執(zhí)行；除例行事務(wù)外，政府只限于批示或辦理中央已經(jīng)討論和決定了的問題或已經(jīng)批準(zhǔn)的計(jì)劃或原則范圍內(nèi)的問題；政府各部門在執(zhí)行中央決議和請(qǐng)示時(shí)應(yīng)定期、及時(shí)地向中央報(bào)告或請(qǐng)示，以加強(qiáng)中央經(jīng)常的、直接的領(lǐng)導(dǎo)；如應(yīng)向中央請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)沒有向中央提出，最后經(jīng)手的政府負(fù)責(zé)同志應(yīng)負(fù)主要責(zé)任?！?4〕

1956年通過的八大黨章明確要求：“黨的下級(jí)組織必須定期向上級(jí)組織報(bào)告工作。下級(jí)組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級(jí)組織決定的問題，必須及時(shí)向上級(jí)組織請(qǐng)求指示。”黨的十二大黨章至十九大黨章都明確規(guī)定：黨的下級(jí)組織應(yīng)將向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作與獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍的問題統(tǒng)一起來。

十八大以來，黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度得到進(jìn)一步強(qiáng)化。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上的講話中多次提到黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度：請(qǐng)示報(bào)告制度是黨的一項(xiàng)重要制度；在重大問題、重大事項(xiàng)上，干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要按規(guī)定向組織請(qǐng)示報(bào)告；黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，各方面都要自覺向黨委報(bào)告重大工作和重大情況；各地區(qū)各部門黨委（黨組）要向黨中央報(bào)告工作；不能在處理一些應(yīng)該由中央和上級(jí)組織統(tǒng)一決定的重大問題時(shí)，事前不請(qǐng)示、事后不報(bào)告，或者把一件需要匯報(bào)的事情化整為零，讓組織程序空轉(zhuǎn)。〔35〕

十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”中特別強(qiáng)調(diào)“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請(qǐng)示報(bào)告制度”?！?6〕十九大后，為加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政治局會(huì)議審議通過《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》），其中多項(xiàng)規(guī)定涉及黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度，如主動(dòng)將重大問題報(bào)請(qǐng)黨中央研究，及時(shí)報(bào)告落實(shí)黨中央決策部署的重大進(jìn)展，中央政治局同志每年向黨中央和總書記書面述職，中央書記處、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、全國人大常委會(huì)黨組、國務(wù)院黨組等每年向中央政治局常委會(huì)、中央政治局報(bào)告工作?！?7〕2018年，按照《若干規(guī)定》的要求，中共中央政治局委員結(jié)合各自分工首次向黨中央和習(xí)近平總書記書面述職；述職報(bào)告涵蓋7項(xiàng)內(nèi)容，“帶頭落實(shí)重大問題請(qǐng)示報(bào)告制度”是其中一項(xiàng)。〔38〕

（三）作為全面控制的“歸口管理”

“歸口管理”是指以黨中央的某個(gè)直屬部門為主導(dǎo)，整合部分政府機(jī)構(gòu)，建構(gòu)一個(gè)局部性的復(fù)合體。這個(gè)復(fù)合體對(duì)應(yīng)國家政治生活中的特定領(lǐng)域和各個(gè)組成部分，通常稱為“口”（又稱“系統(tǒng)”），因此被稱為“歸口管理”。

“歸口管理”來源于干部分類管理體制。新中國成立后，隨著黨政群組織機(jī)構(gòu)不斷增多、干部隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，迫切要求加強(qiáng)對(duì)干部的管理。1953年，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，要求逐步建立在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級(jí)黨委組織部統(tǒng)一管理下的分部分級(jí)管理干部制度。在中央和各級(jí)黨委內(nèi)部，分別成立了宣傳部、計(jì)劃工業(yè)部、財(cái)政貿(mào)易部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)村工作部、統(tǒng)戰(zhàn)工作部、政法工作部等，分部管理不同類別工作干部?！?9〕黨委各工作部與政府業(yè)務(wù)部門相對(duì)應(yīng)，進(jìn)行對(duì)口管理。這些黨委工作部門起初不直接管理行政事務(wù)，以管理干部為主?！按筌S進(jìn)”期間，為加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，中共中央于1958年發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，決定成立直接隸屬中央政治局和書記處的財(cái)政、政法、外事、科學(xué)、文教各小組，政治局管大政方針，書記處管具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組負(fù)責(zé)具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策，大政方針和具體部署實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，政府機(jī)構(gòu)及其黨組只有建議權(quán)?！?0〕“領(lǐng)導(dǎo)小組”的正式成立標(biāo)志著歸口領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，即黨中央各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)政府各個(gè)“口”的工作。一套幾乎與國務(wù)院完全對(duì)應(yīng)的具有行政管理特征的管理機(jī)構(gòu)在黨中央形成，如中央財(cái)經(jīng)小組對(duì)應(yīng)國務(wù)院財(cái)貿(mào)辦公室和公交辦公室，中央政法小組對(duì)應(yīng)國務(wù)院法制辦公室等。在地方，各級(jí)黨委沒有建立黨中央那樣的“小組”，但黨委內(nèi)設(shè)置了分管政府各個(gè)“口”業(yè)務(wù)的書記或常委。

“文革”期間，中央工作小組的工作基本中斷。改革開放后，黨政機(jī)構(gòu)逐漸恢復(fù)正常運(yùn)行，中央層面的小組隨之恢復(fù)，如中央政法小組（1978年6月）、中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1979年12月）、中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組（1980年3月）、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1981年3月）。一些新的比較重要的小組也隨之成立，如中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1988年1月）、中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1988年7月）、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)（1991年3月）、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年）、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)（1991年7月）、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)（1997年4月）、中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組（2000年9月）、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組（2009年7月）等。除了以上提及的常設(shè)性“小組”外，中央還會(huì)根據(jù)工作需要設(shè)置一些臨時(shí)性的小組，如中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央文化體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策落實(shí)檢查工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。

地方各級(jí)黨委根據(jù)中央層面的小組設(shè)置情況也設(shè)置了相應(yīng)的小組，如中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)、中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)等在縣區(qū)一級(jí)及其以上的各級(jí)地方黨委中設(shè)有相應(yīng)的對(duì)口機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)黨委根據(jù)屬地實(shí)際情況也會(huì)單獨(dú)設(shè)置一些小組，用于承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)或者階段性的工作。

“歸口管理”從“隱匿”走向“公開”。十八大之前，這些小組沒有進(jìn)入黨的組織機(jī)構(gòu)名錄，也沒有掛機(jī)構(gòu)牌子，媒體也很少對(duì)其工作運(yùn)行進(jìn)行報(bào)道，因此小組在政治過程中呈現(xiàn)高度“隱匿化”的特點(diǎn)。這一局面在十八大以來悄然發(fā)生變化。中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組頻頻被媒體報(bào)道。中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組自2013年12月成立伊始的歷次會(huì)議都被《新聞聯(lián)播》報(bào)道。2014年6月13日，十八屆中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議被《新聞聯(lián)播》報(bào)道，這是該小組自1980年成立以來的首次實(shí)時(shí)新聞報(bào)道。2018年3月，新華社發(fā)表《領(lǐng)航新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)的航船——從中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議看以習(xí)近平同志為核心的黨中央駕馭中國經(jīng)濟(jì)》的長篇文章，對(duì)十八屆中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組所召開的全部十六次會(huì)議進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道。這也“彌補(bǔ)”官方媒體沒有對(duì)前五次會(huì)議進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)道的“遺憾”。領(lǐng)導(dǎo)小組從“隱匿化”走向“公開化”，符合黨務(wù)政務(wù)公開精神，表明“歸口管理”制度進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、程序化。

黨的十九屆三中全會(huì)出臺(tái)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》〔41〕進(jìn)一步加強(qiáng)了“歸口管理”制度。一是優(yōu)化決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。新設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有中央全面依法治國委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由領(lǐng)導(dǎo)小組升級(jí)為委員會(huì)的有中央全面深化改革委員會(huì)、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、中央外事工作委員會(huì)。中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組因職能轉(zhuǎn)移而不再設(shè)立。二是強(qiáng)化黨的職能部門作用。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)歸口中央組織部管理，國家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)；中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作，中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教和僑務(wù)工作。三是職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公。組建新的中央黨校（國家行政學(xué)院），統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)工作；組建中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會(huì)，統(tǒng)一部署中央和國家機(jī)關(guān)黨建工作；組建國家監(jiān)察委員會(huì)并同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》加強(qiáng)和改善了“歸口管理”制度，有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。

三、結(jié)語

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不等于直接命令，黨并不直接行使立法和行政功能，也不是用黨組織來替代政府、軍隊(duì)和人民團(tuán)體。黨的領(lǐng)導(dǎo)是在憲法和法律范圍內(nèi)，通過一系列政治、組織機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。通過這些體制機(jī)制，黨的領(lǐng)導(dǎo)自然融入國家治理的全過程。在一個(gè)邁向現(xiàn)代化的超大規(guī)模國家中，只有始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能保證治國理政有方法、有章法、有力量。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國道路的本質(zhì)特征，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興提供了根本政治保障，也為豐富國家治理模式提供了中國智慧和中國方案。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】