改革開放40年來我國民族區(qū)域自治法治的發(fā)展與完善*

何勤華 周小凡

內(nèi)容提要：民族區(qū)域自治法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是具體規(guī)定民族區(qū)域自治制度的基本法。改革開放40年來我國民族區(qū)域自治法不斷發(fā)展與完善，取得了舉世矚目的成就。文章重點梳理了改革開放以來民族區(qū)域自治法的立法進程，統(tǒng)計了民族區(qū)域自治法落實到地方的實施情況，最后對民族區(qū)域自治法的歷史貢獻進行介紹，并對我國民族區(qū)域自治法中尚存在的問題以及發(fā)展趨勢進行了闡述。

民族區(qū)域自治制度是當代中國特色社會主義的三大基本制度之一，而民族區(qū)域自治法治是在我國憲法之下關(guān)于民族區(qū)域自治制度的法律保障。改革開放40年來，我國民族區(qū)域自治法治在發(fā)展中不斷繼承創(chuàng)新，并取得了舉世矚目的成就。

一、民族區(qū)域自治法立法進程的回顧

我國民族區(qū)域自治立法進程隨著1952年《民族區(qū)域自治實施綱要》的頒布逐步開啟，至1954年憲法頒布，民族區(qū)域自治制度的基本模式在法律上已初步確立。[注]陳紹凡：《從民族法制到民族法治——中國民族法制建設(shè)理論研究》，2007年蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文，第39～40頁。但是，十年“文革”期間民族法制工作遭到嚴重破壞，直至改革開放以后，立法者從歷史中吸取教訓(xùn)，才重新開啟了民族區(qū)域自治法立法的新篇章。

(一)1978～1988年：重新建立

1978年3月5日，五屆全國人大第一次會議通過了新憲法，恢復(fù)了1975 年憲法中被廢除的關(guān)于自治地方自治機關(guān)制定自治條例和單行條例自治權(quán)的規(guī)定。1979年頒布的《中華人民共和國刑法》最早授權(quán)了民族自治地方的自治機關(guān)可依照本民族區(qū)域的特點制定變通或補充規(guī)定。1982年11月26日召開的五屆全國人大第五次會議通過的《全國人大常委會工作報告》，報告中中明確指出：“加強和推進民族立法工作，是我國社會主義法制建設(shè)的一個重要方面。”[注]中共中央文獻研究室編：《中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議文件》，北京：人民出版社，1983年，第210頁。我國的民族區(qū)域自治立法工作也由此全面展開。

1982 年12月4日，第五屆全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，在總結(jié)過去30多年實行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，從民族自治地方的實際出發(fā)，作了一系列重要的修改和補充。[注]全國人民代表大會民族委員會編：《中華人民共和國民族法律法規(guī)全書》，北京：中國民主法制出版社，2008年，第3～5頁。同1978年憲法相比，其中關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定從3條增至11條；民族自治地方的自治權(quán)也從原來的未予明確規(guī)定到明確規(guī)定了6項自治權(quán)。1984年5月31日,第六屆全國人大二次會議最終通過了第一部民族區(qū)域自治的基本法——《民族區(qū)域自治法》，有7章67條，除序言外，包括總則、民族自治地方的建立和自治機關(guān)的組成、自治機關(guān)的自治權(quán)、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、上級國家機關(guān)的幫助和領(lǐng)導(dǎo)六個部分，其內(nèi)容是對1952年《民族區(qū)域自治實施綱要》的進一步豐富和發(fā)展。

(二)1989～1998年：長足進步

1991年12月8日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干問題的通知》，強調(diào)：“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是實施《中華人民共和國憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。”同時指出：“要貫徹實施《民族區(qū)域自治法》，必須幫助民族地區(qū)加速發(fā)展經(jīng)濟文化事業(yè)，逐步改變其相對落后的狀況，使之與全國的經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)?！?/p>

1992年1月14日，在北京召開的中央民族工作會議是我國首次以“中央民族工作會議”的形式召開的全國民族工作會議，強調(diào)要“堅持與完善民族區(qū)域自治制度,全面貫徹落實《民族區(qū)域自治法》”，提出“到本世紀末,要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機制”[注]中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央文獻研究室編：《新時期統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻選編》(續(xù)編)，北京：中共中央黨校出版社，1997年，第39頁。。

1997 年9月12日，黨的十五大召開，大會報告提出：“要建設(shè)有中國特色的社會主義政治……必須堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度”。這是我國首次把民族區(qū)域自治制度和人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度一同表述為我國社會主義基本政治制度的三大形式，實質(zhì)上是將民族區(qū)域自治制度的政治地位從“重要政治制度”提升為“基本政治制度”。而后修訂的2001年《民族區(qū)域自治法》在闡述民族區(qū)域自治的性質(zhì)時，將“民族區(qū)域自治是國家的一項重要政治制度”改為“民族區(qū)域自治是國家的一項基本政治制度”，是在立法上對黨的十五大作出這一新定位的跟進。

(三)1999～2008年：新的突破

2000年3月15日，第九屆人大第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，該法第66條規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例……自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定”。

2001年2月28日，第九屆人大會常委會第二十次會議修改并通過了新的《民族區(qū)域自治法》。新法主要對第3章“自治機關(guān)的自治權(quán)”、第6章“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”進行了較大幅度的修改。在內(nèi)容上，新法對民族區(qū)域自治制度的地位、民族自治地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、民族自治地方變通權(quán)的行使、民族教育水平的提高等方面作了更為完善的規(guī)定。

2005年5月31日，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，共35條，主要從加快經(jīng)濟社會發(fā)展、培養(yǎng)各類人才、維護民族團結(jié)、明確法律責(zé)任和建立監(jiān)督機制等方面作出具體規(guī)定，是國務(wù)院發(fā)布的第一個有關(guān)貫徹實施《民族區(qū)域自治法》的行政法規(guī)。它的頒布也標志著以憲法為基礎(chǔ)、以民族區(qū)域自治法為主干，包括國務(wù)院及其職能部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，各省、自治區(qū)、直轄市和地方各級人大、政府制定的民族方面的地方性法規(guī)等在內(nèi)的民族法律法規(guī)體系的基本形成。[注]戴曉明：《法制中國建設(shè)與民族區(qū)域自治——紀念〈民族區(qū)域自治法〉公布實施30周年》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

(四)2009年至今：細節(jié)完善

2012年11月黨的十八大召開，大會再次強調(diào)：“要堅定不移堅持黨的民族政策、堅持民族區(qū)域自治制度”。

2015年3月15日，第十二屆全國人大第三次會議通過了修改《立法法》的決定，對2000年《立法法》中有關(guān)自治地方立法的規(guī)定進行了修改(第72、73、79和85條)，新增了自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以依照具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)。

2016年4月29日，全國人大常委會召開了“關(guān)于國務(wù)院及其有關(guān)部門制定實施民族區(qū)域自治法配套法規(guī)情況專題調(diào)研組全體會議”，這是全國人大常委會首次啟動的有關(guān)民族區(qū)域自治法配套法規(guī)的專題調(diào)研，專題調(diào)研分6個調(diào)研小組，分赴內(nèi)蒙古、廣西、云南、貴州、青海、四川等6個省區(qū)進行調(diào)研。調(diào)研組的主要調(diào)研任務(wù)就是解決民族區(qū)域自治法的相關(guān)配套法律問題。

二、改革開放以來民族區(qū)域自治法的實施狀況

我國《民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，而民族區(qū)域自治是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，其核心是自治地方的設(shè)立和自治權(quán)的行使。

(一)民族自治地方

民族自治地方是指一個或多個少數(shù)民族在其聚居的地方依法實行區(qū)域自治的行政區(qū)域。根據(jù)《憲法》第30條和《民族區(qū)域自治法》第2條的規(guī)定：在民族自治地方的行政區(qū)域劃分上，分為自治區(qū)、自治州、自治縣。我國的民族自治地方建立格局早在20世紀90年代就已基本完成，改革開放以后主要是對自治縣的建立進行完善。截至目前，我國已完成了5個民族自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣，共155個民族自治地方的建立工作。[注]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《白皮書：中國的民族區(qū)域自治》，2005年2月28日。

我國的5個民族自治區(qū)早在改革開放前就已經(jīng)建立，即1947年5月1日建立內(nèi)蒙古自治區(qū)、1955年10月1日建立新疆維吾爾自治區(qū)、1958年3月15日建立廣西壯族自治區(qū)、1958年10月25日建立寧夏回族自治區(qū)及1965年9月1日建立西藏自治區(qū)。在30個自治州中，有28個自治州都集中在20世紀50年代建立完成，僅貴州省黔西南布依族苗族自治州和湖北省恩施土家族苗族自治州分別于1982年5月1日和1983年12月1日建立。

雖然我國自治區(qū)和自治州的建立基本完成于改革開放前，但近一半的自治縣建立于改革開放后，屬于改革開放以來民族區(qū)域自治法落實到地方的一個重要表現(xiàn)。我國目前120個少數(shù)民族自治縣中，有61個建立于改革開放前并集中于20世紀50年代，這是因為1954年憲法首次確立了民族區(qū)域自治制度，該憲法頒布以后各自治縣就如雨后春筍般迅速建立；而改革開放以后我國共建立了59個民族自治縣(表1統(tǒng)計了改革開放前后我國自治縣建立的對比情況[注]本表數(shù)據(jù)源自王生華：《民族區(qū)域自治法理論與實踐探索研究》，北京：法律出版社，2011年，第333～341頁；史為樂：《中華人民共和國政區(qū)沿革》，北京：人民出版社，2006年。)。

表1 改革開放前后我國自治縣建立對比情況

從上表可以總結(jié)出改革開放以來我國民族區(qū)域自治法落實到自治地方實施的兩點進步：(1)填補了相關(guān)省份的自治地方建立空白。改革開放以前浙江省、湖北省、海南省以及重慶市是沒有民族自治地方的，而隨著改革開放的深入，這三省一市，共有13個民族自治縣相繼建立。(2)補充了少數(shù)民族聚居省份的自治地方建立。諸如貴州省、云南省以及廣西壯族自治區(qū)等由于歷史沿革存在大量少數(shù)民族聚居區(qū)，改革開放以后上述省區(qū)又相繼建立了26個自治縣。

(二)民族自治地方的自治立法

根據(jù)《憲法》第166條、《民族區(qū)域自治法》第19條以及《立法法》第75條的規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點，制定有所變通和補充的自治條例和單行條例。這是民族區(qū)域自治法地方實踐的重要方面。在黨的十一屆三中全會前的30年, 我國沒有批準過一個民族自治地方的自治條例, 經(jīng)批準實施的單行條例有84個。改革開放以后這方面的自治立法則大有改觀。[注]該表格中1981～2004年自治立法數(shù)據(jù)信息源自國家民委政法司、全國人大民委法案室編：《中國民族自治地方自治條例和單行條例匯編》(全3卷)，北京：東方出版社，2005年；2005年至今自治立法數(shù)據(jù)信息源自 http://www.pkulaw.cn，北大法律信息網(wǎng)及各民族自治地方政府網(wǎng)站信息，表3同表2。(其中單行條例統(tǒng)計截至2018年5月20日新疆維吾爾自治區(qū)十三屆人大常委會三次會議通過的《克孜勒蘇柯爾克孜自治州立法條例》)。

表2 1981年至今我國民族自治地方立法情況[注]2001～2005年制定的單行條例現(xiàn)已失效4部，2006～2010年制定的單行條例現(xiàn)已失效4部。

在以上三種自治地方基本立法形式中，自治條例是由自治地方的人民代表大會制定的調(diào)整民族關(guān)系的法律規(guī)范，[注]韓大元：《論自治條例的若干問題》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》1996年第6期。其在自治州的所有法規(guī)中處于最高層級，被喻為自治地方的“小憲法”，因此自治條例的制定情況是衡量民族區(qū)域自治法落實到地方的重要指標。筆者以5年為一單位，用折線圖的形式統(tǒng)計了改革開放以來我國民族自治地方自治條例制定與修改的發(fā)展趨勢(見圖1)。

圖1 1981年至今我國民族自治州自治條例的制定與修改

從上圖可以總結(jié)出兩點發(fā)展規(guī)律：

第一，從自治條例的制定狀況來看：1985年以后自治條例的制定數(shù)量每年呈高速增長趨勢，至1990年達到頂峰后放緩，到2000年以后呈平緩穩(wěn)進發(fā)展趨勢。這是因為自1984年我國制定了第一部《民族區(qū)域自治法》后，少數(shù)民族聚居區(qū)由法律授權(quán)建立自治地方并且被賦予根據(jù)實際需要制定自治條例的權(quán)力，各民族自治地方紛紛據(jù)此建立，而自治條例也隨自治地方的建立迅速制定。直至1990年我國民族自治地方格局已經(jīng)基本建立，自治條例的制定放緩，到1995年達到飽和。

第二，從自治條例的修改狀況來看：自改革開放后至2000年都處于年增長數(shù)不超過10件的平緩期，自2000年前后自治條例的修改處于迅速增長期，至2010年達到頂峰后逐漸下降。其中2000年前后自治條例修改數(shù)量的迅速增長是因為2001年我國《民族區(qū)域自治法》進行了第一次修改，刪除了舊的需摒棄的條款，增加了適應(yīng)新時期少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的新規(guī)定，而自治地方制定的自治條例也在此基礎(chǔ)上適應(yīng)《民族區(qū)域自治法》的變動而進行了修改。經(jīng)過2000年前后自治條例的修改熱潮后，民族自治地方的單行條例之后修改逐漸放緩，呈現(xiàn)出折線圖中第三段的發(fā)展趨勢。

相較于自治條例，單行條例的制定具有較強的操作性、靈活性和變通性，單行條例的制定與修改情況可以反映我國民族區(qū)域自治法落實到地方的發(fā)展程度。但是我國單行條例的起步較自治條例晚了很多，筆者找到的第一部至今仍生效的單行條例《延邊朝鮮自治州朝鮮語文工作條例》是1988年7月21日制定的，[注]國家民委政法司、全國人大民委法案室編：《中國民族自治地方自治條例和單行條例匯編》第1卷，北京：東方出版社，2005年，第11頁。因此我們以1988年為初始時間統(tǒng)計了近30年來我國自治地方單行條例的制定與修改情況(見圖2)。

圖2 1988年至今我國自治地方單行條例的制定與修改

對比民族自治地方自治條例三段式的制定與修改趨勢的線路，單行條例的制定與修改單純呈現(xiàn)出一種整體增長趨勢。從細節(jié)上看，單行條例的制定在2002年以前增長情況更為迅速，而2002年后增長速度有所放緩，而其修改數(shù)量一直處于逐漸增長的趨勢中。改革開放以后自治地方單行條例的制定從無到有，再到不斷增多與修訂的過程，深刻體現(xiàn)了民族自治地方自治權(quán)的逐步落實。

但是，單行條例制定的發(fā)展不僅體現(xiàn)在其數(shù)量的增多與修改的及時跟進，還體現(xiàn)在單行條例涉及的內(nèi)容范圍變化上。因此，表3統(tǒng)計了改革開放以后不同時期我國自治地方單行條例制定的種類分類變化。

表3 1988年至今我國自治地方單行條例制定種類

三、改革開放以來民族區(qū)域自治立法的貢獻

改革開放40年來，我國民族區(qū)域自治法治在不斷發(fā)展與完善的同時貢獻斐然，主要體現(xiàn)在保障民族區(qū)域自治制度建設(shè)、維護民族自治地方政治穩(wěn)定以及促進民族自治地方經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)的發(fā)展等三個方面。

(一)保障民族區(qū)域自治制度建設(shè)

民族區(qū)域自治作為我國的一項基本政治制度，在解決民族問題、調(diào)整民族關(guān)系、推動民族發(fā)展上發(fā)揮著重要作用。

第一，《民族區(qū)域自治法》文本制定的保障。1984年《民族區(qū)域自治法》的出臺，填補了長期以來我國民族區(qū)域自治法的立法空白。該法規(guī)定了少數(shù)民族聚居地自治地方的構(gòu)成和自治機關(guān)的建立、自治權(quán)的行使、自治地方的人民法院和檢察院、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系以及上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助等內(nèi)容，它的制定使我國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展步入了法制化軌道。

第二，《民族區(qū)域自治法》文本修訂的保障。民族區(qū)域自治法在制定后并不是一成不變的，隨著國家民族政策及民族自治地方境況的不斷變化，民族區(qū)域自治法也須不斷修改。2001年《民族區(qū)域自治法》的修改順應(yīng)了中央制定的實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，完善了民族自治地方自治權(quán)行使的具體規(guī)定，為民族區(qū)域自治制度提供了更為堅實的法律保障，成為我國民族區(qū)域自治法立法進程中的一個新的里程碑。

第三，民族自治地方立法的保障。我國的民族自治地方有根據(jù)本民族實際情況制定自治條例、單行條例以及變通與補充規(guī)定的自治權(quán)，這些作為民族區(qū)域自治法的重要配套立法，與《民族區(qū)域自治法》一同構(gòu)成保障民族區(qū)域自治制度的重要法律依據(jù)。根據(jù)前述表2中所作的統(tǒng)計，改革開放以來我國民族自治地方共制定了145個自治條例、773個單行條例、79個變通和補充規(guī)定。這些條例和規(guī)定對我國《民族區(qū)域自治法》中抽象的原則和規(guī)則進行細化，切實保障了民族自治地方各項自治權(quán)的行使，是改革開放以來民族區(qū)域自治法發(fā)展的重要成果。

(二)維護民族自治地方政治穩(wěn)定

我國民族區(qū)域自治法對民族自治地方政治穩(wěn)定的維護，主要表現(xiàn)在對民族內(nèi)部穩(wěn)定因素的維護與對外部不穩(wěn)定因素的抵制兩個方面。

首先，在維護民族內(nèi)部穩(wěn)定因素方面，民族區(qū)域自治法的主要貢獻在于促進了民族平等關(guān)系的形成和推動了統(tǒng)一的多民族國家認同。

1.對民族平等關(guān)系的促進。我國《民族區(qū)域自治法》中有相當數(shù)量的條款規(guī)定了少數(shù)民族平等的政治民主權(quán)，如第17條中規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應(yīng)當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的成員?！蓖瑫r，少數(shù)民族在長期的歷史發(fā)展中形成了獨特的語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，尊重少數(shù)民族的語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，是充分尊重少數(shù)民族平等權(quán)利的重要體現(xiàn)。我國民族區(qū)域自治法在此方面均作出了具體規(guī)定。

2.對統(tǒng)一的多民族國家的推動?！睹褡鍏^(qū)域自治法》在序言中指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家……民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)。”這將我國人口中占絕對多數(shù)的漢族同各少數(shù)民族緊緊聯(lián)系在一起，推動了統(tǒng)一的多民族國家的認同。同時《民族區(qū)域自治法》專門確立了有關(guān)各民族間平等關(guān)系的第4章“民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系”，第48條明確說明了“民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”；并且在第53條規(guī)定了“民族自治地方的自治機關(guān)應(yīng)當教育各民族的干部和群眾互相信任，互相學(xué)習(xí)，互相幫助，互相尊重語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰”。

其次，在抵制外部不穩(wěn)定因素方面，民族區(qū)域自治法更是作出諸多規(guī)定。如對民族分裂主義的抵制，《民族區(qū)域自治法》第2條明確規(guī)定：“民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分”，第9條規(guī)定：“上級的國家機關(guān)和民族自治地方的自治機關(guān)維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，禁止破壞民族團結(jié)和制造民族分裂的行為”。

(三)推動民族自治地方經(jīng)濟、文化、教育、醫(yī)療等事業(yè)全面發(fā)展

首先，民族區(qū)域自治法對于少數(shù)民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展的貢獻主要在于賦予自治地方經(jīng)濟自治權(quán)和給予自治地方經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策兩個方面。

1.對自治地方經(jīng)濟自治權(quán)的賦予。我國民族區(qū)域自治法賦予了民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況建設(shè)地方性經(jīng)濟的經(jīng)濟自治權(quán)，如《民族區(qū)域自治法》第29條明確規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)在國家計劃的指導(dǎo)下，根據(jù)本地方的財力、物力和其他具體條件，自主地安排地方建設(shè)項目”，第32條第2款規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應(yīng)當由民族自治地方的自治機關(guān)自主地安排使用”。

2.給予自治地方經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)惠政策。如《民族區(qū)域自治法》第31條第3款規(guī)定：“民族自治地方在對外經(jīng)濟貿(mào)易活動中，享受國家的優(yōu)惠政策”，第32條第3、4款規(guī)定：“民族自治地方在統(tǒng)一的財政體制下，通過國家實行的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，享受上級財政的照顧。民族自治地方的財政預(yù)算支出，按照國家規(guī)定，設(shè)機動資金，預(yù)備費在預(yù)算中所占比例高于一般地區(qū)?！?/p>

其次，大力發(fā)展少數(shù)民族和民族地區(qū)文化、教育、醫(yī)療等各項社會事業(yè)，尊重少數(shù)民族語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰是我國民族區(qū)域自治法治的重要內(nèi)容。

1.在文化建設(shè)方面，《民族區(qū)域自治法》第38條規(guī)定：“自治地方的自治機關(guān)自主地發(fā)展具有民族形式和民族特點的文學(xué)、藝術(shù)、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業(yè)，加大對文化事業(yè)的投入，加強文化設(shè)施建設(shè)，加快各項事業(yè)的發(fā)展。民族自治地方的自治機關(guān)組織、支持有關(guān)單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書籍，保護民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)，繼承和發(fā)展優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化”。

2.在教育事業(yè)建設(shè)方面，《民族區(qū)域自治法》第37條第1款規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校，普及九年義務(wù)教育，采取多種形式發(fā)展普通高級中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才”。

3.在醫(yī)療事業(yè)建設(shè)方面，《民族區(qū)域自治法》第40條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)自主地決定本地方的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和民族傳統(tǒng)醫(yī)藥。民族自治地方的自治機關(guān)加強對傳染病、地方病的預(yù)防控制工作和婦幼衛(wèi)生保健，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件?！?/p>

四、民族區(qū)域自治法治的發(fā)展前瞻

自《民族區(qū)域自治法》頒布實施以來，我國民族自治制度以及民族地方治理取得了長足進步。但由于我國執(zhí)行民族自治制度的內(nèi)外部條件的變化，[注]關(guān)凱：《內(nèi)與外: 民族區(qū)域自治實踐的中國語境》，《清華大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2015年第1期。民族區(qū)域自治法治仍需不斷完善。

(一)《民族區(qū)域自治法》的修訂

首先，必須將《民族區(qū)域自治法》納入《憲法》解讀的體系中去，明確其在民族區(qū)域自治制度中“承上啟下”的地位。有學(xué)者認為，《憲法》在調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系過程中處于核心規(guī)范地位，作為《憲法》相關(guān)法的《民族區(qū)域自治法》應(yīng)當以憲法規(guī)范作為立法原則，[注]鄭毅：《論作為“半部中央與地方關(guān)系法”的我國〈民族區(qū)域自治法〉——兼論中央與民族自治地方關(guān)系的法制建構(gòu)》,《政治與法律》2018年第3期。并對相關(guān)問題予以擴充，使得其“源于《憲法》又細于《憲法》”，并指導(dǎo)配套規(guī)范的制定與實施。

其次，從立法技術(shù)層面，《民族區(qū)域自治法》的修訂應(yīng)關(guān)注用語的規(guī)范化。有學(xué)者認為，《民族區(qū)域自治法》的制定有其獨特的歷史背景，在這樣的背景下其文本體現(xiàn)的政治宣示傾向難以避免。[注]陳光、梁俊菊：《論〈民族區(qū)域自治法〉立法技術(shù)的缺陷與修補》，《西北民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第5期但當代法治進程逐步發(fā)展，法律用語的規(guī)范與嚴謹是時代的需求，因此在下一次法律修改過程中口號式的表達應(yīng)僅存在于“序言”中，正文的表達可以參考《立法法》、各級《組織法》的表述。同時，法律條文之間的邏輯順序可以進一步優(yōu)化，需要杜絕對《憲法》條文的抄襲與同義替換，而應(yīng)當將其予以細化和解釋。

再次，從立法內(nèi)容層面，《民族區(qū)域自治法》的修改應(yīng)當關(guān)注可執(zhí)行性。應(yīng)當在努力細化原則性條款的同時增加程序性規(guī)定，尤其是對于諸如中央權(quán)力與自治區(qū)自治權(quán)的邊界等關(guān)鍵問題給予充分的法律依據(jù)；同時明確法律責(zé)任，增加正式罰責(zé)，使該法真正實現(xiàn)由軟法向硬法的轉(zhuǎn)化，以提升其實現(xiàn)程度和實施效果。[注]熊文釗、鄭毅：《論〈民族區(qū)域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第3期?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第73條規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當在職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法”。為“落實這一規(guī)定，一是國務(wù)院必須制定民族區(qū)域自治的行政法規(guī)，使民族區(qū)域自治法有關(guān)國務(wù)院職責(zé)的原則規(guī)定具體化；二是國務(wù)院有關(guān)部門必須制定實施民族區(qū)域自治法的規(guī)章，使民族區(qū)域自治法有關(guān)國務(wù)院有關(guān)部門職責(zé)的原則規(guī)定進一步具體化”[注]敖俊德：《中華人民共和國民族區(qū)域自治法釋義》，北京：民族出版社，2001年，第114頁。。

(二)監(jiān)督機制的不斷完善

首先，中央層面的檢查監(jiān)督應(yīng)當予以常態(tài)化。2015年全國人大常委會執(zhí)法檢查組通過對民族自治地方調(diào)研，完成了《關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實施情況的報告》指出：“檢查組認為，全國人大常委會及地方各級人大常委會對民族區(qū)域自治法實施情況的監(jiān)督檢查，應(yīng)該做到常態(tài)化、制度化。在檢查方式上更靈活多樣，在檢查內(nèi)容上更突出重點，更具針對性，增強監(jiān)督檢查的實效。國務(wù)院、有關(guān)地方政府作為民族地區(qū)的上級國家機關(guān)，對貫徹實施民族區(qū)域自治法負有重要職責(zé)，既要做到依法行政，也要督促所屬職能部門貫徹實施好民族區(qū)域自治法，從而在依法治國中充分發(fā)揮這部法律的作用”[注]向巴平措：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實施情況的報告》，2015年12月22日。。值得注意的是，這次檢查是31年來常委會就《民族區(qū)域自治法》的實施開展的第二次執(zhí)法檢查。如此低的頻率使得諸多問題的暴露不夠及時，因此在未來提升檢查頻率與深度頗有必要。

其次，地方層面的檢查監(jiān)督的規(guī)范化。與中央層面的監(jiān)督不同，自治地方具有自治條例與單行條例的立法權(quán)，對《民族區(qū)域自治法》的監(jiān)督應(yīng)當側(cè)重對該權(quán)力行使的規(guī)范性。解決方式主要有二：其一，強化多元監(jiān)督。立法聽證、人大的審議通過權(quán)的規(guī)范運行以及社會各界積極運用《立法法》中監(jiān)督權(quán)，是有效監(jiān)督中不可或缺的一部分。其二，強化問責(zé)機制。之前，《民族區(qū)域自治法》文本以及地方因循的自治立法均缺失問責(zé)機制。相信在不久的將來，上位法的修改將對地方監(jiān)督起積極作用，設(shè)定違法責(zé)任也將是民族區(qū)域自治法治的重大進步。