淺析我國水資源費(fèi)改稅改革

劉春麗，秦放鳴

（新疆大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，烏魯木齊 830046）

一、我國水資源稅征收的必要性

1.有利于增強(qiáng)水資源保護(hù)意識。水是人類賴以生存的環(huán)境資源，然而我國現(xiàn)有水資源的總體形勢卻十分嚴(yán)峻。具體表現(xiàn)在以下方面：（1）水資源短缺且分布不均衡。我國作為一個水資源嚴(yán)重匱乏的國家，2016年淡水資源總量為 32466.4億m3，雖然比2015年增長16.1%，但由于中國人口基數(shù)大，人均水資源量僅占世界平均水平的1/4，我國被列為全球人均水資源最貧乏的國家之一。在供給不充足的情況下，我國又是世界上水資源需求量最多的國家，據(jù)2016年統(tǒng)計，我國以6040.2億m3淡水取用量占據(jù)世界年取用量的13%。除此之外，我國水資源分布在空間和時間兩方面都存在不均衡現(xiàn)象。首先表現(xiàn)為南北差異大，南方水資源相對豐富，北方水資源極度匱乏。以長江流域?yàn)閯澐謳В?016年長江流域及其以南地區(qū)，水資源約占全國水資源總量的82.9%。其次表現(xiàn)為季節(jié)差異大，我國大部分地區(qū)降水主要集中在5—9月。（2）利用率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。長期以來，我國用水效率低下，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。2016年，全國人均綜合用水量438m3，用水量依舊居高不下。在農(nóng)業(yè)用水效率方面，由于我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度不高，更多農(nóng)戶選擇大水漫灌方式，而采用這種方式水資源有效利用系數(shù)只有0.542。同樣，在工業(yè)用水方面我國也存在許多亟待解決的問題。2016年，我國萬元工業(yè)增加值用水量52.8m3，而發(fā)達(dá)國家平均低于50m3。我國工業(yè)用水重復(fù)利用率基本處于60%～65%之間，而發(fā)達(dá)國家依托于先進(jìn)的技術(shù)，將重復(fù)利用率指標(biāo)控制在80%～85%，甚至更高。在生活用水方面，許多公民缺少節(jié)水意識，導(dǎo)致水資源利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國家。為此，我國急需出臺新的政策保護(hù)水資源。稅收是國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)常用的手段，作為經(jīng)濟(jì)杠桿，稅收是優(yōu)化水資源配置的首要措施。

2.有助于推動中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。改革發(fā)展歷經(jīng)三十多年，我國一直保持著8%的增長速度，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的歷史，但這是以犧牲能源資源和破壞生態(tài)環(huán)境為代價換來的經(jīng)濟(jì)增速。中國經(jīng)濟(jì)需要完成轉(zhuǎn)型，因此必須選擇一條可持續(xù)發(fā)展的道路。一方面通過改進(jìn)技術(shù)方式實(shí)行資源替代和技術(shù)創(chuàng)新，另一方面則采用經(jīng)濟(jì)手段以增加資源開采和使用成本。在市場經(jīng)濟(jì)基本制度下，為確保合理開發(fā)利用自然資源，最重要的手段是征稅，而稅收的基本屬性又決定了它更適合用于調(diào)控市場。因此，開征水資源稅這一經(jīng)濟(jì)手段，將有助于資源可持續(xù)利用，有利于推動中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

二、我國水資源費(fèi)征管存在的問題

1.水資源費(fèi)多部門征收。盡管《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》指明了水資源費(fèi)征收部門及相關(guān)部門征收權(quán)限，指定由縣級以上地方水行政主管部門征收，但由于征收管理?xiàng)l例是地區(qū)制定，而非中央統(tǒng)一制定，各地區(qū)條例差異導(dǎo)致部分地區(qū)存在多重征收的情況，如城鄉(xiāng)建設(shè)部門、供水企業(yè)、水行政主管部門多頭征收，征收存在不規(guī)范現(xiàn)象，使得繳費(fèi)單位成本存在不合理增加。

2.水資源費(fèi)實(shí)際征收率低。水資源費(fèi)征收工作，落實(shí)低于預(yù)期，力度不夠，征收率低。在水資源費(fèi)征收上，一些地方政府為了吸引投資或地方利益的一些考慮，隨意降低外國企業(yè)水資源的稅收征管，缺乏有效措施來應(yīng)對拒絕支付水資源費(fèi)的行為。

3.水資源費(fèi)使用管理不規(guī)范。盡管針對水資源費(fèi)制訂了年度使用計劃，并有相應(yīng)的審查批準(zhǔn)機(jī)制，但因缺乏有效的監(jiān)管辦法，在實(shí)際使用中常常出現(xiàn)挪用水資源費(fèi)問題，將水資源費(fèi)用于部門福利消費(fèi)。同時，還存在地方水資源費(fèi)分成比例不均勻的現(xiàn)象，以及實(shí)際用于治理水污染、補(bǔ)償?shù)确矫娴姆ǘㄓ猛颈壤陀谝?guī)定等問題。

三、推進(jìn)我國水資源稅征收的措施

1.循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)。在中國，水資源的所有權(quán)屬于國家，若征收水資源稅，對企業(yè)而言必定增加相應(yīng)的水資源使用成本，企業(yè)的運(yùn)營成本會將有不同程度的上升，因此企業(yè)需要采取抬高商品價格的方式減少自身更多的支出，這部分費(fèi)用將直接轉(zhuǎn)由消費(fèi)者承擔(dān)。消費(fèi)者作為稅負(fù)的最終承擔(dān)者，不能繼續(xù)轉(zhuǎn)嫁成本，短時間內(nèi)社會福利將有所下降，如果這種關(guān)系不能妥善處理，會影響社會穩(wěn)定。同時，因水資源費(fèi)之前已經(jīng)存在，為順利推行水資源稅改費(fèi)用實(shí)現(xiàn)，在征收水資源稅時應(yīng)盡量遵從原有的收費(fèi)方式。稅率也應(yīng)按照稅費(fèi)平穩(wěn)轉(zhuǎn)移的方式，保持現(xiàn)有稅額與原來的費(fèi)用額度一致，未來再根據(jù)資源的稀缺性進(jìn)行累進(jìn)設(shè)計。水資源稅改革目前已在河北試點(diǎn)開展，因此要在總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上展開，逐步完善，合理穩(wěn)步推進(jìn)我國資源稅改革。

2.因地制宜，差別對待。我國幅員遼闊，但不同區(qū)域水資源分布極不均衡，對于不同資源稟賦的地區(qū)應(yīng)該因地制宜地進(jìn)行水資源稅稅制方案設(shè)計。試點(diǎn)地區(qū)河北處于水資源較為短缺地區(qū)，其試點(diǎn)獲得的經(jīng)驗(yàn)將可為水資源缺乏地區(qū)提供借鑒。然而，要將河北地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推向水資源較為豐富的地區(qū)，則必然就會面臨諸多困難。水資源稅具體稅制方案的制定應(yīng)當(dāng)因地制宜，符合當(dāng)?shù)貙?shí)情。對水資源豐富地區(qū)，當(dāng)前可能暫時還不需要通過制定水資源稅的方式來調(diào)節(jié)，減輕當(dāng)?shù)亟?jīng)營者的稅負(fù)可能更能被這類地區(qū)接受。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，對水資源稅的敏感程度也會有所不同，因此要考慮各個地區(qū)的承受能力的差異，這就要求符合當(dāng)?shù)貙?shí)際地展開水資源稅征收的試點(diǎn)改革。同時，在不影響全國統(tǒng)一市場的前提下，適當(dāng)放寬地方的稅政管理權(quán)，既有利于獲得地方積極響應(yīng)，也有利于地方根據(jù)其實(shí)際情況制定合理的稅制。

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