農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思考*
——基于日本經(jīng)驗的啟示

◎傅帥雄 戴美卉 吳 磊

引言

十九大報告中明確提出要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。截至2016年年底，我國有57.35%的常住人口已經(jīng)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，二個比率之間相差16.15%，相當于我國1億多人口。我國第十三個五年規(guī)劃綱要中已把提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為這五年規(guī)劃的目標之一。而在現(xiàn)有城鎮(zhèn)化水平基礎上實現(xiàn)這一目標，不僅需要新增人口在城市落戶，已在城市中生活工作的非戶籍人口擁有戶口更是關鍵。為解決這一問題，國務院辦公廳于2016年印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱“方案”），具體內(nèi)容是關于城市中非居民人口在城市的安置問題，包括在城市打工的農(nóng)民工和其他外來人口。我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不僅要求農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利進入城市，還需要實現(xiàn)其市民化，使其在生活上完全融入城市生活。

日本在1955年以后進入了約二十年的高速發(fā)展時期，在石油危機爆發(fā)之后進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期；而我國也在改革開放之后，尤其是20世紀90年代社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立之時，經(jīng)濟高速發(fā)展，在近幾年經(jīng)濟發(fā)展狀況面臨轉(zhuǎn)型，步入新常態(tài)。從宏觀的經(jīng)濟發(fā)展階段上來說，我國的20世紀90年代至今與日本的1955年至20世紀80年代有著相似之處。在我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化進程中，關于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這一方面還有許多待克服的困難，對相同背景下的日本農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的進程進行總結(jié)分析，為我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化提供可借鑒的經(jīng)驗，是十分有必要的。

一、日本農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進程

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，日本首先進行農(nóng)地改革，主要內(nèi)容是減輕農(nóng)業(yè)稅，廢除寄生地主制，創(chuàng)設自耕農(nóng)，培育和扶持農(nóng)業(yè)協(xié)同組織。政府的一系列政策措施，極大的恢復了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村的生產(chǎn)率顯著提高，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口也有明顯增加，5年間增加了530萬人。在經(jīng)過短暫的經(jīng)濟復蘇，日本進入了經(jīng)濟快速發(fā)展時期，也是日本農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移最快的一段時間。

從1955年至1974年，日本每年的國內(nèi)生產(chǎn)總值名義增長率至少達到14%，個別年份達到了20%；從實際增長率來看，大多數(shù)年份超過8%。這段時期，日本的經(jīng)濟增長由高速工業(yè)化帶動，這種高速的工業(yè)化也創(chuàng)造了大量的勞動力需求。同時日本政府也意識到農(nóng)村勞動力之中存在大量勞動力供給。因為高速的工業(yè)化不僅可以促進第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也可以生產(chǎn)第一產(chǎn)業(yè)所需要的機械，解放農(nóng)村勞動力。在日本政府在城市大力推進和發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)的拉動力和農(nóng)村勞動生產(chǎn)率不斷提高的推力下，農(nóng)村剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移。從1955年到1975年，隨著工業(yè)化程度的不斷加深，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口從1600萬減少到700萬，下降了43.75%；全部就業(yè)人數(shù)中在第一產(chǎn)業(yè)中就業(yè)人數(shù)的比例從41.0%降為13.8%，下降了27.2%。［1］

日本的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度從20世紀70年代前期開始已經(jīng)明顯放緩，尤其在石油危機爆發(fā)后，原油以及石油加工品成本大幅度提升，原油進口相應減少，日本第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到較大沖擊，相應地創(chuàng)造就業(yè)崗位數(shù)目明顯減少，吸納勞動力的能力減弱，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移速度也有所減緩。1975年和1970年相比，盡管農(nóng)業(yè)剩余勞動力還在向城市集中，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)占比并未發(fā)生變化，為34.1%。勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度沒有收到經(jīng)濟形勢變化的影響，所增加的農(nóng)業(yè)剩余勞動力數(shù)目就業(yè)去向基本轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)。從1971年至1980年，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例增加了8.9%，達到55.4%，“第三產(chǎn)業(yè)正在成為過剩人口的蓄水池”。到1980年，日本第一產(chǎn)業(yè)勞動力就業(yè)比重僅為10.9%，城鎮(zhèn)人口比重已達到76.19%，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移任務已經(jīng)基本完成，實現(xiàn)了高度的城鎮(zhèn)化。［2］

二、日本農(nóng)村剩余勞動力快速轉(zhuǎn)移原因

日本的勞動力轉(zhuǎn)移速度超過歐美發(fā)達國家兩倍有余，這其中既有歷史機遇，也有日本政府的法律政策措施得當而起到的促進作用。日本的經(jīng)濟發(fā)展進入快速工業(yè)化階段，農(nóng)業(yè)勞動力受益于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化而得到解放，政府充足的制度供給和農(nóng)業(yè)協(xié)同組織的建立，以及農(nóng)民自身的教育基礎都為日本農(nóng)村剩余勞動力的快速轉(zhuǎn)移以及高度城鎮(zhèn)化做出了貢獻。

1.政府提供了充分的法律支持

日本政府在促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移方面采取了一系列政策措施，包括《國民收入倍增計劃》中提出了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的目標，并制定了某些政策方法，還為這些政策提供了法律支持。比如頒布《農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)業(yè)進步法》，在制定農(nóng)業(yè)基本政策，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面提供了法律基礎。還為促進農(nóng)村地區(qū)剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移發(fā)展方面頒布《農(nóng)村地區(qū)企業(yè)導入促進法》，使得大量中小企業(yè)落戶農(nóng)村，解決了大量村民的就業(yè)。為給轉(zhuǎn)移到城市的勞動者提供更全面的社會保險，建立覆蓋城鄉(xiāng)的綜合社會保障體系，日本政府頒布了《國民健康保險法》和《國民年金法》。日本頒布了旨在加強勞動力職業(yè)技能培訓的《職業(yè)訓練法》，而后又頒布《職業(yè)能力開發(fā)促進法》予以取代，輔之以《職業(yè)開發(fā)促進法實施細則》，鞏固法律實施，為農(nóng)村中未接受過職業(yè)培訓但又想進入城市就業(yè)的農(nóng)民提供了培訓機會。此類的立法都有效的保障了促進經(jīng)濟的政策順利實施。

2.工業(yè)化的快速推進創(chuàng)造了大量的勞動需求

在二戰(zhàn)后日本的經(jīng)濟高速發(fā)展時期，第二產(chǎn)業(yè)的快速成長帶來了大量勞動力崗位。在1961～1970年間，第二產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位占到全國新增崗位的一半以上［3］。在第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展下伴隨發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)在20世紀70年代則成為了更為主要的勞動力接收地，新增崗位的五分之四都是在第三產(chǎn)業(yè)。按三次產(chǎn)業(yè)劃分的1955～1980年間的就業(yè)變化如表1所示。

表1 1955～980就業(yè)增長相對貢獻

工業(yè)的發(fā)展不僅對就業(yè)增加有直接的拉動，還存在間接拉動，即隨著大城市工業(yè)化程度的不斷提高，大城市的工業(yè)發(fā)展輻射到了城市周邊的小城鎮(zhèn)和部分農(nóng)村。隨著城市工業(yè)化水平的提高，城市的資源也在不斷被消耗，而日本地域空間較為狹小，資源有限，城市中的工業(yè)發(fā)展受到限制。因此，日本政府有意引導工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，大量工廠開始在農(nóng)村投建，不僅有效地促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，同時還創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，使得農(nóng)民可以就地實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)的轉(zhuǎn)變，也降低了勞動力轉(zhuǎn)移的成本和風險。

3.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高解放了大量勞動力

在日本近20年的快速工業(yè)化期間，機械制造業(yè)得到迅猛發(fā)展，為農(nóng)業(yè)機械化水平的提高創(chuàng)造了條件。20世紀70年代中期，日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就已經(jīng)基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)的機械化；到80年代，日本的農(nóng)業(yè)機械化水平已經(jīng)超過世界上大部分國家。農(nóng)業(yè)機械化條件下農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率遠遠高于人力手工勞作時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)所需要的人力投入減少，因此大量適齡勞動者從土地上解放出來，在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中尋找就業(yè)機會。同時日本農(nóng)業(yè)方面科學技術不斷發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品品種不斷改良、更有效地化肥被發(fā)明使用、灌溉技術和灌溉條件也在不斷改善，這些都促使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，農(nóng)業(yè)勞動力投入可進一步減少。

4.農(nóng)村社會擁有完備的社會服務系統(tǒng)

日本的農(nóng)村社會擁有一套綜合服務系統(tǒng)，稱為農(nóng)業(yè)協(xié)同組合（簡稱“農(nóng)協(xié)”），這一組織在日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)村生活中扮演著很重要的角色。農(nóng)協(xié)最早起源于1947年日本政府頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，之后，農(nóng)協(xié)組織在日本各個農(nóng)村不斷成立，逐漸成為普及全國市、町、村所有農(nóng)戶的一套系統(tǒng)。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)則是從中央到地方的完整的農(nóng)協(xié)組織體系，包括村級基層農(nóng)協(xié)、縣級聯(lián)合會和中央全國聯(lián)合會。［4］農(nóng)協(xié)的業(yè)務涉及到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會生活，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面，可以為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所直接需要的包括農(nóng)業(yè)技術支持、以及農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售方面的服務，還可以提供間接服務包括農(nóng)村金融服務、基礎設施建設，生活服務方面可以提供農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務等，對農(nóng)民的生產(chǎn)生活起到了很大的幫助。農(nóng)協(xié)在聯(lián)動農(nóng)村與城市方面起到了積極推動的作用，不僅提升了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增加了農(nóng)民收入，還提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，使一部分剩余勞動力可以進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尋找工作，同時在客觀上促進了農(nóng)村經(jīng)濟非農(nóng)化，使一部分農(nóng)業(yè)勞動力可以就地轉(zhuǎn)移為非農(nóng)勞動力，有效地推動了城鎮(zhèn)化的進程。

5.轉(zhuǎn)移勞動力對非農(nóng)業(yè)工作適應性強

日本國民的受教育程度較高，有助于勞動力向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移過程中，對在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作有更強的適應性。早在明治維新時期，日本就大量建立小學，普及六年義務教育，開啟明智，培養(yǎng)人才，使得日本的文盲率不斷下降并可與西方發(fā)達國家比肩。在二戰(zhàn)之后，日本的義務教育年限被延長至九年，政府對教育投資的力度也進一步加大。教育的不斷發(fā)展迅速提高了包括農(nóng)村勞動力在內(nèi)的國民教育水平，這不僅縮小了農(nóng)村勞動力與城市勞動力之間的知識水平差距，有利于解決農(nóng)村勞動力由于崗位要求與自身技能不匹配而難以在城市獲得工作這一問題，同時還使農(nóng)村勞動力能更快適應新的工作流程，并在學習新技能時，其接受能力也明顯增強。

三、日本農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移對我國城鎮(zhèn)化的啟示

農(nóng)業(yè)剩余勞動力從農(nóng)村進入城市對于我國未來城市發(fā)展以及經(jīng)濟發(fā)展都有重要的意義，因此向日本學習成功經(jīng)驗，總結(jié)日本勞動力轉(zhuǎn)移過程中的教訓啟示有很大的必要性。結(jié)合日本的經(jīng)驗，我國在實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力成功轉(zhuǎn)移并市民化的道路上，可以加強相關法律的制定以保障政策實施，依托城市群實現(xiàn)勞動力分散轉(zhuǎn)移，并強化農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設和增加針對性的職業(yè)培訓來幫助外出務工人員實現(xiàn)順利就業(yè)，最終融入城市。

1.為政策推行建立牢固的法律基礎

利用法律制定來推行政策，不僅可以做到政策執(zhí)行有理有據(jù)且有法可依，也是我國全面推進依法治國的要求，因此，有必要進一步加強相關法律制訂與完善。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和市民化牽涉到諸多政府部門，涉及社會保障、戶籍制度、財政制度、農(nóng)村土地制度等各個方面，在已經(jīng)印發(fā)的方案中，也對上述制度建設上都提出了相應政策。在此基礎上，可針對所涉及項目現(xiàn)有法律中增加保障農(nóng)民工權益的條款，比如在《社會保障法》中增加強制農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的內(nèi)容，以及制定社會保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面的條款。利用法律的強制力實現(xiàn)社會保險制度的改革，保障農(nóng)民工在城市安居之后依然可以享受到養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。其余方面，如農(nóng)民工職業(yè)技能培訓，改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等，都可仿照日本制定相應法律，利用法律的強制力保證這些已有的政策得到更好的實施，促進農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移并實現(xiàn)市民化。

2.依托各等級城市群實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力分散轉(zhuǎn)移

現(xiàn)在我國農(nóng)民工的流向主要為東部沿海地區(qū)和京津冀地區(qū)，在部分大城市和特大城市中，城市的膨脹病已經(jīng)顯現(xiàn)，大量農(nóng)民工的到來更為城市的管理帶來了挑戰(zhàn)。由于城市資源有限，若城市中需要得到服務的人數(shù)減少，則每個人都可獲得更良好的公共服務。因此當城市群發(fā)展成熟，中心城市和周邊城市功能定位穩(wěn)定，城市群內(nèi)部形成良好聯(lián)動，則城市群內(nèi)部的人口流動會更加自由，轉(zhuǎn)移人口對去向的選擇也可以更加多樣。當農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分布更為分散，中心城市人口流入壓力會減輕，可以有能力更好地服務于轉(zhuǎn)入人口。而我國在《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）》中已經(jīng)提出，以各軸線上的節(jié)點城市為依托形成共21個城市群，城市群在東中西三個板塊各有分布。2016年的農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，西部地區(qū)的外地農(nóng)民工增長最快，在東部地區(qū)增長最慢，并且外地農(nóng)民工在持續(xù)減少、本地農(nóng)民工不斷增加。在這種形勢下，結(jié)合我國城市群的布局構(gòu)思，農(nóng)村剩余勞動力的分散轉(zhuǎn)移是可以成為現(xiàn)實的。發(fā)達地區(qū)城市群基本已經(jīng)進入到工業(yè)化后期，其對農(nóng)村剩余勞動力的吸引更多地體現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)。而對于欠發(fā)達地區(qū)的中小城市群來看，低廉的生產(chǎn)成本更有利于勞動密集型工業(yè)的發(fā)展，也更能吸引農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移，實際上隨著大城市生活成本的不斷上漲，農(nóng)民工或更有意愿在中小城市就業(yè)定居。

3.強化農(nóng)業(yè)社會化服務體系的建設

目前，我國農(nóng)業(yè)社會化服務體系已初步建立，服務主體包括公益性服務組織和諸多經(jīng)營性服務組織，基本涉及上述所有服務內(nèi)容。但現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)社會化服務體系存在著一些問題，包括制度供給不足，供需結(jié)構(gòu)不合理，區(qū)域服務供給不平衡等，試圖通過農(nóng)業(yè)社會化服務體系輔助農(nóng)村剩余勞動力更好轉(zhuǎn)移時，這些存在的問題都成為了一定的阻礙。強化農(nóng)業(yè)社會化服務體系的建設，不僅僅需要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還需要考慮農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)技術提高等全產(chǎn)業(yè)鏈需要覆蓋的問題，還需要考慮到在產(chǎn)業(yè)中工作的勞動者，其現(xiàn)有工作以及以后向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題。另外，我國涉及農(nóng)業(yè)服務方面的政府服務機構(gòu)和經(jīng)營性機構(gòu)諸多，可以嘗試進一步整合服務資源，逐步建成和完善針對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的服務體系，包括為轉(zhuǎn)移勞動力提供就業(yè)信息、技能培訓、法律咨詢等內(nèi)容。通過農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設幫助農(nóng)村外出務工人員順利就業(yè)，并且為其日后在城市的定居提供相應程序上的指導以及一些生活建議，有利于農(nóng)民工更快熟悉城市的生活方式，成為真正的市民。

4.增加具有針對性的職業(yè)技能培訓

我國農(nóng)民工可分為第一代和第二代，區(qū)分界限為出生年份在1980年前后。第一代農(nóng)民工在進入城市時大多以建筑業(yè)為初始從業(yè)行業(yè)，但隨著年齡的增長，身體已不再事宜從事建筑業(yè)這種高強度的體力工作。如果改為從事其它行業(yè)，則很可能會面臨技能不足的問題，此時就迫切需要適當?shù)穆殬I(yè)培訓來提升農(nóng)民工的職業(yè)技能，幫助其尋找到新的適合的工作?，F(xiàn)在的農(nóng)民工受教育程度越來越高，根據(jù)調(diào)查報告，到2016年年底，擁有高中及以上學歷的農(nóng)民工人數(shù)占比已經(jīng)達到了26.4%，其中外出農(nóng)民工在該比例上的數(shù)字比總體要高出2.7%。由于受教育程度更高，加之經(jīng)濟環(huán)境在不斷改變，現(xiàn)在的農(nóng)民工尤其是外出農(nóng)民工對工作的期望值更高，他們對工作環(huán)境和收入有著更高的要求，并且希望有好的職業(yè)發(fā)展前景。但農(nóng)民工在城市尋找工作時，往往由于職業(yè)技能不足等原因在競爭中處于弱勢。提供有針對性的職業(yè)培訓，將有利于提升農(nóng)民工的競爭優(yōu)勢，增加城市就業(yè)機會。