我國公務員交流制度存在的問題及原因分析

李 爽

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

公務員交流是指國家行政機關根據工作需要或公務員的個人意愿，通過調任、轉任、掛職鍛煉等法定形式，變換公務員工作崗位，從而使公務員工作關系或職務關系得以產生、變更或終止的一種人事管理活動。公務員交流制度是公務員制度的重要組成內容之一，它與公務員考錄和公務員考核管理構成公務員制度的三大支柱。加強和規(guī)范公務員交流，有利于合理配置公共人力資源，提高組織工作效率與活力，防止腐敗行為的發(fā)生等等。沒有制度是完美的，那么，我國的公務員交流制度發(fā)展至當前面臨哪些難點及困境？造成問題發(fā)生的原因是什么？本文將針對以上問題展開論述，以期為我國加強及規(guī)范公務員交流提供借鑒。

一、我國公務員交流制度的重要性

公務員交流制度是公務員管理機制中的一項重要環(huán)節(jié)。政府機構的運行要靠公務員來實現，而對公務員的管理則需要制度來規(guī)范。規(guī)范有效的交流有利于促進政府廉潔高效，所謂“水流不腐，人動不怠”，交流能夠避免在一個崗位上長期工作帶來的職業(yè)倦怠，并沖破原有穩(wěn)定的人際關系網，防止腐敗行為的產生，從制度設計上為公務員提供公平公正并且富有活力的環(huán)境。其次，交流工作的有效開展有利于提高公務員素質與能力，進而提高政府部門工作效率與質量。公務員交流工作的開展有助于公務員個人實現自身價值，同時，當他們認識到通過制度性的行為能夠非常有效地實現他們的目標時，便會將個體方向和組織目標保持一致。而“目標一致理論”指出，當組織中的個體的個人目標和組織目標一致時，能夠受到更強的認可和激勵，從而最大程度地展現才華和發(fā)揮自身潛能。交流至新的崗位，在新的工作環(huán)境中能夠拓寬視野，學習新的知識和經驗，提高工作能力，個人能力實現最大化，才能夠推進組織群體功能水平的最大化。

經過多年發(fā)展，我國的公務員交流工作取得了一些進展，交流的范圍和規(guī)模不斷擴大，人數不斷增多，但在制度運行過程中仍然有諸多問題存留阻礙著相關工作的開展，使得交流效果不盡如人意。

二、我國公務員交流面臨的困境及難點

1.公務員交流意愿不強。首先，公務員的求穩(wěn)不求變的思想嚴重，能不動就不動，要我動我再動，不愿主動進行交流，呈現出較為被動的態(tài)勢。其次，被交流公務員的趨利性明顯，從個人利益角度考慮，愿意去上級機關和經濟發(fā)達地區(qū)交流，不愿去下級機關和貧困落后地區(qū)，而忽略了公務員交流的本質、制度設計初衷和更深層次目的。另外，因交流積極性不高，一些單位無人報名申請交流，而為了完成上級安排的交流任務，便會由單位先擬定人選后再做被擬定人員的思想工作。單位在確定被交流人員之后征求本人意見時，絕大部分出于遵從組織決定會選擇直接接受安排，極個別會出現“討價還價”的情況。因此，公務員交流呈現出組織安排、被動接受的狀況。

2.公務員交流不順暢。公務員跨系統(tǒng)、跨部門、跨區(qū)域交流難，在不同身份、區(qū)域、層級、條塊之間的交流不通暢，交流壁壘尚未打破，開放性不足。公務員身份和單位性質制約著公務員交流制度的運行，有學者提到，從黨政機關向企事業(yè)單位流動是順向流動，組織上容易操作；反之為逆向流動，因公務員編制、職數等限制，逆向流動較難實現。不同區(qū)域的經濟發(fā)展水平不同，則工作生活環(huán)境和福利待遇等方面也存在較大差距，不同層級意味著擁有和掌握不同的權力資源、發(fā)展平臺與晉升空間，公務員個人意愿雖強，但從經濟欠發(fā)達地區(qū)向經濟發(fā)達地區(qū)、下級向上級流動難度較大；反向流動雖容易實現，但公務員不愿交流到欠發(fā)達地區(qū)與下級單位，甚至出現抵觸情緒，便導致了雙向阻礙。條線管理部門的用人權由上級業(yè)務部門掌握，且不同系統(tǒng)所需專業(yè)技術不同，而地方行政部門的用人權歸屬于地方組織人事部門，條塊分割的局面導致公務員跨系統(tǒng)交流較難實現。因此，導致公務員交流不順暢的同時，也帶來了在縱向和橫向上的交流不均衡。

3.公務員交流不規(guī)范。公務員交流是一種組織行為，組織的行為最終還要靠組織中的人來實現。我國的法律制度對公務員交流的程序沒有系統(tǒng)、全面的規(guī)定，缺乏法律的保障，為人為暗箱操作提供可乘之機，使得單位主要領導在被交流公務員的確定過程中起主要作用。如有的領導為了排除異己，建立自己的關系網，通過交流的機會進行人員調動；公務員不愿被交流或者想要交流，便會跟領導“走后門”。如此等等，都表現出實際運行過程中，主要領導發(fā)揮作用權重過大，為以權謀私、滋生腐敗鋪好了溫床。

4.公務員交流不優(yōu)質。公務員交流的原因有二，一是為滿足組織工作需要，合理配置公共部門人力資源，實現人崗相適、事得其人，提高政府工作水平；二是為滿足公務員個人意愿。其中，前者是首要原因。然而在實際運行中，公務員交流到新的崗位任職有任期規(guī)定，相對短時間的履職較易引發(fā)短期行為，對于工作而言，背離科學發(fā)展的初衷，注重短期效益而忽視長期基礎性效益，導致工作缺乏長期性和連續(xù)性；而對于個人而言，更加凸顯被交流公務員的趨利性，完成個人履歷的鍍金便離開交流崗位。這樣的現實造成公務員交流目的的本末倒置，滿足工作需要被放到了第二位。因此，公務員交流的效果并不盡如人意。

三、我國公務員交流存在問題的原因分析

1.思想認識具有局限性。公務員交流意愿不強的內化原因為思想認識不到位。首先，人的認識具有局限性，切身相關的事物更容易被感知，以追求個人效益最大化為目標的經濟人的理性選擇具有明顯的趨利性。因此，公務員偏向向上級、經濟發(fā)達地區(qū)交流，以獲得更多的政治資源以及經濟收入，而忽略公務員交流制度安排在宏觀意義上的目的。其次，更加富有挑戰(zhàn)和創(chuàng)新意識的人大多會進入市場化的就業(yè)環(huán)境中去，進入公務員隊伍的人更追求穩(wěn)定，而公務員交流是在穩(wěn)定前提下沖破原有權力關系網，穩(wěn)定為前提，活力為目的，這與公務員求穩(wěn)不求變的心理是相左的，故而成為公務員交流機制運行的阻力。大多數公務員不愿被交流，也間接導致了公務員交流呈現出一種組織安排、公務員被動接受的狀態(tài)。公務員交流是一項組織行為，而不是單位“一把手”的個人行為，但組織在擬定人選時，主要領導的意見發(fā)揮主要作用。領導對公務員交流的認識也具有很大的局限性，有的領導認識不到公務員交流的重要性，僅僅將公務員交流當作一項任務來完成，大多數領導不愿將本單位的得力干將拿出來進行交流，甚至隨意選取或借此鏟除異己、以權謀私。制度塑造制度成員的行為，而認識是制度和行為之間的一個中介變量，制度剛性能夠約束和規(guī)范認識的柔性，公務員及單位領導的思想認識不到位、公務員交流積極性差，根本上是由法律制度的不完善，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性帶來的。

2.制度體系不完善。公務員交流制度本身缺乏系統(tǒng)性。公務員交流與干部交流是不同的，當前規(guī)范性文件中對干部交流的相關規(guī)定較多，如《黨政領導干部交流工作規(guī)定》對干部交流做出了較為具體的規(guī)定，而對公務員交流制度則僅在《公務員法》第十一章中進行了原則性的規(guī)定。而且公務員交流制度缺少專項法規(guī)對三種不同交流形式的程序、選人標準、權責歸屬等的具體規(guī)定，對公務員交流與職務升降、獎勵、考核等其他相關制度的銜接不順暢、相互脫節(jié)，且公務員法中僅做原則性規(guī)定，各地方制定操作細則，容易導致各自為政、各行其是，缺少統(tǒng)一的標準，便可能導致行政自由裁量權的濫用。若將公務員制度的每一項子制度、相關配套制度或者各地方規(guī)定視為零件和配件，僅將零件堆積而沒有將各個零件有機整合成為機器整體，該項制度則無法有效運轉。

3.配套制度不完善。制度是規(guī)則和動機的結合，而制度不完善導致當前的公務員交流制度規(guī)范和激勵功能較弱。公務員交流制度是一個系統(tǒng)化的工作規(guī)定，為保證交流的有效性和高質量，必須有事前規(guī)劃、事中考評、事后反饋、全程監(jiān)督，以及住房、保險等周邊配套制度的配合。但當前這些制度正處于起步探索階段，亟須進行改進和完善。缺少事前規(guī)劃，便會增加交流工作開展的隨意性；缺少對被交流公務員的評估和考核，或者僅僅流于形式，制度則形同虛設；事后跟蹤反饋才能夠及時發(fā)現交流制度運行中存在的問題，實現制度優(yōu)化，而當前是缺少這一環(huán)的，僅停留在交流任職結束便告終。缺少全程監(jiān)督，形成了權力真空圈，則會讓一些投機取巧之人鉆了制度的空子，為權力尋租提供土壤。而沒有周邊配套的正激勵制度，則會使公務員不愿被交流，在提高公務員思想認識的同時，只有用生活保障兜底、用獎勵措施激勵才能夠增強公務員交流意愿。

四、結語

我國的公務員交流制度經過多年發(fā)展，收獲了一些成效，但仍有諸多突出問題影響其實施效果。公務員交流制度是培養(yǎng)人才，提升公務員綜合素質，防止腐敗的重要舉措，也是提高公共部門人力資源利用率和提升政府行政效能的制度保障。分析癥結所在，舉措才能夠有的放矢，要通過提高思想認識、完善制度體系等措施不斷優(yōu)化我國公務員交流制度的運行，相信我國的公務員交流工作能夠取得更多的收獲與進展。

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