農(nóng)村垃圾污染自主治理機制研究

李春燕

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽 550025）

引言

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，垃圾的數(shù)量似乎也“發(fā)展”了。走入農(nóng)村，垃圾隨處可見，一股臭味鋪面而來。農(nóng)村垃圾污染成為影響農(nóng)村環(huán)境的一點。在社會主義新農(nóng)村的背景下，國家開始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境。近年來的中央“一號文件”都是關(guān)于三農(nóng)問題的，垃圾污染的治理迫在眉睫。2007年11月，國家環(huán)保部門出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》和《全國農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃綱要（2007—2020）》，要求各地以“戶分類、村收集、鄉(xiāng)運輸、縣處理”的處理模式進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾的處理。經(jīng)過這幾年的治理，農(nóng)村垃圾治理有所成效。但是在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)采取的還是原始的垃圾處理方式。

2015年11月，住建部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、環(huán)保部、發(fā)改委等十個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》。它指出，到2020年全面建成小康社會時，全國90%以上的村莊產(chǎn)生的生活垃圾得到有效治理。因此，治理農(nóng)村垃圾污染成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重點整治工作。在這樣的形勢下，探索農(nóng)村垃圾污染治理的模式顯得非常重要。在此背景下，本文從自主治理的角度進(jìn)行研究，從政府、社會、社區(qū)及個人四個方面出發(fā)，探究實現(xiàn)農(nóng)村垃圾污染自主治理機制。

一、中國農(nóng)村垃圾污染治理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村垃圾來源分析

目前農(nóng)村生活垃圾的處理方式和處理設(shè)施嚴(yán)重落后，有些較為落后地區(qū)就采取隨便亂扔的方式將垃圾傾倒在道路兩旁及河道中。隨著時間的推移而腐爛，從而滲透到地下水內(nèi)，影響人們的身體健康。生產(chǎn)垃圾則是村民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中因操作不當(dāng)而導(dǎo)致的農(nóng)藥殘留物經(jīng)過雨水的沖刷滲到土壤之中。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村平均每人產(chǎn)生0．8～1．5千克的生活垃圾，并以每年10%的速度在不斷增加。鄉(xiāng)村畜牧業(yè)和種植業(yè)的迅速發(fā)展，更是帶來了大量的畜禽糞便及農(nóng)作物秸稈。這些廢棄物并未得以充分利用或有效處理而成為垃圾，所帶來的危害在一定范圍內(nèi)尤為嚴(yán)重。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和工廠數(shù)量增加，產(chǎn)生垃圾的數(shù)量逐漸上漲，其種類、復(fù)雜程度不斷加深，并且有機垃圾的比例在上漲。根據(jù)相關(guān)資料，中國農(nóng)村每人每天產(chǎn)生垃圾的數(shù)量為0．86千克/天，全國農(nóng)村產(chǎn)生垃圾的比例大約是城市垃圾產(chǎn)生量的75%。由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，產(chǎn)生垃圾的數(shù)量也存在區(qū)域的差距?！氨本┑貐^(qū)農(nóng)村人均生活垃圾產(chǎn)生量最高達(dá)3千克/天，而青海農(nóng)村地區(qū)人均生活垃圾產(chǎn)生量僅為每天0．2千克?！?/p>

農(nóng)村垃圾污染日益嚴(yán)重，需要亟須對其進(jìn)行治理。由于固有存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展速度較快，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施完善，在垃圾治理方面比農(nóng)村成熟。而有些農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)地帶，沒有成熟垃圾處理技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施，對垃圾的處理只能是隨便傾倒在道路兩旁，農(nóng)村人居環(huán)境受到影響。

（二）傳統(tǒng)垃圾污染治理模式

1．政府主導(dǎo)模式。政府在創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理模式上具有的主動地位。在傳統(tǒng)方式上，村民處理生活垃圾都是采取隨意傾倒、集中焚燒、填埋、堆積，缺乏收集和處理垃圾的基本方式。同時，由于村民的文化程度較低，缺乏垃圾分類意識和環(huán)保意識，這加大了垃圾污染治理難度。政府在治理垃圾污染上的責(zé)任是不可推卸，這是政府所具有公共服務(wù)的職能所決定的。但現(xiàn)實中，政府在履行公共服務(wù)職能上也存在不足，如資金投入不足、宣傳力度不夠以及農(nóng)村垃圾治理工作長期受到忽視等。這些行為導(dǎo)致了農(nóng)村垃圾治理工作陷入困境，對村民的生產(chǎn)與生活造成了長期的影響。

2．市場治理模式。進(jìn)入市場經(jīng)濟時代，市場的高效率使我們在探索治理方式時總會考慮到市場化工具。市場化改革成為潮流，不斷鼓勵私人部門通過各種方式參與公共服務(wù)供給。具體方式有：采取私人獨立供給、市場與政府聯(lián)合供給、政府與企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營、政府授予私人經(jīng)營權(quán)、政府給予補貼等方式實現(xiàn)市場的服務(wù)供給。在提供過程中，政府必須及時進(jìn)行監(jiān)督、明確雙方責(zé)任和制定相關(guān)政策。

3．第三部門治理模式。20世紀(jì)70年代，西方在面對政府失靈與市場失靈的情況下，第三部門產(chǎn)生替代了政府和市場，成為公共服務(wù)的供應(yīng)者。在中國，第三部門的出現(xiàn)是在改革開放后，且大多供給服務(wù)都集中在城市。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，第三部門的注意力轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，以各種方式提供參與公共服務(wù)的供給。目前，農(nóng)村存在的第三部門以下列方式提供公共服務(wù)：農(nóng)村合作機構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)會、農(nóng)村社區(qū)的自我供給、社區(qū)與政府合作供給等。

4．社區(qū)治理模式。社區(qū)治理模式在大政府失敗的條件下興起，它是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。當(dāng)政府在供給公共產(chǎn)品上存在困難時，社區(qū)的作用就體現(xiàn)出來。相較于政府而言，社區(qū)的公民更加了解本社區(qū)的情況，更加知道本區(qū)的公民需要什么樣的公共產(chǎn)品。農(nóng)村垃圾治理作為一項公共服務(wù)，社區(qū)在供給服務(wù)時具有針對性，具有高效率。但是，資金的來源是它的一大問題。每個模式自身都有特點，無論農(nóng)村垃圾治理采取那種模式在一定時間內(nèi)是有效的。

二、農(nóng)村垃圾治理存在的困境

第一，理性人困境。文明在不斷發(fā)展的同時賦予人類進(jìn)步的知識。理性人設(shè)想是經(jīng)濟學(xué)基本前提，在管理學(xué)中也經(jīng)常使用到。在市場經(jīng)濟條件下，它引導(dǎo)我們理性地看待與自身相關(guān)的問題。引導(dǎo)人們無論做什么事情都要進(jìn)行成本收益分析，更加理性地生活。但正是因為太過理性的生活導(dǎo)致人們做事偷懶，缺乏監(jiān)督機制將會形成搭便車行為。農(nóng)村垃圾治理服務(wù)的提供者是理性人，他們在考慮提供還是不提供時都會進(jìn)行成本—收益分析，以此來計算是否應(yīng)該提供。在進(jìn)行垃圾處理時，每個人選擇將垃圾隨意倒在公共區(qū)域，認(rèn)為現(xiàn)在的不作為不會影響到自身的利益，當(dāng)國家或其他提供者提供垃圾處理設(shè)施后，自己不用承擔(dān)成本反而得利時，理性人做出的選擇往往是對自己有益的。

第二，農(nóng)村垃圾治理的公共性困境。作為公共產(chǎn)品的農(nóng)村垃圾治理具有公共性特征。公共產(chǎn)品具有的非競爭性和非排他性使公共產(chǎn)品在進(jìn)行維護(hù)時存在困難。由于沒有明確規(guī)定誰具有責(zé)任對它進(jìn)行管理，因此造成無人管的狀態(tài)。在農(nóng)村地區(qū)，房屋以及院外的地是公共環(huán)境，在自家環(huán)境尚未破壞之前，人們是不會對其進(jìn)行保護(hù)。相反，若是自己的私有物品，人們會采取行動來保護(hù)自家門前的環(huán)境。一般來說，公共產(chǎn)品的初次解決所花費的成本要比私人部門大。這些成本不包括組織成本、時間成本、承諾成本及物質(zhì)成本等。缺少某一力量，村民很難采取行動。

第三，資源分配不均困境。城市和農(nóng)村在資源的享有上是有差距的，不論是在經(jīng)濟還是在基礎(chǔ)設(shè)施上。從地域上看，有的農(nóng)村分布在深山之中，且分布不均，交通不便，導(dǎo)致它們在享有公共服務(wù)資源上注定是少于城市。有限的資源與農(nóng)村村莊的分布之間存在的矛盾是我們進(jìn)行治理的一大困境。

三、農(nóng)村垃圾污染自主治理實行的原因

第一，小規(guī)模集團優(yōu)勢。相比較大集團，小規(guī)模集團的人數(shù)較少，集體決策和決策的成本信息較低，他們更易于為了共同的利益而采取集體行動。在中國農(nóng)村，農(nóng)村的管理一般以村為單位，在下面就是以組為單位。由村委會領(lǐng)導(dǎo)大家進(jìn)行發(fā)展。雖然有些村莊之間村民的距離較遠(yuǎn)，但是他們的聯(lián)系緊密，相互之間熟悉。在感知共同利益方面比較容易。因此每個村莊可以看作一個小群體，且他們是組織起來的。在這種熟人社會，民風(fēng)淳樸，村民對本村的認(rèn)同感和歸屬感較強，這是進(jìn)行村民自主治理的基礎(chǔ)。

第二，存在相容性的共同利益。美國學(xué)者曼瑟爾·奧爾森將集體利益劃分為相容性共同利益和排他性共同利益。“相容”是指每個村民追求的共同利益之間存在一定的包容性，具有共同的追求目標(biāo)。與相容性利益相反的是排他性利益。排他性利益重點在于區(qū)分性，每個集團成員之間的利益是互斥的，非此即彼，他們之間是一種零和博弈的關(guān)系。在這種關(guān)系下，村民是不存在合作機會的。因此，在存在相容性利益時，村民會采取合作方式，更容易實現(xiàn)共同利益。而農(nóng)村的垃圾污染是公共問題，當(dāng)村民們了解環(huán)境保護(hù)的重要性，即不希望環(huán)境受到垃圾污染的傷害，且每個村民都能在其中獲益。他們就會成為一個小集團，聯(lián)合起來共同治理本村的垃圾污染，相容的共同利益使他們團結(jié)起來共同治理。

第三，具有豐富的社會資本。前面我們已經(jīng)了解社會資本的內(nèi)涵。帕特南認(rèn)為，社會資本是包括以下三個方面：社會信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。社會信任能夠從村民日常生活中的交往產(chǎn)生，村民雙方的信任越高，實現(xiàn)互助合作的可能性就越大。而規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)是在長期的生活習(xí)慣中體現(xiàn)的，這里的規(guī)范不一定是法律條文，而是長期形成的約定俗成。人們參照這些規(guī)定進(jìn)行交往，長時間之后，信任就由此而生。網(wǎng)絡(luò)的重點在于村民參與，村民參與組織活動形成網(wǎng)絡(luò)，通過網(wǎng)絡(luò)傳遞信息，在相互交往中完成目標(biāo)。以處理生活垃圾為例，如果大多數(shù)村民都將垃圾送到規(guī)定的垃圾處理點，長期后形成共同的約定。無論他是否被法律認(rèn)可，但在約束村民行為方面都會產(chǎn)生效率。如果有村民打破這種規(guī)定，就可能被孤立，從而喪失了與他人進(jìn)行合作的機會。

四、農(nóng)村垃圾污染自主治理機制探究

第一，政府——為農(nóng)村垃圾污染治理提供保障機制。新中國建立后，農(nóng)村實行的“基層群眾自治制度”已經(jīng)發(fā)展了許多年。這是我國農(nóng)村在自主治理方面存在先天的優(yōu)勢。有集體行動時，需要以一定的方式將村民團結(jié)在一起。因此，需要一個起帶頭作用的機構(gòu)來組織村民進(jìn)行自主治理，而政府在其中起到重要作用。在我國，政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，必要時給予支持和幫助。但是，不得干預(yù)村委會自治的具體內(nèi)容。所以，在村委會不知道怎樣進(jìn)行自主治理時，政府應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行引導(dǎo)，幫助他們找到正確的方法。在垃圾污染治理上，政府不應(yīng)直接提供垃圾及處理的全部方案，而是向村民釋放共同參與治理的信息，引導(dǎo)村民向自主治理方向上發(fā)展。同時，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策，支持村委會的工作，在資金和基礎(chǔ)設(shè)施方面給予幫助。

第二，市場——為農(nóng)村垃圾污染處理提供額外補充。利用市場工具治理農(nóng)村垃圾污染具有高效性，它有利于克服村民自身進(jìn)行垃圾污染治理的搭便車行為。引入市場機制進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)供給將提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率。當(dāng)政府無暇分身管理時，它可通過向市場購買方式進(jìn)行公共服務(wù)的提供。

第三，社會組織——農(nóng)村垃圾污染治理的重要組織。為了治理農(nóng)村垃圾污染的問題，成立一個組織是非常關(guān)鍵的。通過組織賦予其正式感和權(quán)威，制定相關(guān)的規(guī)則對它進(jìn)行管理。例如，首先，我們可以成立一個垃圾治理委員會，確定會長和相關(guān)工作人員。召開村民大會，共同確定垃圾治理會的章程、規(guī)章制度、責(zé)任及目標(biāo)。其次，通過村民討論，制定具體的實施細(xì)則。并明確融資渠道，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。最后，進(jìn)行宣傳。工作人員向廣大村民進(jìn)行宣傳，傳播本委員會的宗旨，目標(biāo)以及職責(zé)。動員村民參與到垃圾治理中。同時，垃圾治理委員會要對村民進(jìn)行監(jiān)督，不讓他們亂扔垃圾，必須將垃圾倒入制定的位置。村民能否養(yǎng)成一個良好的習(xí)慣，這有賴于委員會的監(jiān)督。

第四，社區(qū)（村委會）——進(jìn)行農(nóng)村垃圾污染治理的載體。除了政府引導(dǎo)之外，還可以由村委會引導(dǎo)動員。村委會在法律上是管理本村村務(wù)的管理者，對本村的村務(wù)事有著獨特的敏感度，在處理上有自身的優(yōu)勢。村委會除了執(zhí)行國家的政策方針之外，還致力于本村的公共事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。垃圾污染是農(nóng)村環(huán)境的重要問題，是公共事業(yè)。所以，村委會引導(dǎo)廣大村民進(jìn)行垃圾污染治理，宣傳垃圾污染帶來的危害，提高村民的環(huán)保意識。同時，建立本村垃圾污染治理的融資機制、監(jiān)督機制及激勵機制。

結(jié)語

綜上，農(nóng)村垃圾污染自主治理是改善農(nóng)村環(huán)境問題的有效方式。農(nóng)村在社會資本、人力資源上具有優(yōu)勢。在進(jìn)行垃圾污染治理時可以采用新的方式來進(jìn)行。以往的垃圾治理方式或多或少的存在問題，自上而下的治理模式使得公共資源被浪費，且信息傳播時間長、容易失真。而自主治理在信息的傳遞上比較快，掌握的信息全面，治理者更容易了解村民真正的需要是什么，所提供公共服務(wù)才是有效的。新農(nóng)村的建設(shè)始終是要依靠人民，人民在治理過程中的主體地位是牢不可破的，因此在治理過程中要充分發(fā)揮人民的主體作用。雖然現(xiàn)階段還實現(xiàn)不了完全的自主治理，但我們都在朝著這個方向改革。