農(nóng)村住宅用地問(wèn)題研究文獻(xiàn)綜述

李恩華，楊 林

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，不斷激化我國(guó)農(nóng)村人多地少的矛盾，影響農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率，不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢。農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)于擴(kuò)大就業(yè)、增加內(nèi)需、改善農(nóng)民的生活狀況與生產(chǎn)條件有積極作用。通過(guò)研究新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中暴露出的我國(guó)農(nóng)村宅基地制度的問(wèn)題，進(jìn)一步對(duì)我國(guó)農(nóng)村住宅用地制度的改革與創(chuàng)新，對(duì)于提高農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有重要意義。

在城市化快速推進(jìn)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需失衡激化背景下，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在一戶(hù)多宅、面積超標(biāo)、閑置粗放利用、管理薄弱等現(xiàn)象，已經(jīng)成為優(yōu)化土地資源配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙（劉守英，2014；艾希，2015）

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行深入研究，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、法律制度和管理等領(lǐng)域，研究?jī)?nèi)容主要集中在宅基地流轉(zhuǎn)正當(dāng)性研究、農(nóng)戶(hù)宅基流轉(zhuǎn)行為意愿及影響因素研究、宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐模式總結(jié)和比較、宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及改進(jìn)等方面。

（一）關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正當(dāng)性研究

學(xué)術(shù)界主要有以下三種觀點(diǎn):

一是自由流轉(zhuǎn)。即允許宅基地使用權(quán)自由進(jìn)入市場(chǎng)。主要理由可以歸納為三條：保護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，充分發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的需要（楊英法，2016）；提升農(nóng)村建設(shè)用地使用效率提高宅基地資源配置效率，盤(pán)活流通機(jī)制，減少閑置浪費(fèi)的需要（呂曉，2014；李文謙，2009）；有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過(guò)為農(nóng)民抵押貸款、提供原始資金積累對(duì)農(nóng)民進(jìn)城起“幫襯”作用（周其仁，2014）。同時(shí)允許城市居民到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地,也會(huì)為農(nóng)村發(fā)展注入一筆不小的資金,從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)（翟全軍，2016）。章波等（2006）以北京市郊區(qū)為例對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地及其房屋的流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)村宅基地隱形市場(chǎng)已經(jīng)形成，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有其現(xiàn)實(shí)的需要，堵不如疏。只有通過(guò)改革給農(nóng)民宅基地充分賦權(quán)，才能既切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)利，防止各種利益團(tuán)體侵害農(nóng)民權(quán)益，又為農(nóng)民宅基地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)打開(kāi)通道（劉守英，2014）。

二是禁止流轉(zhuǎn)。研究者主要從農(nóng)戶(hù)宅基地自由流轉(zhuǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，提出不應(yīng)放開(kāi)其自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可以歸納為五方面：打破農(nóng)村社會(huì)“血緣”熟人關(guān)系，挑戰(zhàn)農(nóng)村社會(huì)倫理，致使村莊公共供給不足，村莊功能性衰退（陳柏峰，2007）。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村集體土地的重要組成部分，是國(guó)家最后的后備耕地。開(kāi)放流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地管理失控，造成耕地的大量流失，威脅到國(guó)家糧食安全（賀雪峰，2012；李寧，2012；陶進(jìn)華，2011）。農(nóng)戶(hù)因病、因傷、子女教育等突發(fā)事件出售宅基地后失去最后的生活保障，流離失所引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩（程世勇，2012）。宅基地的自由流轉(zhuǎn)將打破土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，對(duì)土地政策的宏觀調(diào)控效果帶來(lái)明顯沖擊，并對(duì)城市土地供應(yīng)和土地收入模式產(chǎn)生沖擊，減少政府財(cái)政收入，加劇地方債務(wù)危機(jī)（王貝，2013；賀孟萌，2011；韓松，2008；呂萍，2008；吳秋菊，2013）?？赡軙?huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化走向“逆城市化”之反面，“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化可能會(huì)導(dǎo)致新的“小產(chǎn)權(quán)房”以更大規(guī)?！隘倽q”蔓延（翟全軍，2016）。

三是有條件流轉(zhuǎn)。即通過(guò)設(shè)置限制性條件，允許宅基地在不影響其社會(huì)保障及維持社會(huì)穩(wěn)定功能的前提下流轉(zhuǎn)。大部分學(xué)者支持有限制的流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)階段，禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，但私有化并非農(nóng)村宅基地改革的方向，集體所有制下規(guī)范流轉(zhuǎn)是完善農(nóng)村宅基地制度的有效路徑（佘永和，2014）。提出農(nóng)戶(hù)宅基地有限化市場(chǎng)流動(dòng)能創(chuàng)新農(nóng)村集體成員資格及集體成員權(quán)益獲得方式，推進(jìn)農(nóng)村大社區(qū)戰(zhàn)略，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)從本村擴(kuò)大到更大的區(qū)域，可有效促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，化解村莊空心化難題，完善我國(guó)農(nóng)村宅基地節(jié)約使用制度（崔紅江，2016；王家全，2014；于崢嶸，2014）。

（二）關(guān)于農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)意愿及影響因素研究

農(nóng)戶(hù)作為農(nóng)村土地利用最廣泛的參與群體，具有自主發(fā)

一、國(guó)內(nèi)外研究動(dòng)態(tài)

展與決策權(quán)，其意愿對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施及相關(guān)政策、制度的制定、創(chuàng)新具有根本性的影響。為此，許多學(xué)者（吳云青，2017；楊衛(wèi)忠，2017；王敏，2017；張夢(mèng)琳，2017；于偉，2016）對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行了調(diào)查研究。主要從戶(hù)主個(gè)人特征、家庭資源稟賦、家庭非農(nóng)就業(yè)、戶(hù)籍制度、宅基地退出政策與補(bǔ)償方式、農(nóng)戶(hù)對(duì)宅基地政策了解程度、宅基地退出中農(nóng)民知情情況等方面進(jìn)行了調(diào)研。

（三）關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐模式的研究

對(duì)于農(nóng)戶(hù)宅基地流轉(zhuǎn)模式研究，目前許多地方進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，形成了蘇南模式、天津模式、成都模式、浙江模式和北京模式等，在形式上出現(xiàn)“宅基地?fù)Q房”“宅基地?fù)Q社?！薄罢?fù)Q身份”。其觀點(diǎn)歸結(jié)為三種：分散流轉(zhuǎn)模式、有限制自由流轉(zhuǎn)模式和政府主導(dǎo)下流轉(zhuǎn)模式（姚樹(shù)榮，2017；張夢(mèng)琳，2017；魏后凱，2016；趙弈涵，2016；宋佳諾，2016；楊璐璐，2016）。

（四）關(guān)于當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題及對(duì)策研究

楊帆（2017）、馮雙生（2013）、龔濤（2011）根據(jù)當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實(shí)困境，從政策限制、財(cái)力投入、理論認(rèn)識(shí)、農(nóng)戶(hù)參與和法律缺失方面，深入剖析其形成原因，并提出相關(guān)制度重構(gòu)選擇。盧馳文（2017）提出農(nóng)村宅基地入市自由公開(kāi)交易的制約因素：受到戶(hù)籍遷移制度的制約、受到職工社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的制約、受到土地財(cái)政體制的制約、宅基地房確權(quán)工作非常復(fù)雜、我國(guó)土地管理不規(guī)范、缺乏宅基地房?jī)r(jià)格評(píng)估專(zhuān)業(yè)人員。并建議分類(lèi)推進(jìn)城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與耕地使用權(quán)脫鉤制度，確立宅基地房賣(mài)主與社保掛鉤制度，改革住房交易的稅收制度，建立農(nóng)村住房交易信息系統(tǒng)與平臺(tái)。針對(duì)宅基地發(fā)展權(quán)收益分配不公及對(duì)農(nóng)民宅基地、房產(chǎn)補(bǔ)償不足，置換后農(nóng)民生活狀況不佳等農(nóng)民權(quán)益受損問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

二、研究評(píng)述

綜上所述，當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)村住宅用地問(wèn)題的研究，主要?dú)w結(jié)于法規(guī)政策、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、治理策略等三個(gè)方面，闡述了農(nóng)村住宅用地的現(xiàn)實(shí)困境及生成邏輯，提出了相關(guān)政策和治理對(duì)策。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為主流模式。因此，結(jié)合地區(qū)特色，提出農(nóng)村住宅用地治理的具體實(shí)施方案，建立相應(yīng)的治理機(jī)制（評(píng)價(jià)機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制），成為理論與實(shí)踐的面臨的首要問(wèn)題。

[1]劉守英.中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問(wèn)題與改革[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014，(3)：9-25+4.

[2]楊英法.中國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究[J].社會(huì)科學(xué)家，2016，(2)：65-69.

[3]翟全軍，卞輝.城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016，(10)：10-17.

[4]崔江紅.以有限市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)為核心構(gòu)建農(nóng)村宅基地節(jié)約利用制度[J].云南社會(huì)科學(xué)，2016，(1)：64-68.

[5]吳云青，王多多，密長(zhǎng)林，等.生計(jì)資產(chǎn)差異對(duì)農(nóng)戶(hù)宅基地退出意愿的影響研究——基于天津市403份調(diào)查問(wèn)卷的實(shí)證分析[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2017，(9)：26-31.

[6]楊衛(wèi)忠.農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的羊群行為：私人信息還是公共信息?[J].中國(guó)土地科學(xué)，2017，(4)：43-51.

[7]姚樹(shù)榮，熊雪鋒.以宅基地有償退出改革助推易地扶貧——四川省瀘縣“嘉明模式”分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017，(2)：21-24.

[8]張夢(mèng)琳.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式演進(jìn)機(jī)理研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017，(5)：13-18.

[9]楊帆，鄒偉.農(nóng)村宅基地建房規(guī)劃管理：現(xiàn)實(shí)困境與制度重構(gòu)[J].南京社會(huì)科學(xué)，2017，(5)：53-57.

[10]龔濤.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視角的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011，(4)：15-18.

[11]盧馳文，于曉媛.農(nóng)村宅基地房交易合法化問(wèn)題研究[J].理論探索，2017，(5)：98-103.