礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展模式解析

文春波，胡嬋娟，錢(qián)發(fā)軍

（河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州 450052）

引言

礦農(nóng)復(fù)合區(qū)是指地下礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與地上農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)并存且都作為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。這一類(lèi)地區(qū)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)輸送了大量能源，但往往當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，也不可避免地帶來(lái)資源利用負(fù)外部性及環(huán)境的污染[1]。我國(guó)提出了創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展這“五大發(fā)展理念”，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特殊的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的難度更大。因此，研究礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展的有效路徑，對(duì)此類(lèi)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。以濮陽(yáng)市為研究對(duì)象，深入探討礦農(nóng)復(fù)合區(qū)如何破解地方與駐地企業(yè)的矛盾關(guān)系，提出全新的礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展模式，為此類(lèi)地區(qū)的發(fā)展提供一種可以借鑒的樣板。

一、礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展模式研究綜述

何為礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展模式？指礦農(nóng)復(fù)合區(qū)通過(guò)一系列機(jī)制體制的建立，使其發(fā)展路徑趨向于資源綠色開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。學(xué)者從不同的角度對(duì)礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展的機(jī)制體制開(kāi)展了研究。

1.資源綠色開(kāi)發(fā)方面。礦農(nóng)復(fù)合區(qū)的資源開(kāi)發(fā)，主要涉及礦產(chǎn)資源和土地資源，因此，這兩類(lèi)資源如何實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，是研究的重點(diǎn)。曹銀貴等提出，礦農(nóng)城復(fù)合區(qū)土地利用系統(tǒng)要遵循協(xié)同發(fā)展，包括：逐步實(shí)現(xiàn)“多規(guī)”合一，嚴(yán)控建設(shè)用地增長(zhǎng)，加大土地復(fù)墾力度，推動(dòng)礦業(yè)用地改革[2]。屈燕妮提出，資源密集型區(qū)域?qū)崿F(xiàn)資源綠色開(kāi)發(fā)，要理順資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系、完善環(huán)境政策工具、建立資源財(cái)富合理分享機(jī)制[3]。張復(fù)明提出，破解礦農(nóng)復(fù)合區(qū)面臨的諸多發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)資源綠色開(kāi)發(fā)，可通過(guò)制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)規(guī)制與政府監(jiān)管等手段，建立礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與收益分配機(jī)制、資源財(cái)富轉(zhuǎn)化機(jī)制、綠色創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)機(jī)制[4]。

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面。在新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代工業(yè)化的背景下，處理好礦農(nóng)復(fù)合區(qū)礦產(chǎn)開(kāi)采、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三者的協(xié)同共進(jìn)，是實(shí)現(xiàn)礦農(nóng)復(fù)合區(qū)和諧發(fā)展的關(guān)鍵。宋梅等以淮南煤礦區(qū)為列，提出礦農(nóng)復(fù)合區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是“市礦統(tǒng)籌，共建和諧礦區(qū)”，推進(jìn)地方政府與企業(yè)建立新型關(guān)系以及政府職能的轉(zhuǎn)變，用法律規(guī)范雙方的權(quán)力關(guān)系，改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系、構(gòu)建良性的獎(jiǎng)懲機(jī)制，建立健全監(jiān)督機(jī)制[5]。趙曉華提出，在礦山開(kāi)采中堅(jiān)持依法調(diào)整區(qū)域礦業(yè)環(huán)保各方利益關(guān)系，“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)治理，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的制度，突出區(qū)域礦業(yè)環(huán)保的整體保護(hù)，建立礦農(nóng)利益共享機(jī)制，體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝耸芑莸拈_(kāi)發(fā)精神[6]。宋振江提出政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策，以減輕或延緩區(qū)域生態(tài)破壞，并且政府應(yīng)與有關(guān)各方應(yīng)尋求有效的利益協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)[7]。蒲春玲提出，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)應(yīng)探索資源交易等市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償模式，建立資源環(huán)境的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，借助生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)體系提供的動(dòng)態(tài)資料，引導(dǎo)微觀(guān)主體進(jìn)行生態(tài)建設(shè)[8]。張偉等提出，陜北侏羅紀(jì)煤田綠色高效開(kāi)發(fā)模式為：以保水、保生態(tài)為前提，在清潔高效節(jié)水條件下加強(qiáng)煤炭資源就地轉(zhuǎn)化與利用[9]。曹銀貴等提出，黃土區(qū)礦—農(nóng)—城復(fù)合區(qū)損毀土地的增長(zhǎng)主要與煤炭資源開(kāi)采規(guī)模擴(kuò)大緊密相關(guān)，只有在考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下，制訂詳細(xì)的開(kāi)采計(jì)劃，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[10]。

已有研究在礦農(nóng)復(fù)合區(qū)土地利用、資源分配機(jī)制、政府職能轉(zhuǎn)變、保護(hù)區(qū)域生態(tài)、生態(tài)補(bǔ)償、資源開(kāi)采等方面進(jìn)行了探討，提出了可行的發(fā)展方法。在前人研究的基礎(chǔ)上，以濮陽(yáng)市為例，從政府與企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)利益和責(zé)任共享共擔(dān)的角度入手，提出可行的綠色發(fā)展模式。

二、濮陽(yáng)市概況

濮陽(yáng)市地處華北平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，是中石化中原油田所在地，是典型的礦農(nóng)復(fù)合地區(qū)，也是河南省的重點(diǎn)扶貧區(qū)域。經(jīng)過(guò)多年石油開(kāi)采和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，濮陽(yáng)市境內(nèi)的采油作業(yè)區(qū)達(dá)到400平方公里，市區(qū)近50%的面積為中原油田辦公生活和生產(chǎn)區(qū)。近年來(lái)，濮陽(yáng)市力求轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，探索實(shí)踐了綠色發(fā)展的道路，在保障生態(tài)功能的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與石油開(kāi)采協(xié)同共進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度在河南省處于前列，其中地區(qū)生產(chǎn)總值、規(guī)模工業(yè)增加值、農(nóng)民人均純收入3項(xiàng)指標(biāo)增速連續(xù)居河南省前2位；全市有機(jī)、綠色和無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品種植面積比例達(dá)36.1%，建成了全省最大的連片的7 000hm2有機(jī)水稻生產(chǎn)基地；全市森林覆蓋率達(dá)到24.5%；2012—2016年期間全市萬(wàn)元GDP能耗下降20.06%，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別下降11.08%和5.01%，并獲得了國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)、國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)等稱(chēng)號(hào)。

三、濮陽(yáng)市綠色發(fā)展模式解析

全面研究濮陽(yáng)市綠色發(fā)展模式，認(rèn)為礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展模式的核心在于，通過(guò)建立政企談判、共擔(dān)、互惠、共管模式（稱(chēng)為“NSRC”），即建立政企談判協(xié)商機(jī)制（稱(chēng)為 Negotiation）、污染治理共擔(dān)機(jī)制（稱(chēng)為Sharing）、資源雙向互惠機(jī)制（稱(chēng)為Reciprocity）、土地資源共管共享機(jī)制（稱(chēng)為Co-administration），使礦農(nóng)復(fù)合區(qū)發(fā)展趨向于資源綠色開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，走上綠色發(fā)展路徑。

1.構(gòu)建政企談判協(xié)商機(jī)制。一般而言，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)存在采礦生態(tài)破壞與地方政府和民眾期望保持環(huán)境良好的矛盾，往往導(dǎo)致礦業(yè)開(kāi)發(fā)企業(yè)與地方政府為資源環(huán)境等問(wèn)題展開(kāi)博弈，影響當(dāng)?shù)氐膮f(xié)調(diào)發(fā)展。濮陽(yáng)市在長(zhǎng)期探索中，構(gòu)建并不斷完善了“油地協(xié)商”這一創(chuàng)新機(jī)制。濮陽(yáng)市政府與中原油田管理局共同成立了“濮陽(yáng)市油地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”及其辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，暢通油地協(xié)商渠道，搭建油地公共信息平臺(tái)，建立了從市級(jí)、縣區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)與油田各級(jí)對(duì)應(yīng)聯(lián)系機(jī)制，實(shí)施定期會(huì)晤制度，形成日常工作機(jī)制。濮陽(yáng)市把中原油田作為綠色發(fā)展的前沿，把采油區(qū)的耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等方面納入政府考核評(píng)價(jià)體系。建立了濮陽(yáng)市級(jí)油區(qū)采油礦井及生態(tài)公益林補(bǔ)助資金制度，處理好中原油田在采油過(guò)程中引起的生態(tài)環(huán)境破壞的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，濮陽(yáng)市是通過(guò)發(fā)展成本內(nèi)部化，通過(guò)建立穩(wěn)妥的談判和交易機(jī)制，使得資源開(kāi)發(fā)的阻力降至最低，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源、土地資源、森林資源等資源開(kāi)發(fā)的最大效益化。因此，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)可通過(guò)建立企業(yè)—政府的談判協(xié)商機(jī)制，通過(guò)談判獲得雙方可以接受的利益分配方式，避免爭(zhēng)搶資源和開(kāi)發(fā)積極、污染治理消極的現(xiàn)象，政府通過(guò)雙方約定可制約企業(yè)的不當(dāng)環(huán)境行為，企業(yè)作為利益攸關(guān)方更突出主人翁精神，形成各取所需、大家共贏(yíng)的局面。

2.構(gòu)建污染治理共擔(dān)機(jī)制。礦產(chǎn)資源的開(kāi)采往往造成礦區(qū)環(huán)境破壞，引發(fā)一系列環(huán)境問(wèn)題，如何在保證礦業(yè)開(kāi)采的同時(shí)，降低污染，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，是礦農(nóng)復(fù)合區(qū)需要解決的一大問(wèn)題。濮陽(yáng)市探索了“合作治污”模式，即政府與中原油田共同實(shí)施采油區(qū)污染治理，分清權(quán)責(zé)和義務(wù)。建立采油區(qū)污染土地修復(fù)清單，明確政府與油田的權(quán)責(zé)，共同研究了土壤污染的“挖、燒、填、養(yǎng)”的四步連環(huán)治理技術(shù)；簽訂職責(zé)和義務(wù)明確的工程協(xié)議，建立了環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)和信息管理系統(tǒng)，油田和政府共同推進(jìn)廢水防治、廢氣防治、廢渣防治、噪聲防治和工程射線(xiàn)管控等五項(xiàng)工程建設(shè)；強(qiáng)化油區(qū)環(huán)境治理機(jī)制，油田和政府共同組成環(huán)保監(jiān)察隊(duì)，加大采油區(qū)地表水、地下水和井場(chǎng)周?chē)寥牢廴镜谋O(jiān)督檢查力度；推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)部協(xié)同，政企共同制定油氣資源開(kāi)采對(duì)生態(tài)破壞和占有土地資源的補(bǔ)償方式、模式、標(biāo)準(zhǔn)、制度等，共同爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付、對(duì)口支援、生態(tài)移民、項(xiàng)目協(xié)作、碳匯交易以及國(guó)內(nèi)外捐贈(zèng)等多種形式的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償資金，并實(shí)行資金共享。從政府治理的角度看，濮陽(yáng)市與中原油田通過(guò)建立污染治理共擔(dān)機(jī)制，是駐地央企環(huán)保治理模式的創(chuàng)新，政府出錢(qián)出人幫助企業(yè)解決歷史遺存污染問(wèn)題，而企業(yè)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展中，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貛?lái)多方面的回報(bào)。因此，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)在治理污染過(guò)程中，可建立污染治理共擔(dān)機(jī)制，政府不應(yīng)緊盯企業(yè)行為，只是督促企業(yè)投錢(qián)治理污染，而應(yīng)切實(shí)從人、財(cái)、物等方面幫助駐地礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，形成污染治理共擔(dān)和環(huán)保果實(shí)共享的機(jī)制，有利于改變生態(tài)修復(fù)和污染治理中重治理過(guò)程、輕治理效果的做法。

3.構(gòu)建資源雙向互惠機(jī)制。礦農(nóng)復(fù)合區(qū)一般都是資源的單項(xiàng)利益輸給，即當(dāng)?shù)匾劳械V產(chǎn)資源進(jìn)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)，居民也享受礦產(chǎn)資源開(kāi)采帶來(lái)的各種利益，即企業(yè)常常要以礦產(chǎn)資源惠及當(dāng)?shù)孛癖?，但?dāng)?shù)仄渌Y源往往難以惠及礦產(chǎn)開(kāi)采企業(yè)。濮陽(yáng)市把單項(xiàng)受惠模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互惠模式，在享受到中原油田提供的油氣等資源的同時(shí)，提供給中原油田公共服務(wù)設(shè)施資源。中原油田提供給當(dāng)?shù)靥烊粴赓Y源，實(shí)現(xiàn)濮陽(yáng)城區(qū)燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到95%，市區(qū)實(shí)現(xiàn)天然氣作為集中供熱熱源，市內(nèi)化肥生產(chǎn)企業(yè)在國(guó)內(nèi)首先采用天然氣作為原料，年減排二氧化碳300萬(wàn)t、二氧化硫2.2萬(wàn)t。而濮陽(yáng)市打通了油田辦公生活區(qū)與市區(qū)的污水管網(wǎng)，把原來(lái)各自為政的污水系統(tǒng)相連，幫助中原油田解決生活污水處理問(wèn)題；連通了油田和濮陽(yáng)市區(qū)的生活垃圾“運(yùn)輸—收集”系統(tǒng)，油田的生活垃圾統(tǒng)一交由市政生活垃圾處理系統(tǒng)處理；連通了建筑垃圾處理系統(tǒng)，油田和濮陽(yáng)市區(qū)的建筑垃圾被統(tǒng)一運(yùn)輸?shù)绞薪?，利用建筑垃圾堆山造景建設(shè)了山水生態(tài)公園；幫助中原油田修復(fù)廢棄礦區(qū)，建設(shè)了占地110公頃的石油地質(zhì)文化公園。從資源利用的角度看，互惠機(jī)制不僅是配置資源，也是運(yùn)營(yíng)資源的基本機(jī)制，濮陽(yáng)市通過(guò)政府與央企建立互惠機(jī)制，實(shí)質(zhì)是實(shí)踐了社會(huì)交換互惠理論。因此，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展中，可建立惠及地方與企業(yè)的資源雙向互惠機(jī)制。企業(yè)以?xún)?yōu)惠的資源價(jià)格服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)地方環(huán)境保護(hù)工作；作為交換，地方政府拿出公共服務(wù)資源幫助企業(yè)治理環(huán)境，破解地方與駐地大型央企的僵化關(guān)系和駐地居民侵占企業(yè)資源的矛盾，形成一種互惠互利的良性互動(dòng)。

4.構(gòu)建土地資源共管共享機(jī)制。礦農(nóng)復(fù)合區(qū)礦產(chǎn)資源的開(kāi)采往往占用大量農(nóng)用地，而且隨著礦業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、配套和后勤設(shè)施、員工與家屬規(guī)模的不斷壯大，礦業(yè)企業(yè)與地方政府、農(nóng)村居民之間的土地資源競(jìng)爭(zhēng)矛盾逐步爆發(fā)。濮陽(yáng)建市之初，中心城區(qū)即為中原油田總部所在地，廣大農(nóng)村有分散有大片的油田采礦區(qū)，一直面臨著與中原油田的土地資源利用矛盾。而且，因石油開(kāi)采累計(jì)造成占用和破壞土地8 000hm2以上。為管理好土地資源，濮陽(yáng)市探索建立了一套油地共管土地資源機(jī)制，中原油田和濮陽(yáng)市共同出臺(tái)采油區(qū)占用耕地互補(bǔ)政策、采油區(qū)污染土地治理的支持政策，共同開(kāi)展耕地的占補(bǔ)平衡和污染土地治理、復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)了全市耕地和基本農(nóng)田面積保持穩(wěn)定，75%以上的采油污染土壤得到修復(fù)治理。濮陽(yáng)市和中原油田還協(xié)商出臺(tái)了“城市建設(shè)節(jié)約用地政策”，兩者共建共用公共綠地、污水處理設(shè)施、生活垃圾處理場(chǎng)等公共配套設(shè)施，利用沙荒土地共同營(yíng)建了占地9km2的生態(tài)防護(hù)林帶，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與石油開(kāi)采協(xié)同發(fā)展，在保障生態(tài)功能的前提下發(fā)展好糧食生產(chǎn)，同時(shí)保障石油開(kāi)采用地。在一定限度內(nèi)，濮陽(yáng)市通過(guò)實(shí)行政府—企業(yè)的土地資源共管共享，本質(zhì)上是把原本屬于政府管理的土地資源與企業(yè)分享，既解決了地方環(huán)保資金難題，又實(shí)現(xiàn)了土地資源的集約化利用和利用效益最大化。因此，礦農(nóng)復(fù)合區(qū)可通過(guò)建立政府—企業(yè)的土地資源共管共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方均承擔(dān)責(zé)任和享有權(quán)利，政府給予企業(yè)最大限度的土地資源使用權(quán)，支持企業(yè)修復(fù)礦產(chǎn)開(kāi)采破壞的土地資源并享有一定的土地收益；在政府監(jiān)督和督促企業(yè)治理污染的同時(shí)，推進(jìn)政府和企業(yè)的環(huán)保設(shè)施和生態(tài)用地的融合共建共用，實(shí)現(xiàn)企業(yè)主動(dòng)治理和恢復(fù)采礦破壞土地。

結(jié)語(yǔ)

濮陽(yáng)市發(fā)揮駐地央企、地方政府的各自?xún)?yōu)勢(shì)，構(gòu)建以協(xié)商和互惠為特征的綠色發(fā)展模式，對(duì)我國(guó)其他礦農(nóng)復(fù)合區(qū)有著重要的借鑒意義。我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)采種類(lèi)多、時(shí)間長(zhǎng)，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)與地方的關(guān)系多種多樣，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式也多種多樣，推進(jìn)礦農(nóng)復(fù)合區(qū)綠色發(fā)展，主要是根據(jù)不同的礦農(nóng)關(guān)系、開(kāi)發(fā)模式、地域特點(diǎn)，通過(guò)建立政企談判、共擔(dān)、互惠、共管模式，構(gòu)建符合地方特點(diǎn)和發(fā)展階段的系統(tǒng)機(jī)制體制，走資源綠色開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。