公辦、民辦和公建民營模式養(yǎng)老院的比較研究
——以河南省為例

管帥威

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201600）

一、三種模式養(yǎng)老院的主要特征

第一，公辦養(yǎng)老院的主要特征。公辦養(yǎng)老院的性質(zhì)是公有制，主要有政府投資建設(shè)并進(jìn)行管理；其日常運(yùn)營的資金來源于政府的財(cái)政撥款，虧損由政府承擔(dān)，并對(duì)其兜底；公辦養(yǎng)老院主要為生活困難的弱勢老年人群體提供免費(fèi)的基本養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老院的工作人員為事業(yè)單位編制，享受相應(yīng)的事業(yè)單位的福利待遇，條件較好，相對(duì)穩(wěn)定，流動(dòng)性較低；一般建在交通比較便利的地方，可以更好地利用各種公共設(shè)施，讓出行不便的老人能夠更加方便地享受到養(yǎng)老服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施也比較完善，為老人提供較好的服務(wù)。

第二，民辦養(yǎng)老院的主要特征。民辦養(yǎng)老院是企業(yè)性質(zhì)，其組織者來源多樣化，資金主要來源于社會(huì)籌集，養(yǎng)老院由企業(yè)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧；主要服務(wù)對(duì)象為社會(huì)上的老人，沒有特定對(duì)象的限制；采用企業(yè)化的管理模式，工作人員為合同制員工，專業(yè)性比較高，服務(wù)水平較高，但流動(dòng)性強(qiáng)。民辦養(yǎng)老院為了節(jié)約成本一般都選擇把養(yǎng)老院建在地價(jià)較低的地方，但這些地方交通不便，很多老人不愿到那么偏僻的地方去，養(yǎng)老院的入住率不高。

第三，公建民營養(yǎng)老院的主要特征。性質(zhì)為公有制，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，政府擁有所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)歸社會(huì)組織所有；主要資金由政府承擔(dān)，社會(huì)組織者需要交納一定數(shù)額的風(fēng)險(xiǎn)保證金和機(jī)構(gòu)管理發(fā)展資金；政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，社會(huì)組織者負(fù)責(zé)后期的運(yùn)營管理；服務(wù)對(duì)象比較廣泛，既包括社會(huì)上的老年人也包括特殊困難群體老人；養(yǎng)老院的規(guī)模比較大，各項(xiàng)設(shè)施都比較完善；公建民營養(yǎng)老院享受和公辦養(yǎng)老院同等的優(yōu)惠扶持政策。

二、三種模式養(yǎng)老院的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題

（一）河南省公辦養(yǎng)老院的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題

河南省民政廳的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，全省擁有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)4 139家，全省養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到49.5萬張，其中公辦養(yǎng)老院僅11家。公辦養(yǎng)老院由于是公辦性質(zhì)的，完全由政府出資進(jìn)行建設(shè)，可以享受土地、租金、床位補(bǔ)貼等方面的優(yōu)惠，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也比較低，各項(xiàng)基本服務(wù)設(shè)施也較為完善，同時(shí)公辦養(yǎng)老院的口碑較好，因此受到老年人的歡迎，相比民辦養(yǎng)老院，他們更愿意到公辦養(yǎng)老院去養(yǎng)老。但是由于公辦養(yǎng)老院只限于特定的服務(wù)對(duì)象，不對(duì)社會(huì)上的老人開放。近年來，由于老年人口的大量增加，社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求越來越大，公辦養(yǎng)老院逐漸向社會(huì)自費(fèi)老人開放。不過由于公辦養(yǎng)老院的數(shù)量較少，床位有限，只能接納一部分的社會(huì)老人，不能滿足更多的社會(huì)老人的入住需求，只能采取排隊(duì)的方式安排社會(huì)老人入住，一時(shí)間造成了公辦養(yǎng)老院“一床難求”的情況，這也側(cè)面反映了現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老需求。

目前存在的問題主要有：

1.管理體制問題。公辦養(yǎng)老院的公有制性質(zhì)決定了它不可避免的固有弊端。公有制養(yǎng)老院是事業(yè)單位編制，員工享受事業(yè)單位待遇，工作比較穩(wěn)定，沒有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而且他們的工作缺少有效的考核標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，管理體制比較僵化，所以他們就會(huì)消極怠工，甚至還出現(xiàn)虐待老人的情況，嚴(yán)重影響公辦養(yǎng)老院的形象。據(jù)報(bào)道，開封市某公辦老年公寓有13名事業(yè)編制人員，但只有兩名工作人員在崗，另外的11名在編人員卻多年不上班。與此相對(duì)應(yīng)的是在該養(yǎng)老院工作多年的護(hù)理人員卻沒有編制，工資待遇也較低，與正式員工相差較大。這充分體現(xiàn)出公辦養(yǎng)老院的管理體制僵化問題，嚴(yán)重降低了養(yǎng)老院的運(yùn)行效率，造成高耗低效，以及公共養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。

2.公辦養(yǎng)老院的職能定位不明確。公辦養(yǎng)老院是為全社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，應(yīng)該發(fā)揮兜底作用，優(yōu)先接收“城市三無”“農(nóng)村五?！薄暗捅！崩先说热鮿萑后w，為他們提供基本養(yǎng)老服務(wù)。但因?yàn)樽陨淼恼卟幻骼剩ㄎ徊磺逦?，公辦養(yǎng)老院以較低的價(jià)格接受社會(huì)上的自費(fèi)老人，由于較低的收費(fèi)使得大量的老人都選擇入住公辦養(yǎng)老院，導(dǎo)致養(yǎng)老院床位緊張一時(shí)供不應(yīng)求，出現(xiàn)排隊(duì)進(jìn)養(yǎng)老院的情況。與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不好的現(xiàn)象，不少有背景的老人用自己的特權(quán)找后門入住公辦養(yǎng)老院，而且這已經(jīng)成為大家眾所周知的事情，在社會(huì)上造成了十分惡劣的影響。而那些真正需要入住公辦養(yǎng)老院院的困難老人卻被排除在外，公辦養(yǎng)老院偏離了滿足社會(huì)基本養(yǎng)老需求的最初定位，也違背了公平和濟(jì)貧的原則。

（二）河南省民辦養(yǎng)老院的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題

近年來，隨著越來越多的老人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，對(duì)養(yǎng)老床位的需求迅速增加，床位缺口較大。但是，民辦養(yǎng)老院要自負(fù)盈虧，自力更生，政府的補(bǔ)貼較少，而且很難落實(shí)，所以民辦養(yǎng)老院的發(fā)展比較緩慢。為了彌補(bǔ)極大的養(yǎng)老服務(wù)缺口，近年來政府開始大力扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中來，為養(yǎng)老行業(yè)增添新的發(fā)展動(dòng)力。數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年底，河南省擁有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（含敬老院、光榮院、老年公寓）4 139家，全省養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到49.5萬張，民辦養(yǎng)老院550多家，床位6萬多張，而2011年的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)為3.2萬張，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供養(yǎng)人數(shù)翻了一番。由此可見，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度十分之快，而且潛力巨大，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中發(fā)揮著重要作用。

民辦養(yǎng)老院目前存在的問題主要有：

1.投入大、回收周期長、利潤低、風(fēng)險(xiǎn)大。民辦養(yǎng)老院是由社會(huì)組織者獨(dú)立承辦，自籌資金，自負(fù)盈虧。養(yǎng)老院前期的資金投入比較大，房子、設(shè)施、人員等都要一應(yīng)俱全，還要符合政府的政策要求，這些政策必然會(huì)增加養(yǎng)老院的固定成本，提高了社會(huì)辦養(yǎng)老院的門檻，將一部分有心辦養(yǎng)老院但經(jīng)濟(jì)條件有限的社會(huì)人士排除在外。養(yǎng)老院是非營利性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，成本回收的周期比較長，一般需要5—10年，即使收回一些成本，還需要繼續(xù)投入。而且民辦養(yǎng)老院90%以上收入來源于床位費(fèi)，資金匱乏常令他們捉襟見肘。據(jù)公開資料顯示，目前河南省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超過60%左右處于虧損狀態(tài)。此外，在服務(wù)過程中，老人由于活動(dòng)不便不可避免地會(huì)出現(xiàn)意外情況，由于缺少相應(yīng)的法律規(guī)范，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在面臨起訴時(shí)常常處于不利地位，大多數(shù)情況下只能選擇敗訴賠償，而這個(gè)問題一直沒有得到有效解決，成為制約民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展的阻礙。

2.價(jià)格參差大，護(hù)理人員緊缺，工作強(qiáng)度大、工資待遇低。養(yǎng)老院是一個(gè)非營利性的公益行業(yè)，但是由于民辦養(yǎng)老院的民辦性質(zhì)決定了它的營利性，大型的民辦養(yǎng)老院利用其規(guī)模優(yōu)勢有較好的盈利能力，收費(fèi)較高，入住率也高，發(fā)展較好。而大多數(shù)的民辦養(yǎng)老院的規(guī)模都較小，條件較差，價(jià)格偏低，入住率也不高，民辦養(yǎng)老院之間的價(jià)格差距大。同時(shí)對(duì)于護(hù)理人員來說，工資高了，養(yǎng)老院承擔(dān)不起；工資低了，又沒有人愿意來。一些民辦養(yǎng)老院為了降低運(yùn)營成本，雇傭的護(hù)理人員都比較少，一個(gè)護(hù)理人員要照顧好幾個(gè)老人，工作強(qiáng)度較大，造成民辦養(yǎng)老院的人員流動(dòng)率較高。同時(shí)，他們的文化水平不高，也沒有經(jīng)過專業(yè)的訓(xùn)練，服務(wù)水平較低，專業(yè)的護(hù)理人員又不愿到民辦養(yǎng)老院來。因此，民辦養(yǎng)老院的服務(wù)水平和質(zhì)量一直得不到有效的提高。

（三）公建民營養(yǎng)老院的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題

由于公建民營養(yǎng)老院模式實(shí)踐的時(shí)間較短，發(fā)展的速度較慢，與公辦和民辦養(yǎng)老院相比數(shù)量較少，但是其規(guī)模較大，綜合性比較強(qiáng)。截至2016年9月，全國共有1 100多家公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而河南省僅有4家，分別為新鄉(xiāng)惠民園、商丘市星光老年之家、沁陽市福興老年公寓、河南省老年公寓。不僅與發(fā)達(dá)地區(qū)差距很大，與中部其他同等經(jīng)濟(jì)水平的省份也有較大差距，與河南省相鄰的湖北省在2016年就有30家養(yǎng)老院實(shí)行公建民營。由此可見，河南省在公建民營養(yǎng)老院發(fā)展方面還有很長的路要走，不過河南省也有后發(fā)優(yōu)勢，可以在借鑒其他省份發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，取長補(bǔ)短少走彎路，提高發(fā)展的質(zhì)量，建設(shè)更加科學(xué)、合理的養(yǎng)老院。

公建民營養(yǎng)老院目前存在的問題主要有：

1.政府的監(jiān)管責(zé)任缺失。從河南省的這幾家公建民營養(yǎng)老院的運(yùn)營方式來看，在社會(huì)經(jīng)營者取得招標(biāo)權(quán)，繳納各項(xiàng)規(guī)定的費(fèi)用以后，政府就把養(yǎng)老院完全地交給社會(huì)組織來經(jīng)營，把養(yǎng)老院當(dāng)成負(fù)擔(dān)，采取“一包了之”的心態(tài)。他們的這種心理是錯(cuò)誤的，政府作為管理機(jī)構(gòu)，依然承擔(dān)著監(jiān)督責(zé)任，他們要對(duì)養(yǎng)老院的日常工作進(jìn)行監(jiān)督，確保養(yǎng)老院不會(huì)將特殊困難群體的老人排除在服務(wù)范圍之外。

2.成為滋生腐敗的溫床。由于公建民營養(yǎng)老院規(guī)模一般較大，投入的建設(shè)資金也較大。商丘市星光老年之家養(yǎng)老院由商丘市財(cái)政局投資建設(shè)，總投資2 000多萬元，而沁陽市福興老年公寓總投資也有2 200多萬元。這么大規(guī)模的資金投入，在招標(biāo)過程中就難免出現(xiàn)暗箱操作利益輸送的情況，而且在相關(guān)的工作過程中又缺乏相對(duì)權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制，使得建設(shè)和招標(biāo)過程容易成為腐敗的高發(fā)地。因此，要在養(yǎng)老院的建設(shè)和招標(biāo)過程中實(shí)現(xiàn)過程全公開，讓每一筆資金的去向都明明白白，將腐敗問題從源頭杜絕。

三、結(jié)語

從對(duì)公辦、民辦和公建民營模式養(yǎng)老院的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題的比較研究發(fā)現(xiàn)，公辦養(yǎng)老院由于其官辦背景，收費(fèi)低，受到社會(huì)的普遍歡迎，但是其公有制也決定了它不可避免地存在公有制特有的弊端，體制較為僵化，資源浪費(fèi)嚴(yán)重?，F(xiàn)在公辦養(yǎng)老院在進(jìn)行著體制改革，新建的公辦養(yǎng)老院實(shí)行公建民營，已辦的實(shí)行公辦民營，進(jìn)行市場化運(yùn)作，公辦養(yǎng)老院正在逐漸減少，在不久的將來甚至可能會(huì)退出歷史舞臺(tái)。而民辦養(yǎng)老院由于其能最大限度地利用社會(huì)資源來建設(shè)養(yǎng)老院，受到的約束較小，所以發(fā)展前景良好。

但是它的發(fā)展也面臨著不少的問題，養(yǎng)老院的微利性對(duì)民辦養(yǎng)老院的發(fā)展是個(gè)不小的考驗(yàn)，政府應(yīng)加大對(duì)民辦養(yǎng)老院的扶持力度，發(fā)揮民辦養(yǎng)老院在市場化養(yǎng)老中的作用；而公建民營養(yǎng)老院正在各地大力的推廣中，它特有的兩面性使得它能夠同時(shí)發(fā)揮公辦和民營養(yǎng)老院的優(yōu)勢，這是公辦養(yǎng)老院和民辦養(yǎng)老院所不能比的，也讓它能夠得到十分迅速的發(fā)展。再加上國家的大力扶持，它將會(huì)成為主要的養(yǎng)老院模式。從以上來看，河南省應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展民辦養(yǎng)老院和公建民營養(yǎng)老院，既能更好地應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給問題，也減輕了政府的財(cái)政壓力，十分符合河南省的實(shí)際情況。