農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其實(shí)施效果研究綜述

鄧 晨，賓幕容

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，長沙 410128）

中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策最早要追溯到20世紀(jì)50年代。但政府早期的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的剝奪。1950—1993年，政府為了發(fā)展工業(yè)，通過“剪刀差”的方式從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取走上萬億，農(nóng)業(yè)因此長時(shí)間處于“負(fù)保護(hù)”的狀態(tài)[1]。1994—2003年，政府實(shí)行保護(hù)價(jià)全面收購農(nóng)民余糧的政策，出臺(tái)了“米袋子”省長負(fù)責(zé)制。此時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的首要目標(biāo)是糧食安全[2]。2004年以來，政府直接補(bǔ)貼的類別逐漸增多，中央也多次通過“一號(hào)文件”加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度[3]。由農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展歷程來看，中央對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重視程度正在不斷提高，投入的資金也呈增長態(tài)勢(shì)。為確保政府支出的質(zhì)量和效率，學(xué)界對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施效果的研究也變得豐富起來。

根據(jù)已有文獻(xiàn)資料，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的界定、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的劃分、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策整體以及良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等具體補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果等方面的研究已取得一定的成果。本文將從以上方面對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其實(shí)施效果的研究概況進(jìn)行綜述，以期對(duì)今后我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及其實(shí)施效果的研究做出展望。

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及其分類

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的界定

有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，學(xué)界普遍將其界定為政府為了保證糧食等農(nóng)作物的持續(xù)穩(wěn)定供給而提供給農(nóng)民的各種形式的支持，包括資金、技術(shù)和政策上的支持。大多數(shù)學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府通過財(cái)政手段向某些農(nóng)民以及某種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通或者銷售環(huán)節(jié)提供的轉(zhuǎn)移支付[1～3]，是政府及有關(guān)公共機(jī)構(gòu)提供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的資金援助或者政策支持，主要表現(xiàn)為價(jià)格和收入兩種，同時(shí)包括其他形式的價(jià)格支持或收入補(bǔ)貼等[4]。通常，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有廣義和狹義之分，廣義上的補(bǔ)貼是政府對(duì)科技、水利、環(huán)保等所有農(nóng)業(yè)部門的支持及投資，類似于世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)定中的“綠箱”政策；狹義的補(bǔ)貼主要指價(jià)格補(bǔ)貼等保護(hù)性的補(bǔ)貼[5]。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的分類

有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的分類，學(xué)界并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，主要有以下分類。

首先，依據(jù)是否直接支付給農(nóng)民的標(biāo)準(zhǔn)，分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。直接補(bǔ)貼是指按照事先制定的標(biāo)準(zhǔn)直接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。計(jì)算依據(jù)多種多樣，主要包括銷售量、產(chǎn)量、價(jià)格和以前的面積等。間接補(bǔ)貼即農(nóng)民間接受益的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，主要用于農(nóng)產(chǎn)品流通的中間環(huán)節(jié)，如價(jià)格補(bǔ)貼等[6]。

其次，根據(jù)世界貿(mào)易組織關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定，學(xué)者們將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分為“黃箱”“綠箱”“藍(lán)箱”政策和出口補(bǔ)貼政策等。其中，“黃箱”政策是指那些對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的措施，包括牲畜數(shù)量補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持以及種植面積補(bǔ)貼等；“綠箱”政策是指符合“不會(huì)對(duì)生產(chǎn)或貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用”“不屬于價(jià)格支持”“由公共基金建立的政府計(jì)劃提供”等條件且不會(huì)干擾消費(fèi)價(jià)格的財(cái)政支出，包括農(nóng)業(yè)的培訓(xùn)、研究和咨詢等；“藍(lán)箱”政策是政府為了限制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的過度生產(chǎn)而提供的補(bǔ)貼；出口補(bǔ)貼政策是為了提高國際競(jìng)爭力，政府提供給本國生產(chǎn)者或出口經(jīng)營商的資金或者其他財(cái)政上的支持[7]。

最后，根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象的不同將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為“五大補(bǔ)貼”和其他補(bǔ)貼。“五大補(bǔ)貼”分別為以優(yōu)良大豆或小麥品種為主要對(duì)象的良種補(bǔ)貼、以湖南等糧食主產(chǎn)區(qū)為主要對(duì)象的糧食直接補(bǔ)貼、幫助農(nóng)民購置大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、鼓勵(lì)農(nóng)戶采用環(huán)境保護(hù)型和資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)技術(shù)提供的農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)[8～9]；其他補(bǔ)貼包括農(nóng)業(yè)稅減免、最低收購價(jià)政策等，這類補(bǔ)貼相對(duì)于“五大補(bǔ)貼”而言，所占資金規(guī)模較小，學(xué)者們?cè)谘芯恐幸草^少提及。

上述研究表明，學(xué)者們對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的分類所依據(jù)的基礎(chǔ)各不相同，其中主流的分類方法是以世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)協(xié)定的箱型政策為基礎(chǔ)和以我國政府文件中出現(xiàn)的不同補(bǔ)貼類別為基礎(chǔ)。對(duì)于前者，學(xué)者們研究重點(diǎn)是在“綠箱政策”的范圍內(nèi)加大補(bǔ)貼的力度；對(duì)于后者，學(xué)者們的研究重點(diǎn)是如何提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率。為了更好地把握農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果的研究動(dòng)態(tài)，本文將選擇后一種分類方式來進(jìn)行綜述。

二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策整體實(shí)施效果

以農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作為一個(gè)整體對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，學(xué)者們主要從定量、定性兩方面展開。研究結(jié)論普遍認(rèn)為，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策整體實(shí)施效果欠理想。

在定性研究方面，穆月英等（2010）通過理論分析闡述了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)等發(fā)揮的積極作用[10]。王玉帥等（2013）通過對(duì)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)的橫向和縱向分析發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅在實(shí)施水平上落后于發(fā)達(dá)國家，且實(shí)施效力也不高[11]。

在定量研究方面，眾多學(xué)者從實(shí)證的角度對(duì)我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)，生產(chǎn)函數(shù)模型、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等被納入進(jìn)來。錢克明（2003）所構(gòu)建的生產(chǎn)函數(shù)模型，從農(nóng)民生產(chǎn)成本的降低和農(nóng)業(yè)GDP的增長這兩個(gè)角度來衡量“綠箱”政策的實(shí)施效果，發(fā)現(xiàn)政府通過增加對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的公共投入，尤其是增加教育和農(nóng)業(yè)科技的投資，可顯著降低農(nóng)民生產(chǎn)成本并提高農(nóng)民收入。而在實(shí)踐中，政府投入的重心卻是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這在一定程度上侵蝕了政府投入的效果[12]。馬愛慧等（2012）通過灰色關(guān)聯(lián)度評(píng)價(jià)了2004—2008年間農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果，結(jié)果表明，相比于化肥、農(nóng)藥施用量以及耕地面積，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食總產(chǎn)量和農(nóng)民收入的關(guān)聯(lián)度最低，補(bǔ)貼效果不容樂觀[13]。楊林（2013）采用數(shù)據(jù)包絡(luò)的方法，從規(guī)模效益和制度效率兩個(gè)層面定量評(píng)價(jià)了我國30個(gè)省的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果。結(jié)果顯示，16個(gè)省有效，14個(gè)省無效，補(bǔ)貼效果較好[14]。此外，黃德林等（2010）構(gòu)建的農(nóng)業(yè)一般均衡模型（CGE）發(fā)現(xiàn)，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)際的效用對(duì)糧食安全至關(guān)重要[15]。李維林（2010）構(gòu)建的一般生產(chǎn)函數(shù)發(fā)現(xiàn)，近幾年的中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)發(fā)展成正相關(guān)[16]。

（二）具體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果

有關(guān)糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼和以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)等具體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果，學(xué)界展開了多樣化的探討，取得了一定的研究成果。

糧食直補(bǔ)屬于直接補(bǔ)貼的一種，是政府為種糧的農(nóng)民提供的直接的資金支持。學(xué)者們通過模擬分析糧食直補(bǔ)和最低收購價(jià)政策對(duì)各部門產(chǎn)生的影響，發(fā)現(xiàn)糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施會(huì)增加糧食和其他農(nóng)業(yè)部門的總產(chǎn)出和最終需求，而對(duì)農(nóng)業(yè)部門之外的其他部門的影響相對(duì)較弱[17～18]；良種是推動(dòng)未來糧食產(chǎn)量，改善糧食品質(zhì)的重要突破口，與糧食主產(chǎn)區(qū)相比，糧食作物的良種補(bǔ)貼政策對(duì)糧食非主產(chǎn)區(qū)的增產(chǎn)有更明顯的貢獻(xiàn)[19]；農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要抓手，可以推進(jìn)市場(chǎng)的繁榮并間接提升農(nóng)民的收入水平，對(duì)于糧食主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的影響在統(tǒng)計(jì)上是顯著的[20～21]；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)是直接向農(nóng)民提供的政策支持，這一補(bǔ)貼政策提升了農(nóng)民的收入水平、確保了糧食種植面積和供給的持久增長、改善了糧食種植結(jié)構(gòu)，總體實(shí)施效果較好，但也存在信息采集不準(zhǔn)、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低等問題[22]。農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用不僅可以保護(hù)耕地，還具有增加糧食的產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用。鄧祥宏（2011）等以較大范圍的測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼政策為切入點(diǎn)，以糧食主產(chǎn)區(qū)之一——河南省的四種糧食作物為研究對(duì)象，利用DEA模型對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明，測(cè)土配方施肥補(bǔ)貼在河南省取得了一定成效，該補(bǔ)貼在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和使用[23]。

三、簡要評(píng)價(jià)與展望

綜上所述，學(xué)者們對(duì)直接補(bǔ)貼政策的研究比較豐富，對(duì)間接補(bǔ)貼政策少有提及。研究結(jié)論普遍表明，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的整體實(shí)施效果欠理想，但具體補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果較好。

以上研究成果對(duì)提升我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果，現(xiàn)有研究成果留下了以下值得探究的空間：在研究視角上，現(xiàn)有研究主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)展開，很少涉及其他學(xué)科，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，加強(qiáng)多學(xué)科之間的融合研究，拓展出更為多元的研究視角，有助于更科學(xué)、更全面地評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果；在研究內(nèi)容上，現(xiàn)有研究主要將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策作為一個(gè)整體對(duì)其實(shí)施效果展開討論，對(duì)具體補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果的研究相對(duì)較少；在研究方法上，學(xué)者們更偏愛定性研究，采取定量研究方法的研究成果比較少。即使采用定量研究，數(shù)據(jù)來源多半是政府門戶網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，使用調(diào)研數(shù)據(jù)的研究相對(duì)較少。此外，就研究結(jié)論而言，采用定量研究的學(xué)者們對(duì)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的整體實(shí)施效果持有的態(tài)度并不統(tǒng)一，這種不統(tǒng)一可能是由于數(shù)據(jù)來源、模型選取和數(shù)據(jù)處理方式的不同而產(chǎn)生的。然而，這也從側(cè)面反映出我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果不夠顯著，容易受到研究方法的影響而使研究結(jié)果產(chǎn)生巨大出入。因此，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施效果這一領(lǐng)域的研究，無論是在研究視角，還是在研究內(nèi)容和方法上，仍有較大的空間。